Von der passiven Bodennutzungsplanung zur aktiven Bodenpolitik​: Die Wirksamkeit von bodenpolitischen Instrumenten anhand von Lebensmittel-Discountern

525 Pages·2019·13.078 MB·German

by  Andreas Hengstermann

Andreas Hengstermann
Von der passiven
Bodennutzungsplanung
zur aktiven Bodenpolitik
Die Wirksamkeit von bodenpolitischen
Instrumenten anhand von
Lebensmittel-Discountern
Von der passiven
Bodennutzungsplanung zur aktiven
Bodenpolitik
Andreas Hengstermann
Von der passiven
Bodennutzungsplanung
zur aktiven Bodenpolitik
Die Wirksamkeit von
bodenpolitischen Instrumenten
anhand von Lebensmittel-
Discountern
Andreas Hengstermann
Geographisches Institut - FU
Raumentwicklung und -planung
Universität Bern
Bern, Schweiz
Inauguraldissertation der Philosophisch-naturwissenschaftlichen Fakultät der Univer-
sität Bern vorgelegt von Andreas Hengstermann aus Deutschland
Leiter der Arbeit: Prof. Jean-David Gerber (Universität Bern, CH)
Vorsitzende des Examinationskommittees: Prof. Heike Mayer (Universität Bern, CH)
Koreferent: Prof. Tejo Spit (Utrecht University, NL)
Examinator: Prof. Hans-Heinrich Blotevogel (Universität Wien, AT)
Von der Philosophisch-naturwissenschaftlichen Fakultät angenommen
Bern, 24. April 2018
Der Dekan: Prof. Dr. Gilberto Colangelo
ISBN 978-3-658-27613-3 ISBN 978-3-658-27614-0 (eBook)
https://doi.org/10.1007/978-3-658-27614-0
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Town planning in its present stage of development seems to be impotent.
It is clear that to be effective the science and art of town planning
must be linked up with an effective policy for the land.
Liberal Land Committee (1925: 26)
Inhaltsverzeichnis
Teil A: Tendenz von passiver Bodennutzungsplanung zu aktiver Bodenpolitik
(Problemstellung und wissenschaftlicher Kontext) ..................................................... 1
1. Bodenpolitik im Kontext des „Galmiz-Problems“ der Raumplanung ............................... 3
1.1 Der Fall Galmiz als Symbol für den Zustand der Raumplanung .................................. 3
1.2 Dekonstruktion des Falles Galmiz aus Sicht der politischen Ökologie ........................ 5
1.3 Das Beispiel Attisholz als Kontrast zu Galmiz .............................................................. 9
1.4 Galmiz – Vom Sündenfall zum Glücksfall? ................................................................... 9
1.5 Auf dem Weg zur Reparatur der inkonsequenten Bodenpolitik?
Eine historische Einordnung ......................................................................................... 11
1.6 Auswirkung von aktiver Bodenpolitik als Strategie der öffentlichen
Planungsträger auf die Qualität der Raumentwicklung ............................................ 16
1.7 Aktive Bodenpolitik als Antwort auf das „Galmiz-Problem“ ..................................... 22
2. Stand der bodenpolitischen Forschung ................................................................................. 23
2.1 Bodenpolitik als Antwort auf die Bodenfrage .............................................................. 23
2.2 Bodenpolitik – Konzeptualisierung .............................................................................. 34
2.3 Typen bodenpolitischer Strategien ................................................................................ 54
2.4 Zwischenfazit: Bodenpolitik vor dem Hintergrund der Theorie-Praxis-
Problematik der Raumplanung ...................................................................................... 68
2.5 Bodenpolitik und Umsetzung aus demokratietheoretischer Perspektive .................... 69
2.6 Plan und Wirklichkeit – Evaluationsforschung ............................................................ 75
2.7 Fazit: Wirksamkeit und Einflussfaktoren von Bodenpolitik (Forschungslücke) ........ 86
3. Theoretische Annahmen zur Wirkung von Bodenpolitik .................................................. 87
3.1 Von Hardin bis Ostrom – Die Rolle von Eigentumsrechten als allgemeiner Kontext
(Entstehungshintergrund) .............................................................................................. 87
3.2 Ansatz institutioneller Ressourcen Regime (Beziehungsrahmen) ............................... 91
3.3 Nachhaltigkeit durch integrierte Regime (Theorie) ..................................................... 98
3.4 Analyse des Wirkungsmodells (Modell) .................................................................... 105
3.5 Instrumente als Indikator von bodenpolitischen Strategien ....................................... 114
3.6 Theoretische Annahmen zur Wirksamkeit von Bodenpolitik und Rekonstruktion
des Umsetzungsdefizits der Raumplanung ................................................................. 118
VIII Inhaltsverzeichnis
Teil B: Forschungsdesign .............................................................................................................. 121
4. Allgemeiner Forschungsrahmen .......................................................................................... 123
4.1 Allgemeines Forschungsinteresse ............................................................................... 123
4.2 Forschungsvariablen und -fragen ................................................................................ 124
4.3 Forschungshypothesen ................................................................................................ 127
4.4 Positionierung der Arbeit ............................................................................................ 129
4.5 Notwendigkeit eines spezifischen Untersuchungsaufbaus ........................................ 131
5. Spezifischer Untersuchungsaufbau ...................................................................................... 133
5.1 Lebensmittel-Discountern-Filialen als Untersuchungseinheit ................................... 133
5.2 „Was passiert, wenn nichts passiert?“ - Die Null-Hypothese .................................... 135
5.3 Ausnahmen von der Grundannahme .......................................................................... 136
5.4 Untersuchungsvariablen und -frage ............................................................................ 136
5.5 Untersuchungshyothese ............................................................................................... 137
5.6 Untersuchungsaufbau .................................................................................................. 138
6. Untersuchungseinheit Lebensmittel Discounter ................................................................ 139
6.1 Discounter als Standortform ........................................................................................ 139
6.2 Räumliche Auswirkungen ........................................................................................... 154
6.3 Planungsrechtliche Beschreibung von Discounter-Filialen ....................................... 167
6.4 Planerische Steuerung von Discountervorhaben ........................................................ 176
6.5 Vergleich von Discounter aus betriebswirtschaftlicher und planerischer Sicht ........ 188
7. Untersuchungsmethoden ....................................................................................................... 189
7.1 Untersuchung mittels Screening ................................................................................. 190
7.2 Untersuchung mittels Fallstudien ................................................................................ 190
7.3 Vorgehen: Datenerhebung mit vier Bausteinen ......................................................... 198
7.4 Quasi-Experimentelles Forschungsdesign .................................................................. 218
Teil C: Empirische Erkenntnisse ................................................................................................. 221
8. Screening des institutionellen Bodenregimes in der Schweiz ........................................... 223
8.1 Die öffentliche Politik zur Gewährleistung einer haushälterischen
Bodennutzung und zur Erreichung der gewünschten Raumordnung ........................ 224
8.2 Veränderung der öffentlichen Raumplanungspolitik durch die Teilrevision des
RPG von 2012/2014 .................................................................................................... 230
8.3 Entwicklung des privaten Bodeneigentums ............................................................... 231
8.4 Entwicklung der öffentlichen Bodennutzungspolitik ................................................. 242
8.5 Bewertung des institutionellen Bodenregimes ........................................................... 268
8.6 Das institutionelle Bodenregime in der Schweiz ........................................................ 271
Inhaltsverzeichnis IX
9. Bodenpolitische Instrumente ................................................................................................ 273
9.1 Charakteristische Instrumentenanwendung der verschiedenen bodenpolitischen Typen ....... 275
9.2 Besteuerung von Boden. .............................................................................................. 277
9.3 Ausgleich planungsbedingter Mehrwerte ................................................................... 279
9.4 Business Improvement District / Gassenclub ............................................................. 281
9.5 Sondernutzungsplanung .............................................................................................. 284
9.6 Reduktion der Bebaubarkeit (Auszonung / Nicht-Einzonung / Reservezone) ......... 286
9.7 Veränderungssperre (sog. Planungszone) ................................................................... 289
9.8 Die faktische und explizite Bauverpflichtung ........................................................ 289
9.9 Das zivilrechtliche Baurecht ....................................................................................... 299
9.10 Die Baulandumlegung ................................................................................................. 304
9.11 Öffentliche Bodenbevorratung .................................................................................... 314
9.12 Kommunales Vorkaufsrecht ........................................................................................ 320
9.13 Bodenpolitische Enteignung ....................................................................................... 326
9.14 Übersicht der bodenpolitischen Instrumente .............................................................. 329
10. Befunde zum Wirkungsmechanismus aktiver Bodenpolitik ......................................... 331
10.1 Evaluation der städtebaulichen Qualität von Schweizer LM-Discounter Filialen
(Baustein A): Darstellung der Ergebnisse der Fernerkundung .................................. 331
10.2 Einsatz bodenpolitischer Instrumente (Baustein B): Ergebnisse des Fragebogens ........ 341
10.3 Wirkungsweise von bodenpolitischen Strategien (Bausteine C und D): Fallstudien ..... 371
10.4 Zusammenfassung der empirischen Ergebnisse ......................................................... 459
Teil D: Diskussion der Ergebnisse ............................................................................................... 463
11. Schlussfolgerungen zur allgemeinen Wirksamkeit aktiver Bodenpolitik zur
Umsetzung planerischer Ziele (Diskussion der Hypothesen) ........................................ 465
11.1 Empirische Befunde zu Korrelationen und Kausalitäten ........................................... 468
11.2 Weitere Einflussfaktoren auf die Entwicklung und Wirkung bodenpolitischer
Strategien (Kausalhypothesen) .................................................................................... 477
11.3 Schlussfolgerung: Aktive Bodenpolitik ist wirksam, aber... ...................................... 481
12. Reflexion zur Übertragbarkeit und Generalisierbarkeit ............................................... 485
12.1 Möglichkeiten zur Verallgemeinerung und Übertragung der vorliegenden Arbeit .... 485
12.2 Grenzen der Übertragbarkeit und Generalisierbarkeit der vorliegenden Arbeit ....... 486
12.3 Aussagekraft der vorliegenden Arbeit ........................................................................ 487
13. Ableitung von Handlungsempfehlungen .......................................................................... 489
13.1 Handlungsempfehlungen zum Umgang mit Lebensmittel-Discountern ................... 489
13.2 Handlungsempfehlungen zu bodenpolitischen Strategien ......................................... 492
13.3 Forschungsbedarf zur Weiterentwicklung der bodenpolitischen Erkenntnisse ........ 497
13.4 Rückbezug auf Galmiz und Attisholz ......................................................................... 498
Quellenverzeichnis ......................................................................................................................... 501
Abbildungsverzeichnis
Abb. 1: Phasenmodell (nach Albers) und Schichtenmodell (nach Selle) gegenübergestellt. ........ 15
Abb. 2: Schematische Darstellung des juristischen Normenquadrats. ..............................................29
Abb. 3: Übersicht von Zielen der schweizerischen Bodenpolitik mit möglichen Zielkonflikten. ...... 51
Abb. 4: Die vier bodenpolitischen Typen (Cases) nach Kalbro. .................................................... 59
Abb. 5: Graphische Darstellung der 5 Typen bodenpolitischer Strategien. ................................... 67
Abb. 6: Evaluationsgegenstände und -kriterien. ............................................................................. 85
Abb. 7: Stabilität verschiedener Institutionen über Zeiträume. ...................................................... 94
Abb. 8: Darstellung der zwei Interventionsquellen (öffentliche Politik bzw. Eigentumsrecht)
und den daraus resultierenden vier Wege zur Beeinflussung des Verhaltens der
Ressourcennutzer und -eigentümer. ............................................................................... 100
Abb. 9: Matrix-Darstellung der vier Regimetyen in Abhängigkeit der beiden Dimensionen
Kohärenz und Ausmass. ................................................................................................. 101
Abb. 10: Die Vier Regimetypen als Kontinuum-Darstellung. ..................................................... 102
Abb. 11: Verlauf der Regimetypen in Abhängigkeit der beiden Dimensionen Kohärenz
und Ausmass. ................................................................................................................. 103
Abb. 12: Schematische Darstellung der unterschiedlichen Ansätze der
Instrumentenfoschung. Je nach Positionierung ergeben sich unterschiedliche
Abhängige und Unabängige Variablen in der jeweilgen Forschung. ............................ 116
Abb. 13: Entscheidungsmuster für analytische Interessantheit aufgrund der angenommen
Null-Hypothese. .............................................................................................................. 135
Abb. 14: Erwartete Zusammenhänge zwischen den bodenpolitischen Typen und der Filial-Klassen. ... 138
Abb. 15: Enstehungsvoraussetzung und förderne Faktoren für die Betriebsformen
Fachmarkt (insb. auch Discounter). ................................................................................ 160
Abb. 16: Städtebauliche Qualitätsmerkmale von Lebensmittelmärkten (Ausschnitt). ................ 172
Abb. 17: Grundtypen von Fallstudien. .......................................................................................... 192
Abb. 18: Das Akteursdreieck einer öffentlichen Politik. .............................................................. 225
Abb. 19: Akteursdreieck der Bodenpolitik. .................................................................................. 226
Abb. 20: Akteursdreieck der Raumordnungspolitik. .................................................................... 231
Abb. 21: Die grössten raumplanerischen Herausforderungen der jeweiligen Gemeinde. ........... 343
Abb. 22: Bewertung des örtlichen Bodenmarktes. ....................................................................... 344
Abb. 23: Einschätzung der Baulandhortung als Problem in der jeweiligen Gemeinde. .............. 344
Abb. 24: Kooperation mit anderen Bodeneigentümern. . .............................................................. 345
Abb. 25: Einschätzung zu anderen relevanten Bodeneigentümern. ............................................. 346
Abb. 26: Vorhandensein von bodenpolitischen Strategien. .......................................................... 347
Abb. 27: Anwendungshäufigkeit und strategische Bedeutung ausgewählter bodenpolitischer
Instrumente. ..................................................................................................................... 352
Abb. 28: Eigentümerschaft vor Planungsbeginn. .......................................................................... 355
Abb. 29: Heutige Eigentümerschaft. ............................................................................................. 355
XII Abbildungsverzeichnis
Abb. 30: Eigentumsstruktur (Boden – Gebäude). ......................................................................... 356
Abb. 31: Zonenzugehörigkeit. ....................................................................................................... 357
Abb. 32: Zonenkonformität. .......................................................................................................... 357
Abb. 33: Wichtigsten Gründe zur Auswahl des Standorts. .......................................................... 358
Abb. 34: Parzellenauswahl. ........................................................................................................... 358
Abb. 35: Erwartungen an den Discounterstandort. ....................................................................... 359
Abb. 36: Beobachtete Veränderung durch Discounter. ................................................................ 360
Abb. 37: Beobachtete Auswirkungen auf die Konkurrenz. .......................................................... 360
Abb. 38: Interessensüberschneidungen. ................................................................................................... 361
Abb. 39: Kompromissbereitschaft. ................................................................................................ 362
Abb. 40: Vorbehalte weiterer Akteure. ........................................................................................... 362
Abb. 41: Städtebauliche Bewertung der Discounter-Filialen. ...................................................... 363
Abb. 42: Flächenkonzept des Projekts Werkstadt Zürisee. .......................................................... 402
Abb. 43: Überschneidung von bodenpolitischen Typen einer Gemeinde mit den
Standortklassen der jeweiligen Lebensmitteldiscounter. . .............................................. 469