Ydinkunta-palvelukunta-malli palveluiden seudullisena tuotantotapana

151 Pages·2003·2.72 MB·Finnish

Jaana Ahonen
Ydinkunta-palvelukunta-malli palveluiden
seudullisena tuotantotapana
Mallin sovellus Oulun seudulla
Acta nro 154
ISBN 951-755-884-8
Suomen Kuntaliitto
2003
3
Sisällysluettelo
Tiivistelmä..........................................................................................................6
Resumé..............................................................................................................10
Summary..........................................................................................................14
1 Johdanto.................................................................................................18
1.1 Tutkimuksen lähtökohdat........................................................................18
1.2 Tutkimuksen tavoitteet, tutkimusongelmat ja tutkimusraportin rakenne 19
1.3 Tutkimusaineisto ja -menetelmät ............................................................21
2 Kuntien yhteistyö palvelujen toteuttamisessa vastauksena
markkinavoimien vahvistumiseen.......................................................23
2.1 Palvelujen tuotantotapa kuntatalouden näkökulmasta............................23
2.2 Tilaaja–tuottaja-malli ja näennäismarkkinateoria...................................27
2.3 Kunnan palvelutuotannon kilpailuttaminen
ja hankintalainsäädäntö...........................................................................29
2.4 Kuntien välinen yhteistyö palvelujen tuottamisessa...............................30
2.5 Oulun kaupungin ydinkunta–palvelukunta-malli....................................35
2.6 Seutuyhteistyö Oulun seudulla................................................................41
3 Seudullisten palvelumarkkinoiden kehittäminen Oulun seudulla...47
3.1 Kuntien palvelutuotannon kustannuksien vertailun periaatteet..............47
3.2 Oulun seudun kuntien palvelutuotannon kustannukset...........................49
3.3 Oulun seudun kuntien ostopalvelut.........................................................73
3.4 Kuntien palvelutuotanto tuottajasektoreittain Oulun seudulla................81
3.5 Ydinkunta–palvelukunta-malli Oulun kaupungin teknisessä
keskuksessa .............................................................................................94
3.5.1 Taustaa ..........................................................................................94
3.5.2 Ydinkunta–palvelukunta-mallin toteuttamisen edellytykset.........97
3.5.3 Vaikutukset palvelujen kustannuksiin...........................................99
3.5.4 Vaikutukset palvelujen laatuun...................................................101
3.5.5 Vaikutukset henkilöstöön............................................................102
3.6 Ydinkunta–palvelukunta-malli Oulun kaupungin lasten
päivähoidossa........................................................................................105
3.6.1 Taustaa ........................................................................................105
3.6.2 Ydinkunta–palvelukunta-mallin toteuttaminen ..........................107
3.6.3 Vaikutukset palvelujen kustannuksiin.........................................108
3.6.4 Vaikutukset palvelujen määrään ja laatuun................................. 111
3.6.5 Vaikutukset henkilöstöön............................................................113
3.6.6 Seuranta ja raportointi.................................................................115
YDINKUNTA–PALVELUKUNTA-MALLI PALVELUIDEN SEUDULLISENA TUOTANTOTAPANA
4
3.7 Ydinkunta–palvelukunta-mallin toteuttaminen
Oulun kaupungin hyvinvointipalveluissa..............................................117
3.8 Seudullinen ydinkunta–palvelukunta-malli...........................................120
4 Yhteenveto ja johtopäätökset.............................................................123
Lähteet............................................................................................................139
Liite 1. Keskustelunomainen haastattelu ....................................................145
Taulukkoluettelo
Taulukko 1. Oulun seudun kuntien sosiaalitoimen käyttökustannukset v. 2000.............53
Taulukko 2. Oulun seudun kuntien sosiaalitoimen nettokustannukset euroa/asukas
v. 2000. ...........................................................................................................................55
Taulukko 3. Oulun seudun kuntien lasten päivähoidon käyttökustannukset v. 2000......57
Taulukko 4. Oulun seudun kuntien lasten päiväkotihoidossa tuotetut kokopäivähoidon
hoitopäivät......................................................................................................................83
Taulukko 5. Oulun seudun kuntien lasten päiväkotihoidossa tuotetut osapäivähoidon
hoitopäivät......................................................................................................................83
Taulukko 6. Oulun seudun kuntien perhepäivähoidossa tuotetut kokopäivähoidon
hoitopäivät......................................................................................................................84
Taulukko 7. Oulun seudun kuntien lasten päivähoidon hoitopäivät tuottajasekto-
reittain v. 2000................................................................................................................85
Taulukko 8. Oulun seudun kuntien vanhustenhuollon palveluasumisen asiakkaat.........86
Taulukko 9. Oulun seudun kuntien vanhustenhuollon osavuorokautisen hoidon
asiakkaat.........................................................................................................................87
Taulukko 10. Oulun seudun kuntien kehitysvammaisten asumispalveluasiakkaat
(ryhmäkodeissa)..............................................................................................................88
Taulukko 11. Oulun seudun kuntien vaikeavammaisten palveluasumisen asiakkaat......89
Taulukko 12. Oulun seudun kuntien vaikeavammaisten tulkkipalvelun asiakkaat.........89
Taulukko 13. Oulun seudun kuntien kasvatus- ja perheneuvoloiden asiakkaat v. 2000.92
Taulukko 14. Oulun seudun kuntien vanhainkotien hoitopäivien tuottaminen v. 2000. 94
Taulukko 15. Teknisen keskuksen vakinaisen henkilöstömäärän kehitys vuosina
1995–2001....................................................................................................................102
Taulukko 16. Pilottipäiväkotien tuloksen kehitys vuosina 2000–2001. .......................109
Taulukko 17. Siivouspalvelujen kilpailuttaminen pilottipäiväkodeissa.......................110
Taulukko 18. Ateriapalvelujen kilpailuttaminen pilottipäiväkodeissa..........................110
Taulukko 19. Lasten päivähoidon pilottipäiväkotien tehokkuuden seuranta vuosina
1999–2001....................................................................................................................112
Kuvioluettelo
Kuvio 1. Tilaaja–tuottaja-mallin perusasetelma.............................................................25
Kuvio 2. Julkisen sektorin palvelutuotanto ja näennäismarkkina-käsite ........................27
Kuvio 3. Oulun kaupungin ydinkunta–palvelukunta-malli.............................................37
Kuvio 4. Oulun kaupungin hallinnollinen organisaatio (http://www.ouka.fi/hallinto.)...38
Kuvio 5. Seutuyhteistyön organisointi Oulun seudulla (http://www.ouka.fi/seutu/
seutu-hanke.)...................................................................................................................45
Kuvio 6. Kunnan palvelutuotannon kustannusten osatekijät..........................................47
5
Kuvio 7. Oulun seudun kuntien käyttömenot toimialoittain vuonna 2000. ....................49
Kuvio 8. Oulun seudun kuntien sosiaali- ja terveystoimen käyttömenot sektoreittain
vuonna 2000. ..................................................................................................................50
Kuvio 9. Sosiaali- ja terveystoimen nettokustannukset Oulun seudun kunnissa,
Kuvio 10. Oulun seudun kuntien sosiaali- ja terveystoimen menojen kehitys
vuosina 1997–2000.........................................................................................................52
Kuvio 11. Oulun seudun kuntien lasten päivähoidon käyttökustannukset (netto)
0–6-vuotiasta kohti vuonna 2000....................................................................................57
Kuvio 12. Oulun seudun kuntien lasten päivähoidon nettokustannukset 0–6-vuotiaiden
ikäluokkaan suhteutettuna vuonna 2000.........................................................................59
Kuvio 13. Oulun seudun kuntien osapäivähoidossa olevien lasten osuus päivähoidossa
olevista lapsista vuonna 2000.........................................................................................60
Kuvio 14. Oulun seudun kuntien lasten päivähoidon käyttökustannukset (netto) ja
lasten kotihoidontuki vuonna 2000.................................................................................61
Kuvio 15. Lasten päivähoidon kustannukset hoitopäivää kohti Oulun seudun
kunnissa, Pohjois-Pohjanmaalla ja Manner-Suomessa vuonna 2000.............................62
Kuvio 16. Vanhusten ja vammaisten palvelujen nettomenot Oulun seudun kunnissa,
Pohjois-Pohjanmaalla ja Manner-Suomessa vuonna 2000.............................................64
Kuvio 17. Vammaispalvelulain (380/87) mukaisten palvelujen ja taloudellisten
tukitoimien menot Oulun seudun kunnissa vuonna 2000. ..............................................65
Kuvio 18. Lasten ja nuorten laitoshuollon nettokustannukset Oulun seudun kunnissa,
Pohjois-Pohjanmaalla ja Manner-Suomessa vuonna 2000.............................................67
Kuvio 19. Lasten ja nuorten laitoshuollon käyttökustannukset hoitopäivää kohti
Oulun seudun kunnissa, Pohjois-Pohjanmaalla ja Manner-Suomessa vuonna 2000......68
Kuvio 20. Muiden lasten ja perheiden palvelujen nettokustannukset Oulun seudun
kunnissa, Pohjois-Pohjanmaalla ja Manner-Suomessa vuonna 2000.............................69
Kuvio 21. Kotipalvelujen nettokustannukset Oulun seudun kunnissa, Pohjois-
Pohjanmaalla ja Manner-Suomessa vuonna 2000..........................................................70
Kuvio 22. Vanhusten laitospalvelujen nettomenot Oulun seudun kunnissa, Pohjois-
Pohjanmaalla ja Manner-Suomessa vuonna 2000..........................................................72
Kuvio 23. Vanhainkotien käyttökustannukset hoitopäivää kohti Oulun seudun
kunnissa, Pohjois-Pohjanmaalla ja Manner-Suomessa vuonna 2000.............................73
Kuvio 24. Palveluostojen osuus Oulun seudun kuntien käyttötalousmenoista
vuonna 2000. ..................................................................................................................74
Kuvio 25. Oulun seudun kuntien palveluostojen osuus sosiaalitoimen käyttötalouden-
menoista vuonna 2000....................................................................................................75
Kuvio 26. Oulun seudun kuntien palvelujen ostot lasten päivähoidossa vuonna 2000. .76
Kuvio 27. Oulun seudun kuntien palvelujen ostot muussa lasten päivähoidossa
vuonna 2000. ..................................................................................................................77
Kuvio 28. Oulun seudun kuntien palvelujen ostot muissa vanhusten ja vammaisten
palveluissa vuonna 2000.................................................................................................78
Kuvio 29. Oulun seudun kuntien palvelujen ostot muissa lasten ja perheiden
palveluissa vuonna 2000.................................................................................................79
Kuvio 30. Oulun seudun kuntien kotipalvelujen ostot vuonna 2000..............................80
Kuvio 31. Lasten ja perheiden palvelujen tuottaminen Oulun seudun kunnissa
vuonna 2000. ..................................................................................................................91
Kuvio 32. Oulun kaupungin teknisen keskuksen organisaatiovaiheet vuosina
2000–2002. (Oulun kaupungin tekninen keskus 2002.) .................................................96
YDINKUNTA–PALVELUKUNTA-MALLI PALVELUIDEN SEUDULLISENA TUOTANTOTAPANA
6
Tiivistelmä
Jaana Ahonen (2003): Ydinkunta–palvelukunta-malli palveluiden seudullise-
na tuotantotapana. Mallin sovellutus Oulun seudulla. Acta nro 154.
Tämä tutkimusraportti perustuu Aktiivisesti kohti seutustrategioiden toteuttamis-
ta – AKSESTRA -hankkeeseen, jonka Suomen Kuntaliitto käynnisti yhteistyössä
sisäasiainministeriön SEUTU-hankkeen kanssa. Tutkimus toteutettiin Suomen
Kuntaliiton ja Oulun seutukunnan yhteistyönä. Oulun seutukunnassa tutkimus-
tehtävänä oli selvittää Oulun kaupungin kehittämän ydinkunta–palvelukunta-mallin
seudullistamisen mahdollisuuksia. Ensimmäisenä tavoitteena oli selvittää ydin-
kunta–palvelukunta-mallin seudullistamisen edellytyksiä ja esteitä. Toisena tavoit-
teena oli tarkastella seudullisella ydinkunta–palvelukunta-mallilla tavoiteltavia
hyötyjä. Kolmantena tavoitteena oli arvioida mallin käyttökelpoisuutta seudulli-
sena palvelujen tuotantotapana.
Tutkimuksen teoreettisessa viitekehyksessä hahmotellaan lähdeaineistoa hy-
väksikäyttäen kuntien tapaa tuottaa palveluja markkinavoimien vahvistuessa. Tut-
kimuksen makrokehyksenä käytetään Oulun kaupungin ydinkunta–palvelukunta-
mallia, jolla tarkoitetaan tilaaja–tuottaja-mallin sovellusta. Mallissa tilaajaa edus-
tavat kaupungin päättäjät, kaupunginvaltuusto, -hallitus ja lautakunnat. Tuottajaa
edustavat palveluyksiköt. Keskeistä ydinkunta–palvelukunta-mallissa on se, että
kaikissa olosuhteissa ydinkunnalla eli kunnanvaltuustolla, -hallituksella ja lauta-
kunnilla on vastuu yhteiskunnallisesta ohjauksesta eli palvelujen järjestämisvas-
tuu. Ydinkunta päättää; mitä, kuinka paljon ja millä laadulla palveluja asukkaille
tarjotaan. Palvelukunta muodostuu varsinaisista palveluyksiköistä, joiden tehtä-
vänä on tuottaa palvelut ydinkunnan lautakuntien tilauksesta mahdollisimman te-
hokkaasti ja taloudellisesti sekä kannattavasti. Palveluyksiköt määrittelevät itse,
miten palvelut tuotetaan mahdollisimman kilpailukykyisesti muihin palvelutuot-
tajiin nähden. Usein ne toimivat liikeyritysten tapaan ja organisoidaan liikelaitos-
muotoon. Tällöin ydinkunta voi palveluja tilatessaan kilpailuttaa sekä omia että
yksityisiä yrityksiä. Parhaimmillaan näistä palvelutuotantoyksiköistä voi muodos-
tua toimiva verkosto, jossa yksiköiden keskinäisen kilpailun ja yhteistyön kautta
tuotetaan tilatut palvelut mahdollisimman tuloksellisesti.
Tutkimuksen kohteena on Oulun seudun kymmenen kuntaa sekä Oulun kau-
pungin ydinkunta–palvelukunta-mallin kärkipilotit: tekninen keskus ja sosiaali-
ja terveystoimesta lasten päivähoito kymmenen kokeilupäiväkodin osalta. Tutki-
7
muksessa käytetään tapaustutkimusta ja tilastoaineistoa, jolloin tutkittavaa ilmiö-
tä lähestytään monimenetelmällisesti. Tutkimusmenetelminä käytetään keskuste-
lunomaista haastattelua ja osallistuvaa havainnointia.
Tutkimustulosten perusteella voidaan todeta, että uudenlaista palvelujärjes-
telmää luodessa tulisi arvioida mallin tehokkuutta, taloudellisuutta ja laatua, jolla
palveluja veronmaksajille tuotetaan. Oulun kaupungin kehittämää ydinkunta–pal-
velukunta-mallia voitaisiin ensisijaisesti toteuttaa seudullisena hyvinvointipalve-
lujen osalta lasten päivähoidon, muiden vanhusten ja vammaisten palvelujen, las-
tensuojelun, kotipalvelujen ja vanhusten laitospalvelujen tehtäväalueilla.
Oulun seudun kunnat käyttävät sosiaalitoimen käyttötaloudenmenoista kes-
kimäärin noin viidenneksen palvelujen ostoihin. Palvelujen ostoista noin 12 % on
asiakaspalvelujen ostoja (lopputuotepalvelujen ostot). Kuntien sosiaalitoimen käyt-
tötaloudenmenoihin suhteutettuna ostopalveluja käytettiin eniten lastensuojelun,
vanhusten ja vammaisten palvelujen sekä lasten päivähoitopalvelujen tuottami-
sessa. Tutkimuksessa selvisi, että lasten ja nuorten laitoshuollon hoitopäivistä
Oulun seudun kunnat ostavat n. 64 % yksityisiltä palvelun tuottajilta/kolmannelta
sektorilta. Kunnat tuottavat palveluista itse n. 31 %, loput ostetaan valtiolta. Muista
lasten ja perheiden palveluista yksityiset palvelun tuottajat/kolmas sektori tuot-
taa noin puolet. Oulun seudun kunnat tuottavat lasten ja perheiden palveluista
noin puolet itse, toisilta kunnilta ostetaan palveluja noin 4 %. Vaikeavammaisten
kuljetuspalvelut ja -avustukset Oulun seudun kunnat ostavat yksityisiltä palvelun
tuottajilta tai kolmannelta sektorilta. Noin puolet vaikeavammaisten tulkkipalve-
luista Oulun seudun kunnat ostavat yksityisiltä palvelun tuottajilta/kolmannelta
sektorilta. Oulu on ainoa, joka tuottaa vaikeavammaisten tulkkipalveluja. Vaikea-
vammaisten palveluasumisen Oulun seudun kunnat ostavat melkein kokonaisuu-
dessaan yksityisiltä palvelun tuottajilta/kolmannelta sektorilta. Kehitysvammais-
ten asumispalveluista (autettu ja ohjattu asuminen) noin 70 % Oulun seudun kun-
nat tuottavat itse, viidennes ostetaan kuntayhtymältä. Kymmenesosan palveluista
tuottaa yksityinen palvelun tuottaja tai kolmas sektori. Oulun seudun kunnat osta-
vat vanhustenhuollon palvelukotiasumisen palveluista n. 63 % yksityisiltä palve-
lun tuottajilta/kolmannelta sektorilta. Itse kunnat tuottavat palveluista n. 35 %,
loput ostetaan kuntayhtymältä. Vanhustenhuollon osavuorokautisen hoidon Ou-
lun seudun kunnat tuottavat suurimmaksi osaksi itse. Lasten päivähoidon palve-
luista n. 92 % seudun kunnat tuottavat itse. Yksityisiltä palvelun tuottajilta/kol-
mannelta sektorilta päivähoidon palvelua ostetaan 8 %. Seudun kunnat ostavat
toisilta kunnilta päivähoidon palvelua vähäisessä määrin. Kotipalvelun Oulun seu-
dun kunnat tuottavat melkein kokonaan itse. Vanhainkotien hoitopäivistä Oulun
seudun kunnat tuottavat n. 84 %. Yksityisiltä palvelun tuottajilta/kolmannelta sek-
torilta hoitopäiviä ostetaan n. 12 %. Kuntayhtymältä ostetaan hoitopäiviä n. 4 %.
Toimintaedellytykset uudenlaiselle, seudulliselle palveluyhteistyön kehittä-
miselle Oulun seudulla on hyvät mm. uusi seutusopimus, kuntien oma päätäntä-
valta ja demokraattisuus, seutuyhteistyön kevyt ja joustava organisointimuoto.
Seudullisen ydinkunta–palvelukunta-mallin toteuttaminen edellyttää mm. mark-
kinaohjauksen lisäämistä, vaihtoehtoisten tuottajien olemassaoloa, tilaajan ja tuot-
YDINKUNTA–PALVELUKUNTA-MALLI PALVELUIDEN SEUDULLISENA TUOTANTOTAPANA
8
tajan tietoa tarjottavan palvelun laadusta ja hinnasta, tuottajan kykyä hinnoitella
tuotteensa, tilaajan kykyä valvoa ostettuja palveluja, transaktiokustannuksien
määrittelemistä, tilaajan ja tuottajan motiivien huomioimista, tilaajien ja tuottaji-
en väliset kytköksien poistamista. Mallin toteuttaminen edellyttää myös johdon-
mukaista palvelutuotannon tavoiteasettelun ja arviointikriteerien kehittämistä:
kustannuslaskenta, palvelujen tuotteistaminen ja palvelujen laatukriteerien mää-
rittämistä. Hankintalain soveltaminen ja kilpailuttaminen edellyttävät asiantunte-
musta kilpailuttamisen menettelytavoista ja erityisesti tarjouspyyntöjen laatimi-
sesta, erilaisten toimijoiden yhteistyön muodoista, sopimuksista, palvelun sisäl-
löstä, laadun määrittelemisestä, laatujärjestelmistä ja sertifikaateista, toiminnan
arvioinnista, palvelujen kustannustekijöistä ja rahoituksesta. Erittäin tärkeänä edel-
lytyksenä mallin toteuttamisen ja onnistumisen tekijänä on henkilöstön, ammatti-
järjestöjen ja luottamushenkilöiden yhteistyö ja sitoutuminen muutoksen toteut-
tamiseen.
Soveltamalla tilaaja–tuottaja-mallia palvelutuotantoon on mahdollista saavut-
taa useita hyötyjä, joista kolme keskeisintä ovat kustannustehokkuus, laadukas ja
joustava palvelutuotanto sekä toimijoiden roolien selkiyttäminen. Seudullisen ydin-
kunta–palvelukunta-mallin etuina voidaan nähdä sen toimiminen kanavana, jota
kautta hankitaan uusia resursseja, päästään mukaan päätöksen tekemiseen, saa-
daan oman toiminnan kannalta tärkeätä informaatiota, opitaan uusia johtamis-,
suunnittelu- ja kehittämistaitoja, saavutetaan uutta teknologiaa ja päästään uusille
markkinoille. Hyötyinä voi olla myös kustannusten vähentyminen, jolloin kustan-
nukset ja riskit jakaantuvat, taloudelliset resurssit lisääntyvät, mittakaavaedut saa-
vutetaan, investointikustannukset vähentyvät ja yhteishankintoja voidaan toteut-
taa. Malli voi myös toimia strategisena välineenä, jolloin motiivina on yhteinen
tahdonmuodostus, päätösten toimeenpano ja legitimointi, tuotekehitykseen kulu-
van ajan pienentäminen, markkinoille tulon helpottuminen, informaation vaihto,
erikoistuminen tai diversifioituminen sekä tuki kolmatta osapuolta vastaan. Seu-
dullisessa ydinkunta–palvelukunta-mallissa asukkaiden tarpeet ovat palvelutar-
jonnan pohjana. Hyvä palvelutaso seutukunnallisesti muodostuu asiakaslähtöisis-
tä palveluista, joiden tarkoituksena on luoda asukkaille kestävät fyysisen, psyyk-
kisen ja sosiaalisen hyvinvoinnin edellytykset. Palvelutason osatekijöitä ovat
palvelujen vaikuttavuus, laatu, riittävyys, saatavuus ja alueellinen sijoittuminen.
palvelujen saatavuudesta ja riittävyydestä huolehditaan joustavasti kohdentamal-
la palvelut asiakasryhmittäin ja alueellisesti kuntalaisten tarpeiden muutosten
mukaisesti. Malli on joustava ja kilpailukykyinen palvelujärjestelmä, jolla kye-
tään nopeasti vastaamaan muuttuviin palvelutarpeisiin ja -välineisiin. Se perustuu
toimivaan palvelujärjestelmään, jossa erilaisilla palveluntuottajilla on mahdolli-
suus toimia ja luoda yhteistyössä uudenlaisia palvelujen tuottamismalleja.
Tutkimus on osoittanut, että markkinavoimien vahvistuminen kunnallissek-
torissa on johtamassa siihen, että tulevaisuudessa moniin kuntasektorin palvelui-
hin kohdistuu lisäyspaineita, jolloin palvelutuotannon tehokkuuteen on kiinnitet-
tävä erityistä huomiota. Tällöin yksittäinen kunta on useimmiten liian pieni kye-
täkseen hyötymään markkinavoimista. Kuntasektorin sisäisellä yhteistyöllä, mark-
9
kinaehtoista toimintaa laajentamalla ja kilpailuttamista hyödyntämällä voidaan
edistää tehokkaimpia ja asiakaslähtöisimpiä palveluja. Ydinkunta–palvelukunta-
mallia voidaan kunnan sisällä toteuttaa luomalla ns. sisäiset markkinat (näennäis-
markkinat), jossa kunnan omat palveluyksiköt tekevät palvelusopimukset tilaaja-
lautakunnan kanssa ja noudattavat soveltuvin osin tilaaja–tuottaja-mallia toimin-
nassaan. Tällöin kuntien tarpeet kootaan seudulliseksi kokonaisuudeksi, johon
voidaan soveltaa kilpailuttamista. Sisämarkkinoiden vahvistamisessa voi avautua
mahdollisuuksia uusien työpaikkojen luomiseen. Seudullisessa ydinkunta–palve-
lukunta-mallissa yksi kunta saattaa olla jonkin palvelun tuottaja, muut toimivat
tilaajina. Kunnat voivat näin ollen tilata palveluja sekä toisilta kunnilta että yksi-
tyisiltä palvelun tuottajilta/kolmannelta sektorilta, mutta yhtä hyvin palvelun tuot-
tajana voi olla kunnan oma yksikkö. Seudullisella ydinkunta–palvelukunta-mal-
lilla voidaan vahvistaa ja hyödyntää seudun markkina-asemaa, joka parantaa seu-
dun painoarvoa laajojen palvelujärjestelmien toteuttamisessa ja hyödyntämises-
sä. Seudun yhteistyön vahvistamisella vaikutetaan koko seudun kilpailuasemaan
sekä kansallisessa että kansainvälistyvässä kilpailussa.
Avainsanat: tilaaja–tuottaja-malli, näennäismarkkinateoria, markkinaehtoistumi-
nen, seutuyhteistyö, kuntien palvelutuotanto.
YDINKUNTA–PALVELUKUNTA-MALLI PALVELUIDEN SEUDULLISENA TUOTANTOTAPANA
10
Resumé
Jaana Ahonen (2003): Kärnkommuns–servicekommunsmodellen vid regional
produktion av tjänster – modellens tillämpning i Uleåborgsregionen. Acta nr
154.
Den här forskningsrapporten bygger på projektet Aktivt i riktning mot regionala
strategier, AKSESTRA, som Finlands Kommunförbund startat tillsammans med
inrikesministeriets regionprojekt SEUTU. Undersökningen genomfördes som ett
samarbete mellan Finlands Kommunförbund och Uleåborgs ekonomiska region.
Forskningsuppdraget för Uleåborgs ekonomiska region var att utreda möjligheterna
att regionalisera den kärnkommuns-servicekommunsmodell som Uleåborgs stad
utformat. Det första målet var att klarlägga förutsättningarna och hindren för en
regionalisering av modellen. Det andra målet var att klarlägga vilken nytta som
man kunde få ut av modellen. Det tredje målet var att bedöma om modellen kunde
användas för regional serviceproduktion.
Inom studiens teoretiska referensram skapas med hjälp av källmaterialet en
bild av kommunernas olika sätt att producera service när marknadskrafterna blir
starkare. Som makroram tillämpas Uleåborgs stads modell för kärnkommuner-
servicekommuner, som är en tillämpning av beställar-utförarmodellen. I modellen
representeras beställaren av stadens beslutsfattare, stadsfullmäktige, stadsstyrelsen
och nämnderna. Utföraren representeras av serviceenheterna. Det centrala i kärn-
kommuns-servicekommunsmodellen är att kärnkommunen, dvs. kommunfull-
mäktige, kommunstyrelsen och nämnderna, under alla omständigheter bär ansvaret
för den samhälleliga styrningen, alltså för anordnandet av servicen. Kärnkommunen
beslutar om servicen för kommuninvånarna – dvs. vilka tjänster som skall pro-
duceras, i vilken omfattning det skall ske och med vilken kvalitet. Servicekom-
munen består av de ordinarie serviceenheterna, vilkas uppgift är att på beställning
av kärnkommunens nämnder producera tjänster så effektivt och ekonomiskt
fördelaktigt och lönsamt som möjligt. Serviceenheterna bestämmer själva hur
servicen kan produceras så konkurrenskraftigt som möjligt i förhållande till övriga
serviceproducenter. Ofta fungerar de som affärsföretag och organiseras som
affärsverk. Då kan kärnkommunen när den beställer tjänster konkurrensutsätta
både sina egna och privata företag. I bästa fall kan sådana serviceproducerande
enheter bilda ett fungerande nätverk, där man genom enheternas inbördes
konkurrens och samarbete producerar de beställda tjänsterna med bästa möjliga
resultat.
11
Undersökningen fokuserar på tio kommuner i Uleåborgsregionen och
pilotprojekt som ingår i Uleåborgs stads projekt för kärnkommuns-servicekom-
munsmodellen: en teknisk central och från social- och hälsovårdens sida barn-
dagvården i tio försöksdaghem. Man utgår från fallstudier och statistiskt material
och nalkas fenomenen med många olika metoder. Forskningsmetoder som tillämpas
är intervjuer i diskussionsform och deltagande observation.
Forskningsresultaten ger vid handen att när man utformar ett nytt servicesystem
bör man bedöma effekter, ekonomiska aspekter och kvalitet i fråga om den service
som skattebetalarna erbjuds. Den kärnkommuns-servicekommunsmodell som
Uleåborgs stad har utvecklat kan i första hand införas regionalt för välfärds-
tjänsterna inom områdena barndagvård, övriga tjänster för äldre och handi-
kappade, barnskydd, hemservice och institutionstjänster för äldre.
Kommunerna i Uleåborgsregionen använder i snitt cirka en femtedel av
socialväsendets driftsekonomi till serviceköp. Av serviceköpen består cirka 12
procent av köp av kundtjänster (köp av slutproduktstjänster). Om man ser till
utgifterna inom socialväsendets driftsekonomi anlitades köpta tjänster mest inom
barnskyddet, tjänsterna för äldre och handikappade och barndagvårdstjänsterna. I
undersökningen framkom att kommunerna i Uleåborgsregionen köper ca 64 procent
av vårddagarna inom institutionsvården för barn och unga av privata service-
producenter och den tredje sektorn. Kommunerna producerar själva cirka 31 procent
av tjänsterna och resten köper de av staten. När det gäller övriga tjänster för barn
och familjer producerar privata serviceproducenter och den tredje sektorn cirka
hälften. Kommunerna i Uleåborgsregionen producerar själva cirka hälften av
tjänsterna för barn och familjer, och köper cirka fyra procent av andra kommuner.
Transporttjänster och hjälp vid transporter för gravt handikappade köper kom-
munerna i Uleåborgsregionen av privata serviceproducenter eller den tredje sektorn.
Cirka hälften av tolktjänsterna för gravt handikappade köper kommunerna i
Uleåborgsregionen av privata serviceproducenter eller den tredje sektorn. Uleåborg
är den enda kommunen som producerar tolktjänster för gravt handikappade. När
det gäller serviceboende för gravt handikappade köper kommunerna i Uleå-
borgsregionen nästan all service av privata serviceproducenter och tredje sektorn.
Av boendetjänsterna för utvecklingsstörda (gruppboende och stödboende)
producerar kommunerna i Uleåborgsregionen cirka 70 procent av tjänsterna själva,
medan en femtedel köps av en samkommun. En tiondedel av tjänsterna produceras
av en privat serviceproducent eller tredje sektorn. Kommunerna i Uleåborgs-
regionen köper cirka 63 procent av äldreomsorgstjänsterna i form av boende i
servicehem av privata serviceproducenter eller tredje sektorn. Kommunerna pro-
ducerar själva cirka 35 procent av tjänsterna och resten köper de av en samkommun.
När det gäller vård under en del av dygnet inom äldreomsorgen producerar kom-
munerna i Uleåborgsregionen största delen av tjänsterna själva. Av barndagvården
producerar kommunerna ca 92 procent själva. Den andel av dagvårdstjänsterna
som kommunerna köper upp av privata serviceproducenter/tredje sektorn uppgår
till 8 procent. Kommunerna köper endast i ringa mängd dagvårdstjänster av andra
kommuner. Hemservicen producerar kommunerna i Uleåborgsregionen nästan helt
YDINKUNTA–PALVELUKUNTA-MALLI PALVELUIDEN SEUDULLISENA TUOTANTOTAPANA