Table Of ContentHelge Lothar Batt
Verfassungsrecht und
Verfassungswirklichkeit
im vereinigten Deutschland
Die Dichotomie des Grundgesetzes
zwischen limitierend-formalem
und dirigierend-materialem
Verfassungsverständnis
Helge Lothar Batt
Verfassungsrecht und Verfassungswirklichkeit
im vereinigten Deutschland
Helge Lothar Batt
Verfassungsrecht
und Verfassungswirklichkeit
im vereinigten Deutschland
Die Dichotomie des Grundgesetzes zwischen
limitierend-formalem und dirigierend
materialem Verfassungsverständnis
Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2003
überarbeitete Fassung der im Sommersemester 2002
von der Philosophisch-Historischen Fakultät der Universität Heidelberg
angenommenen Inauguraldissertation
Erstgutachter: Prof. Dr. Dr. h.c. Klaus von Beyme
Zweitgutachter: Prof. Dr. Manfred G. Schmidt
Gedruckt auf säurefreiem und alterungsbeständigem Papier.
Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme
ISBN 978-3-8100-3708-4 ISBN 978-3-663-11729-2 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-663-11729-2
© 2003 Springer Fachmedien Wiesbaden 2003
Originally published by bei Leske + Budrich, Opladen in 2003
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Inhalt
I. Problemstellung .................................................................................. 9
11. Der Gegenstand: Die strukturellen Merkmale des
Grundgesetzes als einer Verfassung des mittleren Weges ............. 25
2.1 Die Struktur des Grundgesetzes .......................................................... 25
2.2 Die zentralen Verfassungsprinzipien .................................................. 27
2.2.1 Die Bundesrepublik als parlamentarische Demokratie ....................... 28
2.2.2 Die Bundesrepublik als Grundrechtestaat ........................................... 32
2.2.3 Die Bundesrepublik als kooperativ-föderalistischer Bundesstaat.. ..... 43
2.2.4 Die Bundesrepublik als Rechtsstaat .................................................... 54
2.2.5 Die Bundesrepublik als sozialer Rechtsstaat ...................................... 60
2.3 Die zwei Seiten des Grundgesetzes -limitierend-formale
und dirigierend-materiale Verfassung in einem labilen
Gleichgewicht ..................................................................................... 69
2.4 Die Bedeutung des Grundgesetzes für den politischen
und gesellschaftlichen Diskurs in der Bundesrepublik ....................... 97
2.5 Die Gefahren der Materialisierung: Von der prozeduralisierten
zur teleologischen Verfassung .......................................................... 108
2.6 Der Verfassungsstaat der Bundesrepublik -Zusammenfassung
der Funktion des Grundgesetzes als "Sowohl-als-auch-VerJassung"
zwischen Offenheit und Bindung ...................................................... 117
111. Verfassungspolitik im vereinigten Deutschland:
Akteure, politischer Prozeß und Ergebnisse im Kontext
der Verfassungsentwicklung in der Bundesrepublik seit 1949 ... 127
3.1 Die Vorgeschichte der Gemeinsamen Verfassungskommission ....... 127
3.2 Der Prozeß: Die institutionelle Struktur und das Verfahren
der Verfassungsreform. ..................................................................... 135
3.2.1 Die Zusammensetzung der Gemeinsamen Verfassungskommission.135
5
3.2.2 Die fünf prägenden Konfliktlinien der Verfassungsdebatte .............. 137
3.2.3 Der Zusammenhang zwischen den inhaltlichen Positionen
in der Verfassungsreformdiskussion und den
dahinterstehenden grundlegenden Verfassungsmodellen .................. 150
3.2.4 Das Abstimmungsverfahren in der Gemeinsamen
Verfassungskommission ................................................................... 161
3.2.5 Die Arbeitsweise der Gemeinsamen Verfassungskommission ......... 166
3.2.6 Die Beschlußfassung über die Empfehlungen
der Verfassungskommission in Bundestag und Bundesrat ............. 1173
3.4 Die Ergebnisse: Die inhaltlichen Merkmale der
Verfassungsreform und ihre strukturellen Folgen fur die
Verfassungsordnung Deutschlands ................................................... 187
3.4.1 Der "Europa-Artikel" - Art. 23 GG n.F ........................................... 187
3.4.2 Stärkung des Föderalismus und Gesetzgebung im Bundesstaat ........ 207
3.4.3 Das Staatsziel Umweltschutz ............................................................ 221
3.4.4 Die sozialen Staatsziele und sozialen Grundrechte ........................... 228
3.4.5 Das Parlamentsrecht ......................................................................... 242
3.4.6 Der Minderheitenschutz .................................................................... 247
3.4.7 Die Einfuhrung direktdemokratischer Elemente in das
Grundgesetz .......................................................................... 248
3.5 Die politik-inhaltliche Dimension der Verfassungsreform nach
der Einheit Deutschlands und ihre Folgen fur die
Verfassungsstruktur und den Verfassungskonsens ........................... 255
3.6 Die Chancen weitreichender Verfassungsreformen in der
Bundesrepublik: Das Modell der
prozessual-inkrementalistischen Verfassungs entwicklung ................ 27 0
3.6.1 Die Änderungen des Grundgesetzes ................................................. 27 0
3.6.2 Versuche der institutionalisierten Bündelung
von Verfassungs änderungen ............................................................. 278
3.6.3 Der Stil der prozessualen Anpassung in der Verfassungspolitik
der Bundesrepublik ........................................................................... 282
3.7 Die Konstitutionalisierung der Politik .............................................. 297
3.8 Die Stellung der Gemeinsamen Verfassungskommission
im Institutionengefuge des politischen Systems der
Bundesrepublik. ................................................................................ 312
3.9 Warum kam es zu den Ergebnissen der Verfassungsreform in
der beschriebenen Form? .................................................................. 324
3.10 Erfolg oder Scheitern der Verfassungsreform nach der
Einheit Deutschlands? ...................................................................... 336
6
IV. Fazit: Die Metamorphosen des Verfassungsstaates .•.•.•.•.•.•.•.•.•.•• 349
V. Anmerkungen .................................................................................. 460
VI. Literatur .......................................................................................... 421
7
I. Problemstellung
Welches sind die historischen und strukturellen Wurzeln des bundes deutschen
Verfassungsstaates, wie hat sich die grundgesetzliche Ordnung entwickelt und
wie ist es um die Zukunftsfähigkeit des nationalstaatlich organisierten Verfas
sungsstaates bestellt? Im Zentrum der vorliegenden Untersuchung steht die
These vom Grundgesetz als der Herrschaft des Rechts über die Politik in der
besonderen Form eines verfassungsrechtlich normierten Gleichgewichts zwi
schen einer limitierend-formalen und einer dirigierend-materialen Verfassung.
Diese Konzeption des Grundgesetzes wird mit seiner verfassungsgeschicht
lichen Entwicklung und den internen und externen Herausforderungen kon
frontiert, die das innere Gleichgewicht des Grundgesetzes und seine Relevanz
fiir die Festlegung der Grundzüge der staatlichen Ordnung und der rechtlichen
Stellung des Individuums in Frage stellen.
Seit der Wende vom 18. zum 19. Jahrhundert hat sich die Überzeugung,
ein Staat müsse eine Verfassung haben, die die politische Herrschaft legiti
miert, die Staatsgewalt rechtsstaatlich fundiert und begrenzt und die
Grundfreiheiten der Bürger sichert, zu einer universellen politischen Idee und
zu einem Erfolgsmodell der politischen Geschichte entwickelt. Dabei kann
der Verfassungsstaat als eine Staatsform verstanden werden, in der die pro
zessualen Grundregeln der politischen Prozesse, die an ihnen beteiligten Insti
tutionen, die Strukturen der Gemeinschaftsordnung - z.B. die Gewaltentei
lung und der föderative Aufbau - und das Verhältnis zwischen Bürger und
Staat - insbesondere die politischen Rechte der Bürger und ihre Grundfreihei
ten - und die wesentlichen materialen Rechtsgrundsätze, inhaltlichen politi
schen Prinzipien und Ziele der Staatstätigkeit ...:. z.B. Rechtsstaatlichkeit und
Sozialstaatlichkeit - in einem Verfassungsdokument schriftlich niedergelegt
sind - man spricht dann von einer "kodifIzierten Verfassung" - oder diese
verfassungsrechtlichen Inhalte in nicht förmlich fIxierten Rechtssätzen und
Rechtsgrundsätzen verankert sind - man spricht dann von einer "ungeschrie
benen Verfassung" (siehe hierzu Dilcher 1988: 169, Isensee 1995: 638 ff.;
Stern 19842: 48 ff.; Zippelius 199412: 50 f. sowie Maunz/Zippelius 199429: 29
f.; ähnlich auch die beschreibende Kennzeichnung der Verfassung bei Jellinek
19603: 505). "Verfassung" meint in diesem Zusammenhang heute primär das
schriftlich festgelegte, gesetzlich bindende und dem einfachen Recht überge
ordnete Normengefiige fiir das staatliche Gemeinwesen (siehe Mohnhaupt
9
1990: 832). In diesem Verständnis ist der Gegenstand der vorliegenden
Studie das Grundgesetz in seiner historischen Entwicklung und als die
Verfassung des vereinten Deutschlands zu Beginn des 21. Jahrhunderts.
Verfassung und Verfassungsrecht in der Bundesrepublik sollen im fol
genden in dreifacher Perspektive dargestellt und analysiert werden: Erstens
soll die Untersuchung einen Beitrag zur Analyse und zum Verständnis des
verfassungspolitischen Rahmens des Regierens in der Bundesrepublik nach
der Vollendung der Einheit Deutschlands leisten. Die Deutsche Einheit und
der Vertrag von Maastricht, der neben seiner eigentlichen europapolitischen
Dimension auch im Dienste der Einbindung Deutschlands in das europäische
Institutionengefüge stand und steht, stellten eine günstige Gelegenheit für das
Nachdenken über die verfassungsrechtlichen Grundlagen Deutschlands dar
und öffneten ein "Window to reform" (vgl. Keeler 1993) für die deutsche
Verfassungspolitik. Die jüngste Zeitgeschichte seit der Einheit Deutschlands
unterstreicht in mehrfacher Hinsicht die hohe Bedeutung verfassungspoliti
scher Diskurse für den politischen Prozeß in der Bundesrepublik. Belege für
diesen Befund sind die intensive Debatte im Vorfeld der deutschen Einheit
über den Weg der Vereinigung nach Art. 23 GG a.F. (a.F. = alte Fassung)
oder Art. 146 GG a.F., die Verfassungsänderungen im Zusammenhang mit
der Verabschiedung des Einigungsvertrages sowie die Diskussionen in der
Gemeinsamen Verfassungskommission von Bundestag und Bundesrat über
die künftige Gestalt des Grundgesetzes. Im Zuge der Herstellung der staats
rechtlichen Einheit Deutschlands begann somit ein Prozeß des Nachdenkens
über die Aufgaben, die Bedeutung und die Inhalte des Grundgesetzes im ver
einten Deutschland. Während die einen in dieser Diskussion eine prinzipielle
und in die Tiefe gehende Überprüfung und Reform des Grundgesetzes forder
ten, betonten die anderen die Bewährtheit und die Leistungsfähigkeit des
Grundgesetzes. In dreifacher Hinsicht förderte die Verwirklichung der deut
schen Einheit dieses Nachdenken über das Grundgesetz (siehe hierzu auch
Kirchhof 1995: 218 ff.): zum ersten beendete die Vereinigung Deutschlands
historisch gesehen die Zeit des Grundgesetzes als provisorische und vorläufi
ge Verfassung und machte das Grundgesetz endgültig zur Verfassung
Deutschlands, zum zweiten bedeutete die Vereinigung das Zusammenführen
von zwei deutschen Staaten mit unterschiedlichem, ja entgegengesetztem Ver
fassungsverständnis - demokratische versus sozialistische Verfassung - und
zum dritten stellte sich im Kontext der Vereinigung eine Fülle von konkreten
verfassungsrechtlichen Änderungsanliegen, die zum Teil unmittelbar mit der
Vereinigung zusammenhingen (siehe hierzu Art. 5 EinigV), zum Teil aber
auch bereits seit längerer Zeit in der alten Bundesrepublik vor der Vereini
gung diskutiert worden waren - so z.B. die Frage der Einführung plebiszitärer
Elemente oder weitergehender sozio-ökonomischer oder sozio-kultureller
Staats ziele oder Grundrechte. Im Vergleich zu vorhergehenden Diskussionen
über Verfassungsänderungen bedeutsam war an dieser Diskussion nach der
10
Vereinigung Deutschlands, daß die Änderungsanliegen Ende der 80er/Anfang
der 90er Jahre den normativen Wertekonsens des Grundgesetzes und die
Grundstrukturen des Grundgesetzes selbst in Frage stellten, wie wir im weite
ren Verlauf dieser Studie noch ausführlich sehen werden.
Vor diesem situativen Handlungshintergrund stellt die vorliegende Studie
hinsichtlich des Regierens in der Bundesrepublik drei Kernfragen:
1. Welche verfassungspolitischen Handlungsanforderungen lagen Anfang
der 90er Jahre vor?
2, Wie, d.h. von welchen Akteuren, unter welchen institutionellen und pro
zessualen Bedingungen und mit welchen politikinhaltlichen Ergebnissen
wurden diese Handlungsanforderungen im politischen Prozeß angegan
gen?
3. Warum kamen die Ergebnisse so zustande und welche Folgerungen
lassen sich daraus für das Verständnis des verfassungspolitischen Policy
making in der Bundesrepublik ableiten?
Der zweite analytische Fokus der vorliegenden Studie bezieht sich auf das
Verständnis der strukturellen Grundmuster des Grundgesetzes. Die leitenden
Fragestellungen dieses zweiten Komplexes lauten:
1. Welches sind die grundlegenden Strukturmerkmale des Grundgesetzes,
welche Wechselwirkungen gibt es zwischen ihnen und welche Auswir-
kungen haben sie für die Politik in der Bundesrepublik? .
2. Wie hat sich das Grundgesetz im Laufe seiner Existenz als Normenge
fUge für das staatliche Gemeinwesen und als Grundlage für das Handeln
politischer Institutionen entwickelt?
3. Bedeuten die Verfassungsänderungen nach der Vollendung der staats
rechtlichen Einheit Deutschlands einen Wandel der grundgesetzlichen
Ordnung der Bundesrepublik oder deren Kontinuität?
4. Welche Bedeutung hat das Grundgesetz heute.und in der nahen Zukunft
und durch welche grundsätzlichen Herausforderungen wird seine Lei
stungsfähigkeit als zentrales NormengefUge des Gemeinwesens in Frage
gestellt?
In einer dritten analytischen Perspektive werden die Wirkungen, die vom
Grundgesetz als der Verfassung Deutschlands auf den politischen Prozeß aus
gehen, im Kontext der allgemeineren Frage nach der Bedeutung von Institu
tionen für den politischen Prozeß untersucht. Als Institutionen werden dabei
sowohl Organisationen als auch formale und informale verhaltenssteuemde
Regeln, Prozeduren, Verfassungs- und Regierungsstrukturen, Konventionen
und Gebräuche verstanden (siehe zum organisationssoziologischen Hinter
grund DiMaggiolPowell 1991: 9 f. und Mach/Olsen 1989: 22), die den
Prozeß der politischen Handlungskoordination, d.h. der Meinungsbildung,
Konfliktaustragung, Konsensbildung, Entscheidungsfmdung und -implemen-
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