Table Of ContentFORSCHUNGSBERICHTE DES LANDES NORDRHEIN-WESTFALEN
Nr. 2468
Herausgegeben im Auftrage des Ministerprasidenten Heinz Kuhn
yom Minister fur Wissenschaft und Forschung Johannes Rau
Dr. rer. pol. Dieter Ewringmann
Prof. Dr. Karl Heinrich Hansmeyer
Finanzwissenschaftliches Forschungsinstitut
an der Universitat zu K61n
Direktor: Prof. Dr. Karl Heinrich Hansmeyer
Zur Beurteilung von Subventionen
vVestdeutscher Verla:g 1975
© 1975 by Westdeutscher Verlag GmbH, Opladen
Gesamtherstellung: Westdeutscher Verlag
ISBN 978-3-531-02468-4 ISBN 978-3-322-88553-1 (eBook)
DOl 10.1007/978-3-322-88553-1
G 1 i e d e run g
Seite
1. Subventionsnorm und Subventionswirklichkeit 1
2. Subventionen als Instrument der Verhaltens-
beeinflussung 13
3. Die markttheoretische Beurteilung von Subventionen 27
4. Die wirtschaftspolitische Beurteilung von
Subventionen 40
5. Die finanztheoretische und -politische Beurteilung
von Subventionen 51
5.1 Subventionen und meritorische Gtiter 51
5.2 Subventionen ala Instrument der Stimmen-
ma.ximierung 56
6. Die pol1tische und systemtheoretische Beurteilung
von SUbventionen 68
7. ErfolgsmaSst~be fUr die Subventionspolitik 77
8. Die Beurteilung ausgew~hlter SubventionsmaSnahmen
des Landes Nordrhein-Westfalen
8.1 Auswahl der Subventionen 95
8.2 Subventionen zur Verbesserung der Wirtschafts-
struktur 98
8.2.1 Vorbemerkungen 98
8.2.2 Technik der Subventionsvergabe 99
8.2.3 Subventionsziel 101
8.2.4 Die 6konomische Ausgangssituation 104
der F6rdergebiete
8.2.5 Subventionswirkungen 113
8.2.6 Beurteilung der SubventionsmaSnahme 129
8.3 Forderung betrieb1icher Investitionen in den
Stelnkoh1ebergbaugebieten 138
8.3.1 Zie1 und Technik der Subventionsvergabe 138
8.3.2 Regiona1e und sektora1e Vertei1ung der
SUbventionen 141
8.3.3 Nachfragewirkungen 144
8.3.4 Beurtei1ung der Subventionsma~nahme 150
8.4 Forderung von Investitionen zur Beschr~nkung
von Luftverunreinigungen, Ger~uschen und Er-
schUtterungen 154
8.4.1 Zie1 und Technik der Subventionsvergabe 154
8.4.2 Regiona1e und sektora1e Vertei1ung der
Subventionen 155
8.4.3 Beurtei1ung der Subventionsma~nahme 158
Fu~noten 167
Literaturzusammenste11ung 182
- 1 -
1. Subventionsnorm und Subventionswirklichkeit
Bei dem heute nahezu selbstverstandlichen Postulat einer
Erhohung des Staatsanteils am Sozialprodukt wird zur
Finanzierung dieses Zuwachses fast ebenso selbstverstand
lich der Abbau von Steuerverglinstigungen gefordert. Dies
erscheint urn so einleuchtender, als Struktur und Umfang
von Subventionen ohnehin im wissenschaftlichen und poli
tischen Bereich zu den am starksten kritisierten wirt
schaftspolitischen Erscheinungen gehoren. Klirzung und
Streichung von Subventionen - insbesondere von Steuerver
gUnstigungen - sind Norm und Ideal vor allem des Markt
wirtschaftlers: "Ein Abbau unnotiger Subventionen lieBe
in verstarktem MaSe die Auslesewirkung des Marktes zur
Geltung kommen. Umschichtungen innerhalb der Produktions
struktur, die durch eine kUnstliche, subventionsbedingte
Rentabilitat induziert worden waren, wlirden zurUckgefUhrt.
Entfallt eine BegUnstigung unwirtschaftlicher Kombination
von Produktionsfaktoren und -verfahren, dann sinken dem
entsprechend die Kosten des Sozialprodukts .... Hinzu
kommt eine Entlastung der Wirtschaft und Bevolkerung von
Steuern und Abgaben, die bisher zur Finanzierung von
Subventionen aufgebracht werden muSten. Diesen Vorzligen .•.
sollte doch mehr Wert beigemessen werden als der kurz
sichtigen Interessenbefriedigung einzelner sozialer und
wirtschaftlicher Gruppen auf Kosten des Allgemeinwohls.
Dies ist nicht allein eine okonomisch-materielle, sondern
zugleich eine gesellschaftliche und politische Verpflich
tung im Interesse einer demokratischen Ordnung, die mehr
sein muS als eine Summe von Interessenkompromissen." 1)
In der Tat klingt die Forderung nach Subventionsabbau
plausibel, ja suggestiv, scheint man sie doch gleichsetzen
zu konnen mit einer verstarkten Forderung des Gemeinwohls.
- 2 -
Die Subventionswirklichkeit weicht jedoch von der
Norm in MaBe ab; obgleich der Appell zur
betr~chtlichem
Streichung und KUrzung immer wieder erneuert wird, wurde
ihm in der politischen Praxis kaum entsprochen. Legt man
hier einmal die Begriffsbestimmungen der Subventionsberich
te zugrunde, in denen "Finanzhilfen" als "Geldleistungen
des Bundes an Stellen auBerhalb der Bundesverwaltung" sowie
"SteuervergUnstigungen" als "spezielle Ausnahmeregelungen
von der allgemeinen Steuernorm, die fUr die offentliche
Hand zu einer Einnahmeminderung fUhren" 2), zusammenge
stellt werden, so sich fUr beide Kategorien ein kon
l~Bt
tinuierlicher Anstieg diagnostizieren; Friktionen in dieser
Entwicklung sind nicht auf einen effektiven Subventions
rUckgang" sondern vor allem auf die tibernahme groBer Sub
ventionsaufgaben durch die EWG zurUckzufUhren.
Bei der Entwicklung der Finanzhilfen des Bundes in den
letzten 6 Jahren seit 1969 f~llt zwar auf, daB sich der
Anteil der Hilfen fUr private Haushalte gegenUber dem An
teil der eigentlichen SUbventionen 3) an den gesamten Fi
nanzhilfen erheblich erhoht hat; gleichwohl sind - von der
Sonderentwicklung im Jahre 1972 einmal abgesehen - auch
die Anpassungs- und Forderungssubventionen kontinuierlich
angestiegen. Selbst die Erhaltungssubventionen, die seit
1970 Tendenz aufwiesen, solltennach den Vor
rUckl~ufige
stellungen der Bundesregierung in den Jahren 1973 und 1974
nochmals erhoht werden.
tiber die Richtigkeit der Abgrenzung zwischen Erhaltungs-,
Anpassungs- und Forderungshilfen sich sicherlich
l~Bt
streiten 4); unstrittig dUrfte dagegendie expansive Ent
wicklung des Gesamtkomplexes der Finanzhilfen des Bundes
sein (von 6.184,2 Mio. DM im Jahre 1969 auf 12.179,2 Mio.
DM im Jahre 1974), da sich eine Abgrenzung zu den Lei
stungsentgelten in aller Regel ohne groBe Schwierigkeiten
finden
l~Bt.
- 3 -
Dies gilt nicht in gleichem MaBe fUr die Kategorie
der SteuervergUnstigungen, die als Ausnahmeregelungen
von der allgemeinen Steuernorm definiert sind. Die Ab
grenzungsschwierigkeiten zeigen sich beispielhaft bei
der Behandlung der bei den Sonderausgaben im Rahmen der
Einkommensteuer Vermogensteuer, die vom Sub
abzugsf~higen
ventionsbericht zu den speziellen SteuervergUnstigungen
gerechnet wird. Mit der gleichen kann aller
Plausibilit~t
dings die der Vermogensteuer von der Ein
Abzugsf~higkeit
kommensteuer aus dem Grundsatz der
Leistungsf~higkeitsbe
steuerung abgeleitet werden und mUBte dann als Bestandteil
der allgemeinen Steuernorm gelten. von diesen
Unabh~ngig
vereinzelten definitorischen Schwierigkeiten, die hier und
dort eine Modifizierung der Gesamtsumme nahelegen konnten,
sich fUr die SteuervergUnstigungen ein Anstieg des
l~Bt
Gesamtvolumens von 15,8 Mrd. DM im Jahre 1969 auf 25,2 Mrd.
DM im Jahre 1972 diagnostiziereni sie sollen nach dem Re
gierungsentwurf 1974 sogar 28,1 Mrd. DM betragen.
An dieser expansiven Entwicklung der Finanzhilfen und
SteuervergUnstigungen haben weder die subventionskriti
schen AusfUhrungen nationalokonomischer Theoretiker noch
die ablehnenden Stellungnahmen marktwirtschaftlicher 5)
und marxistischer 6) Ideologen etwas ausrichten konnen,
und selbst die aus dem politischen Raum stammenden Abbau
vorschlKge und -initiativen sind ohne nennenswerte Ergeb
nisse geblieben. Das zeigt sich recht deutlich an der dem
3. Subventionsbericht beigefUgten "Abbauliste" und am
Beispiel des "Streichquintetts" der Staatssekret~re in
der vergangenen Leginlaturperiode.
In § 12 Abs. 4 des "Stabllit~tsgesetzes" wird die Bundes
regierung aufgefordert. zusammen mit dem Subventionsbe
richt einen "Abbauplan" vorzulegen und darin zeitlich und
- 4 -
fixierte VorschlKge fUr den Abbau von Finanz
zahlen~Sig
hilfen und SteuervergUnstigungen zu unterbreiten. Der Ge
setzgeber hat der jeweiligen Regierung damit nicht nur
aufgetragen, durch Informationsverbesserung die VergUn
stigungen einer schKrferen politischen Kontrolle zugang
lich zu machen; er erwartet zudem von ihr, durch gezielte
KUrzungen im Subventionsbestand die tatsKchliche Entwicklung
der marktwirtschaftlichen Subventionsnorm anzunKhern. Aus
dieser Sicht sind die bisherigen Ergebnisse allerdings
mehr als dUrftig. Die Bundesregierung weist selbst auf
die GrUnde hin, die in der Tat nicht gering geschatzt wer
den dUrfen: So ist einerseits der Gesetzesauftrag nicht
hinreichend konkretisiert; er laSt offen, ob sich die An
weisung "auf aile Finanzhilfen und SteuervergUnstigungen
oder nur auf bestimmte finanzielle Hilfen bezieht". Die
Bundesregierung zieht fUr sich selbst im 3. Subventions
bericht den SchluS, "daS zahlreiche finanzielle Hilfen,
mit denen wichtige wirtschafts- und gesellschaftspoliti
sche Zielsetzungen verfolgt werden, auf absehbare Zeit
fUr einen Abbau nicht in Betracht kommen" 7) .
Andererseits birgt eine solche Abbauliste natUrlich erheb
lichen politischen ZUndstoff und wirft vor allem die Frage
nach ihrer Verbindlichkeit und in diesem Zusammenhang nach
der GlaubwUrdigkeit der Regierung auf. So ist es verstKnd
lich, daS die Bundesregierung nur solche finanziellen Hil
fen in ihre "Abbauprogramme" aufnehmen will, die bereits
ihren Niederschlagim Haushaltsentwurf oder in der mittel
fristigen Finanzplanung gefunden haben. Die Aufnahme von
Abbauvorschlagen, "die im Entwurf dieses Bundeshaushaltes
oder in der gleichzeitig vorgelegten Finanzplanung nicht
berUcksichtigt warep, bliebe namlich praktisch fast vollig
unverbindlich und mUSte darUber hinaus die Regierung un
glaubwUrdig erscheinen lassen" 8). Diese Einstellung, die
- 5 -
e1n gesundes MaS po11t1scher Selbste1nschatzung verrat
und s1cher11ch gee1gnet 1st, d1e Bundesreg1erung z. T.
zu exkulp1eren, macht zugleich deutlich, welche politi
schen Barrieren e1ne konsequente SubventionskUrzung zu
Uberwinden hattej sie zeigt aber auch, da2 es SUbventio
nen auch in Zukunft in betrachtlichem Ausma2 geben und da2
das marktwirtschaftlich-theoretische Subventionsverstand
nis kaum jemals Realitat werden wird.
rm Ergebnis lauft die Stellungnahme der Bundesregierung
darauf hinaus, da2 nur solche Ma2nahmen in die Abbaulisten
aufgenommen werden, die auf Grund vorangegangener BeschlUs
se ohnehin auslaufenj diese Annahme wird durch einen Blick
auf die mit dem 3. Subventionsbericht vorgelegte Liste nur
erhartet. Zwar betragt der Anteil der bis 1975 auslaufen
den Finanzhilfen an der Gesamtsumme 15 v. H., doch ist da
be1 zur berUcksichtigen, da2 einerseits durchaus Raum fUr
die EinfUhrung neuer Ad-hoc-VergUnstigungen verbleibt und
andererseits "auslaufende Ma2nahmen" keineswegs mit einem
Abbau des Subventionsvolumens identisch zu sein brauchen.
So w1rd im 3. Subventionsbericht darauf hingewiesen, daB
das Auslaufen des Einkommensausgleichs fUr die Landwirt
schaft· infolge der DM-Aufwertung durch "zusatzliche Mittel
fUr struktur- und soz1alpolitische Ma2nahmen" ausgeglichen
wird, und der Fortfall der ZuschUsse zur landwirtschaftli
chen Unfallversicherung davon abhangt, ob die Finanzierung
"in anderer Weise" gesichert werden kann. 9)
Der Verdacht, die Exekutive sei nicht wirklich in der La
ge, Streichungsvorschlage zu unterbreiten und durchzufUh
ren, wird indirekt durch die Erfahrungen eines Kabinetts
ausschusses bestatigt, der nach mehreren Beratungen dem
Kabinett im Oktober 1971 seine Ergebnisse vorlegte. 10)
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Die knapp 1,5 Mrd. OM m5glicher Mehreinnahmen, die zudem
die bereits beschlossenen KUrzungen enthielten, sind in
der Tat ein dUrftiges Ergebnis, das allerdings vorauszuse
hen war. Sch1ieB1ich konnte man nicht ernsthaft erwarten,
daB ein staatssekretKrs-AusschuB, in dem nur einige Ressorts
vertreten waren 11), die gesamten Prob1eme der Landwirt
schaft, des Bergbaus, Berlins und der Zonenrandgebiete 15-
sen wUrde. Bei einer derartigen Konste11ation b1ieb 1edig-
1ich die F1ucht ins Detail Ubrig. Wenn die Zonenrandf5rde
rung nicht genere11 tiberdacht werden konnte, so war es im
merhin mit weit weniger Aufwand m5g1ich, die SteuervergUn
stigungen fUr Vollblutzuchtbetriebe (Steuermehreinnahme
1971 1 Mio. DM) oder fUr Hausbrauer (500.000 DM) abzu
schaffen.
Die Arbeit des "Streichquintetts" hat al1erdings auch
einer breiteren Offentlichkeit eine wichtige Erkenntnis
vermitte1t: daB es sich nKmlich bei Entscheidungen tiber
das kUnftige Subventionsvolumen und die kUnftige Subven
tionspolitik weniger um ein instrumentel1es Problem a1s
um eine Umorientierung in der Verm5genspo1itik, der Ener
giepolitik, der Agrarpolitik usw. hande1t. Fehlt die Be
reitschaft oder die FKhigkeit, vie11eicht aber auch die
No twendi gke it, die Ziele in diesen po1itischen Teilberei
chen zu Kndern oder anzupassen, so lassen sich die zur
Erreichung eben dieser Ziele eingesetzten Subventionen
nicht guten Gewissens einfach streichen, zuma1 es - wie
noch zu zeigen sein wird - nur in den wenigsten FK11en
instrumentel1e Alternativen gibt.
Das AusmaB der Grundsatzentscheidungen, die unter diesem
Aspekt bei der Realisierung eines Abbauprogrammes gefKl1t
werden mUBten, wird besonders deutlich bei einem sicherlich
