Table Of ContentRickVogel
Zur Institutionalisierung von New Public Management
WIRTSCHAFTSWISSENSCHAFT
Rick Vogel
Zur Institutionalisierung
von New Public
Management
Disziplindynamik der Verwaltungs-
wissenschaft unter dem Einfluss
okonomischerTheorie
Mit einem Geleitwort von Prof, (em.) Dr. Dr. h.c. Klaus Bartoike
und PD Dr. Jurgen Grieger
Deutscher Universitats-Verlag
Bibliografische Information Der Deutschen Bibliothek
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Dissertation Universitat Wuppertal, 2005
l.AuflageMarz2006
Alle Rechte vorbehalten
© Deutscher Universitats-Verlag I GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2006
Lektorat: Ute Wrasmann / Anita Wilke
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Gedruckt auf saurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier
Printed in Germany
ISBN 3-8350-0269-4
Geleitwort
Offentliche Verwaltung stand und steht noch immer in vielfaltiger Kritik. Sie auBert
sich im Vorwurf einer Biirokratisierung des wirtschaftlichen und sozialen Lebens
und in der damit verbundenen Vorhaltung, notwendigen gesellschaftlichen Wandel
zu behindem, in einer allgemeinen Verwaltungsverdrossenheit der Burger, die ein
gravierendes Imageproblem offentlicher Organisationen nach sich zieht, sowie nicht
zuletzt in Verweisen auf die desastrose Lage offentlicher Haushalte auf alien Ebenen
des Staatsganzen. In Anbetracht dieses Krisenszenarios zielen die Losungsangebote
von New Public Management (NPM) unter anderem auf Neubestimmung staatlicher
Kernaufgaben, Deregulierung und Entbiirokratisierung, Einflihrung von Wettbe-
werb, Starkung der Kundenorientierung und Erhohung der Kosteneffizienz. Im Kern
lauft dies auf staatliche Redimensionierung einerseits und Binnenrationalisierung
des Verwaltungssystems andererseits hinaus.
Wer zu dem Schluss gekommen ist, dass zu NPM in den letzten zehn Jahren bei-
nahe alles gesagt und geschrieben wurde - und dies nicht nur einmal -, wird von der
vorliegenden Arbeit widerlegt. Ihr Verfasser lasst sich von der Beobachtung der
praktischen Relevanz von NPM in der deutschen Verwaltungswirklichkeit dazu ein-
laden, seine wissenschaftliche Bedeutung genauer ins Auge zu fassen. Vogels Un-
tersuchungsgegenstand ist die Fachentwicklung der Verwaltungswissenschaft im
Einfluss von NPM und damit, wenn man so will, ihre mogliche Okonomisierung.
Die Novitat der Untersuchung ist also schon in ihrem Ansatz angelegt: Hier wird
nicht den ungezahlten Instrumentenbeschreibungen, Projektreportagen und Erfah-
rungssammlungen eine weitere Arbeit ohne groBe Aussicht auf neue Erkenntnisse
hinzugefiigt. Stattdessen macht Vogel die Verwaltungswissenschaft selbst zum Ge-
genstand einer wissenschaftlichen Auseinandersetzung. Sein Anliegen ist ein refle
xives: Es geht nicht um die Beobachtung der Verwaltungspraxis, sondern um die
Beobachtung dieser Beobachtungen. Damit werden dem verwaltungswissenschaftli-
chen NPM-Diskurs Moglichkeiten eroffnet, das eigene Tun - und Lassen! - kritisch
zu reflektieren. Die Ergebnisse der Untersuchung sind geeignet, die wissenschaftli
che Diskussion iiber die Grundlagen des Fachs voranzubringen.
Die vorliegende Arbeit sperrt sich gegen eine eindeutige disziplinsystematische
Zuordnung. Ihr Grenzgangertum zwischen Verwaltungswissenschaft, Wirtschafts-
wissenschaft und Wissenschaftssoziologie, ihre perspektivische Reichhahigkeit also,
verspricht einen mehrfachen Nutzen. Verwaltungswissenschaftler konnen von der
Lektiire profitieren, wenn sie Interesse an einem distanznehmenden Blick auf die
Entwicklung ihrer Disziplin haben, ohne sich von bisweilen unbequemer Kritik ab-
schrecken zu lassen. Wirtschaftswissenschaftler werden die Arbeit mit Gewinn le-
sen, wenn sie an Anwendungsmoglichkeiten ihrer Konzepte und Methoden auBer-
halb des Kemgebietes okonomischer Forschung interessiert sind, ohne die Grenzen
solcher Imperialismen zu ignorieren. Und Wissenschaftssoziologen werden die Lek-
tiire nicht bereuen, wenn sie sich flir Diskursanalysen mit bibliometrischen Metho-
den gewinnen lassen, ohne theoretischen Tiefgang zu scheuen.
Prof, (em.) Dr. Dr. h.c. Klaus Bartolke
PD Dr. Jurgen Grieger
VI
Vorwort
Die vorliegende Arbeit wurde im Wintersemester 2005/06 vom Fachbereich Wirt-
schafts- und Sozialwissenschaften der Bergischen Universitat Wuppertal als Disser
tation angenommen. Urn dem Leser wertvolle Krafte zu sparen - er wird sie noch
notig haben - gehe ich gleich zu den Danlcsagungen uber.
Zuvorderst danke ich den beiden Gutachtern, PD Dr. Jiirgen Grieger und Prof,
(em.) Dr. Dr. h.c. Klaus Bartolke. Prof. Bartolke nahm das Projekt trotz seiner da-
mals bevorstehenden Emeritierung an und betreute es seitdem mit nicht nachlassen-
dem Engagement. Weil ich dies keineswegs als Selbstverstandlichkeit ansehe, er-
reicht ihn hier mein besonderer Dank. Die Hilfe Jiirgen Griegers erstreckte sich
nicht allein auf viele fachliche Diskussionen, die mein Denken maBgeblich beein-
flusst haben, sondern auch auf moralischen Beistand in freundschaftlicher Verbun-
denheit. Wenn ich meinen beiden akademischen Lehrern hier fur ihre Unterstlitzung
danke, dann meine ich damit gerade auch die Gewahrung einer groBen intellektuel-
len Freiheit, in der ich riickblickend einen mich ehrenden Vertrauensvorschuss zu
erkennen glaube.
Prof. Dr. Hans Frambach, Prof Dr. Ferdinand Meinzen und Prof Dr. Burkard
Sievers haben die Priifungskommission komplettiert und zu einer zugigen Abwick-
lung des Verfahrens beigetragen.
Siegfried Grzeschista hat professionell die Programmierung einer Datenbank
ubernommen, ohne die der empirische Teil der Arbeit nicht entstanden ware. Als
sehr niitzlich hat sich auch sein Tipp erwiesen, wahrend der Dauer einer Auswer-
tungsprozedur die F5-Taste mit einer Buroklammer zu arretieren. Dem Ingenior ist
eben nichts zu schwor.
Mein seinerzeitiger Arbeitgeber, die RINKE Unternehmensberatung in Wupper
tal, hat fiir die Anfertigung der Prufungsexemplare groBziigig firmeneigene Res-
sourcen zur Verfligung gestellt. Hierflir danke ich Klaus Spandock und Uwe-Wolf
Lulf.
Melanie Krause hat Teile des Manuskripts gelesen und mit konstruktiver Kritik
einer Qualitatsverbesserung den Weg bereitet. Allein meine Starrkopfigkeit hat mich
daran gehindert, noch ofter auf sie zu horen, in dieser und in anderer Hinsicht.
Meiner Familie danke ich flir ihre Unterstiitzung, die ich vor allem dadurch erfah-
ren habe, dass sie nie Zweifel am erfolgreichen Abschluss meines Promotionsvorha-
bens aufkommen lieB. Besonders wtirdigen mochte ich aber ihre gewiss hart abge-
rungene Selbstdisziplin, lastige Fragen nach dem Fortgang meines Promotionspro-
jektes nur im allernotigsten Umfang zu stellen.
Rick Vogel
VII
Inhaltsverzeichnis
Inhaltsverzeichnis IX
Abbildungsverzeichnis... XIII
Tabeilenverzeichnis XV
Abkurzungsverzeichnis XVII
1. Einfiihrung: Verwaltungsreform als okonomisches Projekt -
Verwaltungswissenschaft als okonomische Theorie? 1
1.1. Problemstellung 1
1.2. Zur Konstitution der Venvaltungswissenschaft 11
1.2.1. Disziplingeschichte 11
1.2.2. Selbstverstandnis 42
1.3. Re-Konstitution im Einfluss okonomischer Theorie? -
Theoretische Konturen von New Public Management 59
1.3.1. Public Choice 63
1.3.2. Managerialismus 71
1.4. Untersuchungsgang 77
2. Disziplindynamik 81
2.1. Handlungstheoretische Grundlegung: Institutionalismus 81
2.1.1. TheoriestrategischeOrientierungen 81
2.1.2. Der Sozialkonstruktivismus als kognitive Variante
des Institutionalismus 87
2.1.3. Die Grundfigur der Institutionalisierung: Nicht-
intendierte Folgen intentionalen Handelns 98
2.1.4. Institution und Sprache im Kontext von Wissenschaft 103
2.2. Die Struktur wissenschaftlicher Revolutionen (T.S. Kuhn) 113
2.2.1. Phasen wissenschaftlicher Revolutionen 114
2.2.1.1. Vorparadigmatische Wissenschaft 116
2.2.1.2. Normalwissenschaft 118
2.2.1.3. Anomalien und Krise 125
2.2.1.4. Revolution 128
2.2.2. Determinanten wissenschaftlicher Revolutionen
in institutionalistischer Perspektive 134
2.2.2.1. Ansatzpunkte und Konstruktion einer
institutionalistischen Lesart Kuhns 134
IX
2.2.2.2. Kontinuitat von Wissenschaft:
Institutionelle Stabilitat und Reproduktion 141
2.2.2.3. Diskontinuitat von Wissenschaft:
Entwicklungsbriiche und Erkenntnisfortschritt 151
2.3. Kuhn in der Kritik: Klarung, MaBigung und Erweiterung 162
2.3.1. ZumBegriffdesParadigmas 162
2.3.1.1. Begriffliche Unscharfen und variante Lesarten bei Kuhn 162
2.3.1.2. Ein Mehrebenenmodell von Paradigmen 165
2.3.1.3. Artefakte und konzeptuelle Schemata als
wissenschaftliche Moden? 171
2.3.2. Das Problem der Inkommensurabilitat divergenter Paradigmen 180
2.3.2.1. Inkommensurabilitat-zurProblemfassung 180
2.3.2.2. Die faktische Koexistenz rivalisierender Paradigmen
in den Sozialwissenschaften 183
2.3.2.3. Varianten des Umgangs mit dem Inkommensurabilitats-
problem 189
2.3.3. Internalismus vs. Externalismus: Zur Verschrankung von
Wissenschaft und Gesellschaft 194
2.3.4. Konsequenzen der Kritik 216
3. Institutionalisierungsmilieu: Neoliberalismus, Okonomisierung 225
3.1. Neoliberalismus als Zeitgeist 225
3.1.1. Zum Begriff des Zeitgeistes im Argumentationskontext 225
3.1.2. Neoliberalismus als wirtschafts- und gesellschaftspolitische
Konzeption 229
3.1.3. Neoliberalismus als wirtschafts- und gesellschaftspolitische
Praxis 233
3.1.4. Neoliberale Spuren in Werten und Einstellungen gegeniiber
Staat und Verwaltung 241
3.1.4.1. Wandel von allgemeinen Gleichheits- und Freiheits-
werten 242
3.1.4.2. Wandel von Einstellungen gegeniiber dem Sozialstaat 247
3.1.4.3. Wandel von Einstellungen gegeniiber der Verwaltung 252
3.1.4.4. Ergebnis: Neoliberaler Werte- und Einstellungswandel? 256
3.2. Okonomisierung von Verwaltung und Verwaltungswissenschaft 258
3.2.1. Zum Begriff der Okonomisierung im Argumentationskontext 258
3.2.2. Imperialistische Okonomie: Okonomisierung der Verwaltung
durch New Public Management 270
3.2.3. Imperialistische Okonomik: Okonomisierung der Verwaltungs
wissenschaft durch New Public Management 277
