Valutazione Indipendente del POR Basilicata 2000-2006 VII Parte Analitica Dicembre 2003 PDF ...

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by  Ernst & Young

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Relazione per l’Autorità di Gestione - Servizio di valutazione intermedia del POR Basilicata DDDD20iiii0cccc0-eeee06mmmm bbbbrrrreeee 2222000000003333

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1
INDICE

CASO STUDIO: MISURA I.2 “SILVICULTURA PROTETTIVA”________3
1. SOMMARIO ESECUTIVO_____________________________________________4
2. GLI OBIETTIVI DELLA MISURA I.2 __________________________________6
3. IL PROCESSO DI ATTUAZIONE DELLA MISURA_____________________6
3.1. LE PRINCIPALI CRITICITÀ RILEVATE ______________________________________8
A) I meccanismi di attribuzione delle risorse ___________________________________8
B) Il meccanismo di programmazione operativa________________________________10
3.2. I PRIMI RISULTATI RAGGIUNTI__________________________________________12
4. CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI ________________________________16
NOTA METODOLOGICA___________________________________________________18

CASO STUDIO: MISURA V.1- VI.2 PROGETTO“UN COMPUTER IN
OGNI CASA”____________________________________________________________21
1. SOMMARIO ESECUTIVO____________________________________________22
2. IL PIANO BASITEL 2 E LA SOCIETÀ DELL’INFORMAZIONE IN
BASILICATA_____________________________________________________________24
3. IL PROGETTO “UN COMPUTER IN OGNI FAMIGLIA” ______________26
4. I RISULTATI DELLE ANALISI DIRETTE SUI BENEFICIARI__________30
4.1. LA METODOLOGIA DI ANALISI_____________________________________________30
4.2. IL BENEFICIARIO POTENZIALE_____________________________________________32
4.3. RISULTATI E PRIMI IMPATTI RAGGIUNTI _____________________________________39
4.4. L’IMPATTO POTENZIALE SULLO SVILUPPO DELLA SOCIETÀ DELL’INFORMAZIONE ____46
5. CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI _____________________________48
ALLEGATI_______________________________________________________________51
I. ESTRATTO DEL BUR CONTENENTE L’AVVISO PUBBLICO PER L’EROGAZIONE DEL
CONTRIBUTO UNA TANTUM A FAVORE DEI NUCLEI FAMILIARI RESIDENTI IN BASILICATA __52
II QUESTIONARIO DI VALUTAZIONE DELLA SODDISFAZIONE DELL’UTENTE___________54

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Relazione per l’Autorità di Gestione - Servizio di Valutazione Intermedia al POR Basilicata 2000-06

CASO STUDIO: MISURA I.2 “SILVICULTURA PROTETTIVA”

3
Caso Studio – Misura I.2 Silvicoltura protettiva

1. SOMMARIO ESECUTIVO
Obiettivo del caso studio realizzato è quello di valutare i principali punti di forza e le
criticità evidenziate nell’attuazione della strategia di intervento per la tutela e
valorizzazione del patrimonio boschivo e forestale della Regione, nonché i primi
risultati ed impatti degli interventi stessi, in particolare rispetto alle esigenze del
territorio stesso e di alcune aree critiche dal punto di vista ambientale.
In tal senso, è stato ritenuto fondamentale concentrare l’analisi sul meccanismo di
programmazione del POR, di definizione delle priorità di azione e di selezione degli
interventi, che hanno previsto un intenso processo di concertazione tra gli Enti e le
Autonomie Locali coinvolti.
Una prima fase analisi ha riguardato la ricognizione degli obiettivi, dei contenuti e delle
procedure di attuazione della Misura I.2 “Silvicoltura protettiva”, con particolare
riguardo alla fase di programmazione e di concertazione culminata nella definizione del
Programma di Forestazione triennale e del Piano di Forestazione annuale.
Le analisi, inoltre, sono state finalizzate sia a valutare gli elementi critici che hanno
caratterizzato l’attuazione della Misura ed i risultati raggiunti, soprattutto dal punto di
vista della localizzazione degli interventi rispetto alle aree maggiormente a rischio
idrogeologico; sia a verificare il grado di rispondenza degli interventi previsti rispetto
alle reali esigenze e fabbisogni del territorio.
L’approfondimento condotto si pone, dunque, il conseguimento delle seguenti finalità:
− identificare dei meccanismi capaci di assicurare l’ulteriore sviluppo e la replicabilità
dell’esperienza in altri contesti regionali;
− formulare raccomandazioni per il successivo triennio di programmazione (2003-
2006).

Per la valutazione della Misura, oltre all’analisi della programmazione regionale in
materia e dei suoi elementi di funzionamento specifici, l’approccio metodologico
adottato si è basato sullo svolgimento delle seguenti attività principali:
- un’analisi desk degli obiettivi previsti dalla Misura in relazione alle caratteristiche
del territorio, ponendo una particolare attenzione alle zone ad elevato rischio
idrogeologico, alla presenza di aree a rischio di incendi boschivi, alla localizzazione
delle aree protette e dei siti di interesse comunitario;
- una seconda fase, volta ad esaminare sia il processo di attuazione della Misura, sia
il livello di efficienza attuativa ed il grado di efficacia raggiunte dagli interventi
realizzati, attraverso lo svolgimento di uno specifico focus group tra tutti gli attori
coinvolti.
In dettaglio, l’obiettivo del Focus Group, è stato quello di mettere in luce i punti forza e
le criticità relative all’attuazione della Misura in riferimento a determinate specificità
che consentano di valutare il valore aggiunto sul territorio.
In particolare, il Focus Group ha previsto il coinvolgimento oltre che del Dipartimento
Ambiente e Territorio - Ufficio Foreste e Tutela del Territorio- di due Comunità
Montane, una per ciascuna provincia, selezionate in base allo stato di avanzamento
degli interventi realizzati, alla presenza di particolari criticità nel proprio territorio di
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Relazione per l’Autorità di Gestione - Servizio di Valutazione Intermedia al POR Basilicata 2000-06

competenza ed al grado partecipazione al processo di concertazione e di
programmazione regionale mostrato in fase di avvio della Misura stessa, secondo
quanto evidenziato dal Dipartimento responsabile.
Le Comunità Montane selezionate sono state:
- la Comunità Montana “Alto Agri”, in provincia di Potenza, che comprende 12
Comuni ed una superficie boschiva complessiva di circa 18.000 ettari; è importante
evidenziare che l’area è interessata dalle estrazioni petrolifere della Val d’Agri;
- la Comunità Montana “Medio Basento”, in provincia di Matera, che raggruppa 4
Comuni ed interessa una superficie boschiva di poco meno di 7,3 ettari.

All’incontro, inoltre, ha preso parte anche un’associazione ambientalista, l’Associazione
“Movimento Azzurro”, attiva sul territorio regionale e nazionale, selezionata anche in
base al grado di conoscenza del territorio e della strategia di intervento del POR prevista
in tale ambito1; il coinvolgimento di tale associazione ha permesso di considerare una
prospettiva più ampia delle problematiche e delle criticità del territorio lucano,
valutando anche la reale rispondenza degli interventi previsti rispetto alle esigenze di
tutela del territorio.

In estrema sintesi, dalle attività di valutazione condotte è emersa la pressante necessità
di prevedere una dotazione minima alle Comunità Montane ed alle Province per
l’implementazione della linea di intervento contemplata dalla Misura; tuttavia potrebbe
essere opportuno istituire una sorta di riserva di premialità per gli Enti e le
Amministrazioni che prevedano l’adozione di forme innovative di gestione del
patrimonio boschivo e forestale, attraverso la partnership con le Comunità Montane,
oppure la realizzazione di interventi finalizzati a individuare tecniche e soluzioni
innovative per migliorare lo stato di salute degli stessi e per tutelare la biodiversità e
che consentano, gradualmente, di ridurre il rischio idrogeologico delle aree di
competenza.
Le indagini hanno evidenziato, inoltre, come sia particolarmente problematica la fase
di definizione dei criteri di selezione e di individuazione degli interventi da parte degli
Enti delegati; al fine di superare tale criticità, sembra necessario che l’Autorità di
Gestione tenda a fornire un supporto maggiormente attivo agli Enti delegati in tale
fase; al contempo è necessario definire delle linee guida specifiche e istituire una sorta
di “direzione scientifica” per l’individuazione degli interventi da realizzare, sulla base
delle esigenze dell’intero territorio regionale piuttosto che delle singole aree delle
Comunità montane o dei Parchi.
Si è palesata, infine, l’opportunità che gli Enti delegati tendano in maniera sempre
crescente a sfruttare meglio, laddove possibile, le sinergie potenzialmente derivanti
dallo sviluppo di forme di partenariato con i privati al fine di ottimizzare la tutela e
valorizzazione dei boschi e delle foreste regionali, anche attraverso l’incremento delle
fruibilità turistiche degli stessi

1 L’associazione fa parte del Comitato di Sorveglianza del POR in qualità di rappresentanza delle
associazioni ambientaliste.
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Caso Studio – Misura I.2 Silvicoltura protettiva

2. GLI OBIETTIVI DELLA MISURA I.2
Il Dipartimento responsabile per l’attuazione della Misura I.2 “Silvicoltura protettiva” è
il Dipartimento Ambiente e Territorio, in particolare l’Ufficio Foreste e Tutela del
Territorio, cui è stata affidata anche la competenza per la redazione del Programma di
Forestazione Regionale e dei relativi Piani annuali, nell’ambito di una più ampia
strategia di tutela e salvaguardia del patrimonio boschivo e forestale regionale.
La Misura, in particolare, è volta a promuovere le attività agricole e forestali
principalmente attraverso il controllo e la manutenzione programmata delle superfici
boscate regionali. La Misura è articolata in due azioni distinte:

- l’Azione A “Difesa del patrimonio forestale pubblico”, che prevede la realizzazione
di interventi di stabilità ecologica delle foreste ed il finanziamento di studi di settore
finalizzati a sviluppare una maggiore conoscenza del territorio e delle cause di
dissesto e a ipotizzare possibili scenari futuri di assestamento e di miglioramento
delle foreste regionali e dei boschi di proprietà comunali;
- l’Azione B “Difesa del patrimonio boschivo aziendale”, che contempla il
finanziamento di interventi di ricostruzione di boschi percorsi da incendi o da
calamità naturali e il miglioramento delle condizioni del bosco con la contestuale
creazione di fasce tagliafuoco.

La dotazione finanziaria complessiva della Misura è di circa 58,8 Meuro, pari al 3,6%
delle risorse complessive del POR; la spesa prevista per primo triennio di attuazione
2000-2002, pari a poco meno del 19% del totale delle risorse della Misura, risulta quasi
integralmente rendicontata.

3. IL PROCESSO DI ATTUAZIONE DELLA MISURA
Come già evidenziato nell’analisi delle procedure di attuazione del POR, l’attuazione
della Misura è stata subordinata alla preventiva redazione del Programma di
Forestazione e dei Piani di azione annuali degli Enti Delegati. Il Complemento di
Programmazione, in dettaglio, prevede per l’attuazione della Misura il rispetto dell’iter
procedurale della legge regionale n.42/98 “Norme in materia forestale”. Tale legge
individua nelle Comunità Montane, nelle Amministrazioni Provinciali, nei Consorzi di
Bonifica nonché negli Enti di gestione dei parchi naturali per i territori di competenza
gli Enti delegati per la definizione dei Piani di azione specifici.
La strategia di sviluppo di ciascun Piano deve essere coerente con quella definita nel
Programma di Forestazione Regionale, ossia prevalentemente orientata alla
realizzazione di interventi volti alla tutela ed alla valorizzazione del patrimonio
forestale, all’individuazione e sostegno delle sinergie attuative con le altre iniziative
proposte dal POR, soprattutto in relazione alla filiera foresta - legno, al fine di
contribuire allo sviluppo economico ed occupazionale del settore.
A tale proposito, occorre evidenziare che la necessità di tutelare l’occupazione degli
addetti al settore forestale ha tradizionalmente influito in maniera determinante sulle
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Relazione per l’Autorità di Gestione - Servizio di Valutazione Intermedia al POR Basilicata 2000-06

decisioni di investimento sia a livello regionale che territoriale. Solo nel Programma di
Forestazione per il 2002, per la prima volta, infatti, il meccanismo di attribuzione delle
risorse ha tenuto conto del tasso di turnover, ossia del tasso medio dei lavoratori che
annualmente vanno in pensione e del numero di giornate disponibili, calcolato come
sommatoria dei quattro indicatori prioritari, secondo la seguente ponderazione:
- indice di spopolamento 30%,
- estensione della superficie boscata 40%,
- presenza di vincolo idrogeologico 15%,
- appartenenza ad aree protette 15%.

Alla luce di tale nuovo meccanismo di attribuzione delle risorse, infatti, la dotazione
assegnata a ciascun Ente Delegato è stata variata sebbene, come si evince dal grafico
seguente, tale variazione non sia stata determinante e l’incidenza finanziaria
complessiva degli investimenti finanziati dal POR per ciascun Ente Delegato è rimasta
pressoché immutata.

Fig. 1: Incidenza finanziaria, annuale e complessiva, del programma di interventi finanziato dal
POR per ciascun Ente Delegato
Programma Regionale 2000-2006 Piano di Forestazione 2000
Piano di Forestazione 2001 Piano di Forestazione 2002
18%
16%
14%
12%
10%
8%
6%
4%
2%
0%
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Come si evince dal grafico, solo nel caso delle Comunità Montane “Melandro” (-12%) e
“Basso Sinni” (-10%), dell’Amministrazione provinciale di Potenza e Matera (-10%) si
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Caso Studio – Misura I.2 Silvicoltura protettiva

è registrata una variazione consistente in diminuzione del totale delle risorse assegnate
rispetto al totale del Piano di Forestazione annuale; per le Comunità Montane “Alto
Basento” e “Camastra”, di contro, e si verificato un sensibile aumento dell’incidenza
complessiva, passata rispettivamente dal 9,6% al 10,5% e dal 4,1% al 4,6% per il 2002.
Confrontando l’incidenza relativa al Piano di Forestazione per il 2002, tuttavia, rispetto
al Programma complessivo approvato per ciascun Ente si evidenzia una sostanziale
congruenza, se si eccettua il caso dell’Amministrazione Provinciale di Matera, passata
dal 12,7% al 7,8% per il 2002.
L’esito dell’analisi palesa il sostanziale vincolo “politico” che sottende alle scelte di
investimento della Regione in tale settore: la necessità di garantire il mantenimento
occupazionale degli impiegati nel settore forestale, ossia di sostenere il lavoro per circa
6.800 famiglie lucane.
Partendo, dunque, dalla volontà programmatica di migliorare il grado di tutela e di
valorizzazione del patrimonio boschivo e forestale regionale, la Regione ha dovuto
ottimizzare la scelta della strategia di intervento con alcuni vincoli concreti che
discendono dal già citato vincolo politico – occupazionale, tra questi:
a) l’obbligo di rispettare i criteri di ripartizione delle risorse che si potrebbero definire
“automatici”, in funzione dei vari indici sopra ricordati;
b) l’obbligo normativo di delegare alle Comunità Montane ed alle Amministrazioni
Provinciali (l.42/98) la definizione dei Piani specifici e la selezione degli interventi
da realizzare;
c) la necessità di garantire a tali Enti un sufficiente grado di autonomia decisionale e,
al contempo, di garantire un coordinamento globale, scientifico e “super partes” per
la definizione degli interventi da realizzare sull’intero territorio regionale.

Tali vincoli hanno rappresentato delle variabili intervenienti che, da un lato, hanno
condizionato l’intero impianto programmatico della strategia di intervento e, dall’altro,
potrebbero ancora condizionarne in maniera significativa l’efficacia in termini di
raggiungimento degli obiettivi specifici che si intende perseguire.

3.1. Le principali criticità rilevate
Le indagini condotte, non solo hanno permesso di far emergere con chiarezza tali
potenziali “colli di bottiglia” ma hanno anche consentito di analizzare punto per punto i
vincoli appena enunciati, facendo emergere alcune rilevanti considerazioni e le possibili
soluzioni che alcuni dei principali attori coinvolti nel processo di attuazione hanno
maturato.

A) I meccanismi di attribuzione delle risorse
La Regione Basilicata ha un patrimonio boschivo e forestale di oltre 174.000 ettari che
rappresenta circa il 17,5% dell’intera superficie regionale, prevalentemente distribuito
nell’area montana (64,2%) e collinare (29,3%). La gestione dei boschi, contrariamente a
quanto avviene a livello nazionale, è prevalentemente pubblica (circa il 60%) e
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Relazione per l’Autorità di Gestione - Servizio di Valutazione Intermedia al POR Basilicata 2000-06

precisamente è affidata nella maggior parte dei casi ai Comuni (48%), in quota
decisamente minoritaria allo Stato o alla Regione (8,52%) e solo marginalmente
(3,23%) agli altri Enti.
Le Comunità Montane, in tal senso, hanno storicamente rappresentato e rappresentano
tuttora un elemento cruciale nella gestione delle tematiche ambientali e di sviluppo delle
aree montane. Tali Enti rappresentano una realtà abbastanza solida e numerosa - sono in
tutto 12 - data la limitata estensione territoriale e demografica della regione, che gode da
sempre di un consistente grado di autonomia e di rappresentatività degli interessi della
collettività locale.
Considerando, dunque, la necessità di tutelare in maniera congrua, organica e coerente
con le esigenze del territorio il patrimonio forestale e boschivo regionale, la scelta della
Regione è stata quella di affidare alle Autorità Territoriali (Enti Parco, Comunità
Montane)2 la gestione dei Piani di investimento e di assegnare a tutti i potenziali
soggetti interessati la dotazione finanziaria necessaria a garantire un adeguato livello di
operatività.
Tuttavia, la ponderazione di differenti criteri ed indicatori ha generato un meccanismo
di assegnazione “automatica” delle risorse finanziarie che non permette di sviluppare
degli idonei sistemi concorrenziali che potrebbero contribuire ad innescare, a loro volta,
dei processi di sviluppo di progetti di intervento maggiormente innovativi, soprattutto in
una prospettiva che si può definire “di indotto” in termini di valorizzazione del territorio
ed miglioramento del processo di filiera del legno.
Di contro, la presenza del già citato “vincolo politico” del mantenimento occupazionale
del personale addetto alla manutenzione del patrimonio boschivo e forestale ha
ulteriormente imposto di assegnare una dotazione finanziaria adeguata per ciascun Ente.
Le indagini condotte hanno fatto emergere, inoltre, un ulteriore vincolo che si può
definire strutturale: la particolare conformazione del territorio lucano - in prevalenza
montuoso e collinare -, le peculiari caratteristiche del patrimonio forestale e boschivo
regionale e lo stato di abbandono che spesso lo caratterizza non consentono di eliminare
il consistente ricorso alla manodopera specializzata a vantaggio di una maggiore
meccanicizzazione delle operazioni. In media il 97% del costo di un intervento è
relativo alla manodopera e solo il residuo (3%) concerne altre tipologie di spese; tale
struttura dei costi, tuttavia, è abbastanza “tipica” per il contesto nazionale e sembra
connaturata all’esigenza di garantire il minimo impatto ambientale per la realizzazione
di interventi di manutenzione, rimboschimento, ampliamento o rinaturalizzazione di
boschi e foreste.
Alla luce di tali considerazioni, sembra emerge l’imprescindibile necessità di prevedere
una dotazione minima agli Enti ed alle Amministrazioni responsabili per la tutela del
patrimonio boschivo e forestale della Regione. In tale ottica, al fine di incentivare dei
meccanismi di “concorrenzialità” nell’attribuzione delle risorse e di garantire al
contempo la realizzazione di interventi innovativi, in grado di perseguire il concreto
miglioramento ambientale ed economico delle aree interessate, potrebbe essere
opportuno istituire una sorta di riserva di premialità per gli Enti e le Amministrazioni
che prevedano

2 Si fa riferimento alla legge regionale n.42 del 1998 “Norme in materia forestale”.
9
Caso Studio – Misura I.2 Silvicoltura protettiva

! l’adozione di forme innovative di gestione del patrimonio boschivo e forestale,
attraverso la partnership con le Comunità Montane;
! la realizzazione di interventi finalizzati a individuare tecniche e soluzioni innovative
per migliorare lo stato di salute degli stessi e per tutelare la biodiversità e che
consentano, gradualmente, di ridurre il rischio idrogeologico delle aree di
competenza.

B) Il meccanismo di programmazione operativa
Alla luce di tali considerazioni, il meccanismo di programmazione non poteva non
essere attivato tramite un approccio concertativo e bottom up. Il processo di
programmazione strategica, relativo alla stesura del POR e del Programma di
Forestazione, è stato imperniato su una stretta collaborazione tra la Regione e gli Enti
delegati. Questi ultimi, come sintetizza lo schema seguente, sono coinvolti sia a livello
di programmazione strategica sia, ed in maniera più determinante, a livello di
programmazione operativa.
In primo luogo, la Regione sulla base delle analisi condotte sullo stato di conservazione
del patrimonio forestale e boschivo ha fissato nel POR gli obiettivi di tutela e sviluppo e
le principali linee di intervento da attuare per realizzarli. Nel Complemento di
Programmazione, invece, in conformità a quanto previsto dalla legge regionale n.42/98,
si prevede di delegare alle Comunità Montane, Amministrazioni Provinciali, ai
Consorzi di Bonifica nonché agli Enti di gestione dei parchi naturali la definizione dei
Piani di azione specifici; tali soggetti vengono, dunque, identificati come soggetti
attuatori degli interventi previsti dalla Misura.

Fig. 2: Il processo di programmazione operativa per la Misura I.2
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AAmmmmiinniissttrraazziioonnee
PPPrrrooogggrrraaammmmmmaaa dddiii
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FFFooorrreeessstttaaazzziiiooonnneee RRReeegggiiiooonnnaaallleee
AAAAAAAAAAAA ......PPPPPPPPPPPP DDDeeefffiiinnniiizzziiiooonnneee dddeeeiii PPPiiiaaannniii dddiii
CCCCCCCCCCCC......MMMMMMMMMMMM FFFooorrreeessstttaaazzziiiooonnneee aaannnnnnuuuaaallleee
EEEEEEnnnnnnttttttiiiiii PPPPPPaaaaaarrrrrrccccccoooooo
CCCooommmuuunnniii SSSeeellleeezzziiiooonnneee dddeeegggllliii
iiinnnttteeerrrvvveeennntttiii
OOOuuutttpppuuuttt
TTTTTTuuuuuutttttteeeeeellllllaaaaaa eeeeee vvvvvvaaaaaalllllloooooorrrrrriiiiiizzzzzzzzzzzzaaaaaazzzzzziiiiiioooooonnnnnneeeeee ddddddeeeeeellllll
ppppppaaaaaattttttrrrrrriiiiiimmmmmmoooooonnnnnniiiiiioooooo bbbbbboooooosssssscccccchhhhhhiiiiiivvvvvvoooooo
DDDDDDiiiiiiffffffeeeeeessssssaaaaaa ddddddaaaaaagggggglllllliiiiii iiiiiinnnnnncccccceeeeeennnnnnddddddiiiiii
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