Table Of ContentUlrich Maly
Wirtschaft und Umwelt in der
Stadtentwicklungspolitik
Ulrich Mal,
Wirtschaft und
Umwelt in der
Stadtentwicklungspolitik
f[)fl1.\r7 DeutscherUniversitätsVerlag
~ GABLER ·VIEWEG 'WESTDEUTSCHER VERLAG
Die Deutsche Bibliothek - CIP Einheitsaufnahme
Maly, Ulrich:
Wirtschaft und Umwelt in der Stadtentwicklungspolitik /
Ulrich Maly. - Wiesbaden : Dt. Univ.-Verl., 1991
(DUV : Wirtschaftswissenschaft)
Zugl.: Erlangen, Numberg, Univ., Diss., 1990
ISBN 978-3-8244-0087-4 ISBN 978-3-322-93830-5 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-322-93830-5
n 2
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© Deutscher Universităts-Veriog GmbH, Wiesbaden 1991
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ISBN 978-3-8244-0087-4
GELEITWORT
Es ist an der Zeit, den Konflikt zwischen wirtschaftlichen Interessen und den drän
gen den Problemen des Umweltschutzes in Städten und Stadtregionen aufzuzeigen
und über eine Analyse der wirtschafts- und umweltpolitischen Instrumente der Kom
munen Wege zur Konfliktlösung herauszuarbeiten. Studien, die dies sowohl wirt
schaftswissenschaftlich fundiert als auch mit Bliek auf die administrativen bzw. kom
munalrechtlichen Spezifika in Angriff nehmen, liegen kaum vor. Daher ist Ulrich
Malys Arbeit verdienstvoll und von besonderer Aktualität.
An der Schnittstelle von Stadtökonomie und Umweltökonomie werden kommunalpoli
tische Ziele und Mittel nicht nur mit den Instrumenten der traditionellen Theorie der
Wirtschaftspolitik behandelt, sondern zugleich in weiter gespannte juristische, so
ziale, kulturelle und geschichtliche Zusammenhänge gestellt. Mit der Herausarbei
tung eines Beurteilungsschemas und der Prüfung kommunalpolitischer Instrumente
im Hinblick auf ihre Eignung, den Konflikt zwischen ökonomischen Interessen und
Umweltschutz zu verringern, vermittelt die Untersuchung einen detaillierten Einblick
in Chancen und Risiken der kommunalen Bewältigung der Umweltprobleme.
Anhand dieses Prüfrasters läBt sich nicht nur untersuchen, welche Instrumente aus
dem Bereich der Umweltökonomie den Katalog kommunalpolitischer Instrumente er
gänzen könnten, sondern es zeigt sich auch, daB die rechtzeitige Berücksichtigung
des Umweltschutzes bereits bei der Ausgestaltung traditioneller kommunalpolitischer
Instrumente und bei der Erweiterung des Instrumentariums selbst Hilfestellung zu lei
sten vermag, den Konflikt Wirtschaft-Umwelt auf kommunaler Ebene zu entschärfen.
Joachim Klaus
v
VORWORT
Diese Dissertation konnte nur durch technische und ideelle Hilfe vieler Menschen
entstehen.
Zuallererst gilt mein Dank Herrn Prof. Joachim Klaus, der als mein Doktorvater die
Arbeit konstruktiv und kritisch begleitet hat und mir viel Freiheit bei der inhaltlichen
Konzeption gelassen hat, sowie Herm Prof. Schachtschneider, der als Korreferent
besonders in juristischen Fragen als Diskussionspartner zur Verfügung stand.
Zur technischen Realisation haben mit viel Engagement beigetragen Frau Erna
Talhofer, Frau Gabi Glück, Frau Gudrun Schauer, Herr Michael Thannhäuser und
besonders mein Freund Manfred Hager. Ihnen gebührt mein Dank.
Kontinuierliches und konzentriertes Arbeiten wurde mir durch das Promotions
stipendium der Friedrich-Ebert-Stiftung ermöglicht, deshalb an dieser Stelle auch
Dank nach Bonn, ohne jedoch zu vergessen, daB ohne die Unterstützung meiner
Eltern der Weg zu dieser Dissertation gar nicht erst möglich gewesen wäre.
Am meisten zu leiden hatte sicherlich meine Lebensgefährtin Petra Hager, ohne ihre
Motivation und Unterstützung wäre diese Arbeit nicht in der jetzt vorliegenden Form
entstanden.
Trotz der vielen Helfer gehen selbstverständlich alle Fehler zu Lasten des Autors, der
hiermit hofft, daB nicht eingetreten ist, was John Maynard Keynes zum Entstehen
seiner Aligemeinen Theorie der Beschäftigung, des Zinses und des Geldes schrieb:
"Es ist erstaunlich, was für einfältige Sachen man vorübergehend glauben kann,
wenn man zu lange für sich alleine denkt, besonders in der Wirtschaftslehre .. ."
U. Maly
VII
INHALT
Verzeichnis der Abbildungen und Tabellen ................... XIII
1. Wirtschaft-Umwelt-Stadtentwicklung .........................1
1.1 Wirtschaftspolitik ......................................1
1.2 Wirtschaft, Wohlfahrt, Wachstum ...........................8
1.2.1 Wirtschaft und Umwelt ..................................8
1.2.2 Bruttosozialprodukt und Wohlfahrt ......................... 10
1.2.3 Grenzen des Wachstums? .............................. 12
1.2.4 Über das qualitative Wachstum ........................... 16
1.2.5 Die Wirtschaftspolitik im Kontext anderer Ressorts. . . . . . . . . . . . . . .18
1.3 Umweltpolitik ....................................... 19
1.3.1 Umweltpolitik und die Rolle der Ökonomie .................... 19
1.3.2 Zur ökonomischen Bewertung der Umwelt .................... 23
1.3.3 Vollzugs-und Implementationsprobleme der Umweltpolitik ......... 26
1.4 Stadt, Stadtentwicklungspolitik ............................2 8
1.4.1 Zum Begriff der Stadt ................................. 28
1.4.2 Stadtentwicklungspolitik ................................ 30
1.4.3 Umweltökonomie, Wirtschaftsförderung und Stadtentwicklungspolitik . ' ..3 2
2. Wirtschaftstheoretische Grundlagen ........................ 36
2.1 Theorien und Erklärungsansätze für die strukturelle und
räumliche Standortentwicklung ............................ 36
2.1.1 Räumliche Standorttheorien ............................. 37
2.1.2 Die Exportbasistheorie .................................3 9
2.1.3 Die Theorie der Wachstums-und Entwicklungspole .............. 41
2.1.4 Produktzyklus-, Brüter-oder Filtertheorie ..................... 42
2.1.5 Theorie der multinationalen Konzerne ....................... 44
2.1.6 Theorie der Infrastruktur ............................... .45
2.1.7 Das Phänomen der Agglomerationseffekte ................... 47
2.1.8 Die Bedeutung der Kommune als Wirtschaftssubjekt ............. 49
2.1.9 Zur Praxis der kommunalen Wirtschaftspolitik. . . . . . . . . . . . . . . .. 49
2.2 Theoretische Grundlagen der Umweltökonomie ................ 52
2.2.1 Nationalökonomie und Umweltschutz ....................... 52
2.2.2 Der Beitrag der Umweltökonomie zur Erfassung der Ziel-
und Entscheidungsprobleme ............................. 54
2.2.3 Einordnung und Bewertung umweltökonomischer MaBnahmen
und Instrumente ..................................... 56
2.2.3.1 MaBnahmen nach dem Verursacherprinzip. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
2.2.3.2 Der Handel mit Rechten als Instrument der Preisbildung ...........6 0
IX
2.2.3.3 Die Rolle und Funktion der Planung als umweltpolitisches Instrument .. 63
2.2.3.4 MaBnahmen nach dem Gemeinlastprinzip .................... 64
2.2.4 Zur Praxis der kommunalen Umweltpolitik .................... 65
3. Bestimmungsgründe kommunalpolitischer Aufgaben ............. 68
3.1 Stadtentwicklung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70
3.1.1 Die wirtschaftliche Entwicklung des Gesamtraumes .............. 70
3.1.2 Entwicklung und Wandel der Verdichtungsräume anhand
demographischer Daten ................................ 74
3.1.3 Intrakommunale Strukturveränderungen ..................... 78
3.2 Die Umweltsituation der GroBstädte als Folge der ökonomischen
und siedlungsstrukturellen Entwicklung ...................... 85
3.3 UmweltbewuBtsein und seine Rolle bei der politischen Ziel-und
Aufgabenbestimmung ................................. 91
3.4 Exogen vorgegebene Ziele und Aufgaben .................... 98
3.4.1 Vorgaben des Grundgesetzes; Umwelt-und Wirtschaftsgesetzge-
bung im engeren Sinne. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98
3.4.2 Raumordnungs-, Stadtplanungs-und Städtebaugesetzgebung ...... 102
3.5 Aufgaben der Kommunalpolitik aus der kommunalen Selbstverwaltung 107
3.6 Die Finanzlage der Städte und die strukturelle Haushaltsproblematik .. 115
3.6.1 Die kommunalen Einnahmen ............................ 116
3.6.2 Die kommunalen Ausgaben ............................ 121
3.6.3 Die Entwicklung der Verschuldung ........................ 127
4. Zusammenfassung von Zielvorstellungen und Handlungs-
aufträgen: Das Aufgabenfeld der Kommunalpolitik .............. 130
4.1 Die Suche nach der optimalen Stadt ....................... 130
4.2 Systematische Darstellung des Ziel-und Aufgabenfeldes
der Kommunalpolitik. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134
5. Zielkonflikte ....................................... 140
5.1 Wirtschaftspolitische Ziele, Verteilungsziele und Ziele der
kommunalen Wirtschaftspolitik ........................... 145
5.2 Umweltpolitik, lokale Umweltpolitik und Verteilungsziele .......... 149
5.3 Wirtschaft und Umwelt ................................ 155
5.3.1 Die Wirkungen der Umweltverschmutzung auf die Wirtschaft ....... 158
5.3.2 Umweltpolitik und Preisniveaustabilität ..................... 159
5.3.3 Umweltschutz und Vollbeschäftigung ...................... 162
5.3.4 Umweltschutz und auBenwirtschaftliches Gleichgewicht .......... 164
5.3.5 Umweltpolitik und Wachstum -Konjunktur und Umweltpolitik ....... 165
5.3.6 Zusammenfassung .................................. 168
5.4 Umweltpolitik und Wirtschaftpolitik auf lokaler Ebene ............ 169
x
6. Determinanten des Entscheidungsprozesses. . . . . . . . . . . . . . . . . 172
6.1 Bodenpreise, Bodenpreisdifferenzen, Flächenknappheit .......... 175
6.2 Die Haushaltsrestriktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
6.3 Institutionell-organisatorische Restriktionen: Die Akteure im
EntscheidungsprozeB. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184
6.3.1 Das politisch-administrative System . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185
6.3.2 Das kommunalpolitische System ......................... 193
6.3.2.1 Wirtschaftsinteressen (die "traditionelle Zielsetzung") ............ 195
6.3.2.2 Die "Umweltinteressen" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196
6.3.2.3 Politisch-administratives System und lokale Interessen . . . . . . . . .. 197
6.3.3 Vertikale und horizontale AuBenbeziehungen ................. 200
6.3.3.1 Vertikale AuBenbeziehungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 201
6.3.3.2 Horizontale AuBenbeziehungen .......................... 205
6.3.3.3 Stadt-Umland-Problem. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 206
6.3.3.4 Interkommunale Konkurrenzen .......................... 207
7. Instrumente ....................................... 210
7.1 Typologie der Steuerungsmittel .......................... 213
7.2 Ein Prüfraster für die Instrumentenkombinationen .............. 222
7.3 Instrumentenkombinationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229
7.3.1 Information . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230
7.3.2 Direkte finanzpolitische Instrumente ....................... 235
7.3.2.1 Zuwendungen der Kommune an Dritte. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236
7.3.2.2 Abgaben: Steuem, Gebühren, Beiträge und Sonderabgaben ....... 249
7.3.3 Infrastruktur ....................................... 264
7.3.3.1 Qualifizierung des Arbeitskräftepotentials. . . . . . . . . . . . . . . . . .. 265
7.3.3.2 Technologie-, Innovations-und Gründerzentren, Gewerbehöfe. . . . . 266
7.3.3.3 Ver-und Entsorgungseinrichtungen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268
7.3.3.4 Verkehrspolitik ..................................... 276
7.3.4 Nachfrageorientierte Instrumente ......................... 284
7.3.5 Rechtliche Instrumente. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 290
7.3.5.1 Auflagen für Produkte, Verfahren und Emissionen .............. 292
7.3.5.2 Modifizierte Auflagen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299
7.3.5.3 Umweltnutzungslizenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303
7.3.5.4 Eigentums-und Verfügungsrechte an Umweltgütern . . . . . . . . . . . . 308
7.3.6 Planung ......................................... 310
7.3.6.1 Die Flächenplanung als zentrales Instrument der Stadtplanung ..... 312
7.3.6.2 Die Eignung des Bundesbaugesetzes zur Steuerung städtischer
Allokationsentscheidungen ............................. 317
7.3.6.3 Umweltökonomische ModelIe in der Flächnutzungsplanung ........ 320
7.3.7 Kooperation: Absprachen und Verhandlungslösungen ........... 321
XI
7.3.7.1 Inhalt, Rechtsgrundlage, Rechtsform ...................... 331
7.3.7.2 Die Bewertung von Kooperationslösungen ................... 333
7.3.7.3 Verhandlungsinteressen und -potentiale der Beteiligten .......... 341
7.3.7.4 Die Organisation von Kooperationslösungen ................. 347
7.4 Zusammenfassung des 7. Kapiteis ........................ 349
8. Abschliel3ende Zusammenfassung ........................ 356
Verzeichnis der verwendeten Gesetze. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 368
Literaturverzeichnis .................................. 369
XII
VERZEICHNIS DER ABBILDUNGEN UND TABELLEN
Abb. 1 Die Beziehungen zwischen Wirtschaft und Umwelt ............... 7
Abb. 2 Instrumente der kommunalen Wirtschaftsförderung .............. 51
Abb. 3 Aufgabengliederungsplan des Umweltreferates der Stadt München. . . .67
Abb. 4 Determinanten des Aufgabenfeldes der Kommunen ..............6 9
Abb. 5 Ausgewählte Finanzdaten der Kommunen 1975 -1985 ...........1 20
Abb. 6 Finanzentwicklung der Gemeinden ........................ 126
Abb. 7 Entwicklung und Struktur der kommunalen Einnahmen und Ausgaben .129
Abb. 8 Darstellung der betrachteten Zielkonfliktfelder . . . . . . . . . . . . . . . . . 144
Abb. 9 Ein Schema der Politikverflechtung in Kommunen .............. 174
Abb.10 Das "Bodenwertgebirge" Münchens ....................... 180
Abb. 11 Kommunalpolitsche Instrumente ..........................2 12
Abb. 12 Schema eines Prüfrasters für die Instrumentenkombinationen ...... 224
Abb. 13 Gewünschte Wirkungskette einer Schadstoffabgabe ............ 263
XIII
