Table Of ContentSighard Wilhelm, Umweltpolitik:
Sighard Wilhelm
U mweltp0l itik
Bilanz, Probleme, Zukunft
+
Leske Budrich, Opladen 1994
ISBN 978-3-8100-1086-5 ISBN 978-3-322-95942-3 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-322-95942-3
© 1994 by Leske + Budrich. Opladen
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Vorwort
Umweltpolitik verliert sich heute in Details. Ihr Erfolg entscheidet sich nicht
in diesen oft hochspezialisierten Fragen, sondern darin, ob die weithin aner
kannten Leitgedanken verwirklicht werden. Für eine Orientierung über Wege
aus der Umweltkrise wird einleitend der naturwissenschaftliche Hintergrund
der Umweltpolitik beschrieben, der bisher zu wenig beachtet wurde. Es folgt
eine Darstellung und Bewertung der bisherigen Umweltpolitik in der
Bundesrepublik. Die Erfolge, aber auch die zahlreicheren Mängel, Defizite,
Rückschläge werden vorgeführt; sie sollten als Erfahrungen und Maßstäbe
für die künftigen Entscheidungen dienen. In einem abschließenden Kapitel
werden Anforderungen an die künftige Umweltpolitik formuliert und ihre Er
folgsaussichten auf der internationalen und der deutschen Ebene beurteilt.
Die Schwierigkeiten, vor denen wir mit unserer Umweltpolitik heute ste
hen, sind vermutlich größer, als sich die meisten vorstellen; die Erfolgsaus
sichten sind wahrscheinlich schlechter, als uns für die nächste Generation
lieb sein kann. Es scheint nicht nur ein "grünes Krisenszenario" zu sein, son
dern der objektiven Entwicklung zu entsprechen, daß Erfolg oder Mißerfolg
der Umweltpolitik in den nächsten Jahrzehnten tatsächlich über Fortbestand
oder Ende der uns bekannten Zivilisation entscheidenl. Dieses Buch wurde
geschrieben als Appell für eine aktiv gestaltende Umweltpolitik.
Frau Claudia Wolff und Herr Oliver Schwork haben mich als studentische
Hilfskräfte unterstützt. Frau Birgit Katsaros beschaffte mir wieder die erfor
derliche Literatur. Mein Kollege Dr. Manfred Röber gab mir verschiedene
Anregungen. Ich danke ihnen herzlich.
Prof Dr. Sighard Wilhelm
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Inhalt
Abkürzungen 8
1. Kapitel: Einleitende Gedanken. Besonderheiten der Umweltpolitik 9
1. "Umwelt" - ein neuer Politikbereich 9
2. Was ist das Besondere an Umwelt und Ökologie? 13
3. Stichworte zum Zustand der Umwelt 18
4. Die Ursachen der Umweltmisere 21
5. Problemgebiet Ostdeutschland 25
6. Ist die Umweltkrise bloße Schwarzseherei? 27
2. Kapitel: 1969 ff. - Umweltschutz als Teil der inneren Reformen 31
7. Warum begannen die Aktivitäten nach 1969? 31
8. Anfänge und Sofortprogramm 32
9. Das Umweltprogramrn von 1971 33
Exkurs: Umweltschutz als Problem der Wirtschaftswissenschaften 36
10. Die drei umweltpolitischen Prinzipien 39
11. Organisatorische Aspekte der neuen Umweltpolitik 41
12. Gesetzgebungszuständigkeiten; ein Umweltgrundrecht? 43
13. Entstehen einer selbständigen Rechtsmaterie 44
14. Gedanken zur Bewertung der Anfangsphase 45
3. Kapitel: 1974 ff. - Wirtschaft und Umwelt in der Krise 48
15. Das labile Gleichgewicht zwischen Wirtschaft und Umwelt 48
16. VoUzugsdefizite 58
17. Kernkraftdiskussion 59
18. Gedanken zur sozial-liberalen Umweltpolitik 62
19. Bürgerproteste 66
4. Teil: Die 80er Jahre bis zur Gegenwart 71
20. Die Umweltkrise ist stärker - Übersicht 71
21. Skizze des Problemumfanges und neues Umweltprogramm 74
Exkurs: Warum ist die internationale Umweltpolitik so erfolglos? 74
22. Die Umweltpolitik der Regierung Kohl/Genscher 78
23. Einzelne Umweltthemen in den 80er Jahren 80
24. Reaktionen nach Tschernobyl; Umweltministerium 89
25. Kritik an der Verrechtlichung 92
26. Die steckengebliebene Wende von 1989/90 94
27. Bewertung der Umweltpolitik der 80er Jahre bis heute 97
Exkurs: Umweltschutz und Demokratieprobleme 106
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5. Kapitel: Die Zukunft der Umweltpolitik 113
28. Das Bedrohungspotential 113
29. Was muß geschehen? 115
Exkurs: Wie ein profilierter Umweltpolitiker die Krise erklärt 120
30. Internationale Politik: Erfolge und Perspektiven? 120
31. Deutsche Politik: Erfolge und Perspektiven? 129
Schluß und säkulare Perspektive 138
Literaturübersicht 140
Anmerkungen 144
7
Abkürzungen
BDI Bundesverband der deutschen Industrie
BImSchG Bundesimmissionschutzgesetz
BMF Bundesministerium für Finanzen (auch BdF)
BMI Bundesministerium für Inneres
BML Bundesministerium für Landwirtschaft und Forsten
BMU Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und
Reaktorsicherheit
BMWi Bundesministerium für Wirtschaft
BSP Bruttosozialprodukt
BT-Drucks Bundestagsdrucksache (Legislaturperiode/laufende
Nummer)
DIHT Deutscher Industrie- und Handelstag
DÖV Die Öffentliche Verwaltung (Zeitschrift)
DVBI Deutsches Verwaltungsblatt
GG Grundgesetz
IIUG Internationales Institut für Umwelt und Gesellschaft
IIUG dp discussion paper des IIUG (Jahr/laufende Nummer)
IIUG rep reports des IIUG (Jahrllaufende Nummer)
MPI Max-Planck-Institut
mwn mit weiteren Nachweisen
NuR Natur und Recht (Zeitschrift)
NVwZ Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht
RSU Rat von Sachverständigen für Umweltfragen
TA Luft Technische Anleitung zur Reinhaltung der Luft
UPR Umwelt- und Planungsrecht (Zeitschrift)
UVP Umweltverträglichkeitsprüfung
ZAU Zeitschrift für angewandte Umweltforschung
ZfU Zeitschrift für Umweltpolitik (& Umweltrecht - ab Nr
4/1985)
ZParl Zeitschrift für Parlamentsfragen
ZRP Zeitschrift für Rechtspolitik
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1. Kapitel:
Einleitende Gedanken. Besonderheiten der Umweltpolitik
1. "Umwelt" - ein neuer Politikbereich
Es besteht Einigkeit, von "Umweltpolitik" erst seit etwa 1970 zu sprechen.
Die Entwicklung von damals bis heute sollte in drei Abschnitte eingeteilt
werden: Wie so oft, so begann auch die Umweltpolitik mit einer schwung
voll-euphorischen Anschubphase. Aber schon um 1974 vollzog sich ein be
deutsamer Einbruch; die Bundesrepublik erlebte eine Zeit allgemeiner wirt
schaftlicher Probleme und sofort gewannen wirtschaftliche Überlegungen ei
nen deutlichen Vorrang vor Argumenten des Umweltschutzes. Obwohl die
wirtschaftlichen Schwierigkeiten fortbestanden, wurden die Umweltschäden
nach 1980 in Bevölkerung und Politik als so schwerwiegend empfunden, daß
eine neue Phase kontinuierlich sich verschärfender Staatseingriffe zugunsten
der Umwelt folgte.2 - 1989/90 schien eine neue Phase noch aktiverer Um
weltpolitik zu beginnen. Die Entwicklungen in Osteuropa seit dem Sommer
1989, insbesondere der sich abzeichnende Beitritt der DDR zur Bundesre
publik Deutschland drängten den Umweltschutz aber in den Hintergrund.
Daran hat sich bis heute nichts geändert.
Auch wenn wir von "Umweltpolitik" erst seit etwa 1970 sprechen, gibt es
sie in einem weiteren Sinne in den Industriestaaten schon seit einem Jahrhun
dert und länger3. Gesundheitpolitik, Lebensmittelrecht, Gewässerschutz,
Müllbeseitigung, Energiepolitik, Lärmschutz sind bereits seit dem vorigen
Jahrhundert Gegenstand politischer Einflußnahme und Gestaltung. In einem
engeren Sinne beginnt Umweltpolitik in der Bundesrepublik jedoch erst mit
der sozial-liberalen Koalition nach 1969; erst ab dieser Zeit wird Umweltpo
litik zu einem eigenständigen Politikbereich mit spezialisierten Interessen
gruppen, besonderen Verwaltungsinstanzen und eigenständigen Verfahrens
abläufen. Die Entwicklung des umweltpolitischen Instrumentariums ist bis
heute nicht abgeschlossen - ganz im Gegenteil: wir experimentieren, aller
dings nur gedanklich, in der Bundesrepublik und weltweit immer intensiver
mit weiteren erfolgversprechenden Instrumenten, weil nach Einschätzung
neutraler Fachleute4 das bisherige Instrumentarium ausgeschöpft ist und zu
sätzliche andere Instrumente eingesetzt werden müssen. Dies wurde in der
alten Bundesrepublik besonders deutlich während der umfassenden Diskus
sion 1989/90.
Diese Entwicklung muß zu einer Umweltpolitik führen, die eine Doppel-
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rolle ausfüllt: Sie darf nicht nur eine Ressortpolitik sein, eine Fachpolitik ei
nes Ministeriums, die sich um Luftreinhaltung, Gewässerschutz und Abfall
kümmert, sondern sie muß auch Querschnittsaujgaben erfüllen, d.h. sie muß
in allen Politikbereichen, von der Außenpolitik über Landwirtschaft und Ver
kehr bis zur Wirtschaftspolitik, deren Projekte und Entscheidungen auf ihre
Umweltverträglichkeit prüfen. Ein erster Schritt in dieser Richtung ist mit der
noch unvollkommenen und unbefriedigend gestalteten Umweltverträglich
keitsprüfung getan, die EG-weit eingeführt wurde; danach dürfen Großpro
jekte wie Autobahnen nur noch verwirklicht werden, wenn einen Einklang
mit der Umwelt bejaht.
Bereits vor der" Umweltpolitik" im modernen Sinne - mit dem konzeptio
nell viele Bereiche umfassenden Gestaltungsansatz - bestand in Teilberei
chen eine hohe Regelungsdichte. So konnte Kimminich in einem der ersten
Bücher über das "Recht des Umweltschutzes" 1972 schreiben, es gebe wohl
kaum ein Gebiet, auf dem der Ruf nach dem Gesetzgeber lauter und ein
dringlicher ertöne als auf dem des Umweltschutzes. Es bestehe in weiten
Kreisen auch der Eindruck, als sei bisher nichts geschehen. "Wer sich aber
eingehend mit der Materie beschäftigt, stellt bald fest, daß das geltende Recht
eine erstaunliche Fülle von Vorschriften enthält, die dem Umweltschutz die
nen, auch wenn dies nicht ausdrücklich im Gesetzestext gesagt wird." Sein
Gesetzesverzeichnis umfaßt viele hundert Vorschriften vom deutschen Ab
fallbeseitungsgesetz bis zum internationen Nordsee-Übereinkommen.
Mitte der 80er Jahre zählte der Bundesverband der deutschen Industrie
dann zweitausend Gesetze und Verordnungen mit umweltrechtlichem Inhalt.
Für die Flut von Vorschriften schon vor den 70er Jahren gab es zwingende
Gründe: Die Industrieproduktion war seit den 50er Jahren in Westdeutsch
land gewaltig angewachsen. Damals war noch niemandem bewußt, daß die
Bundesrepublik ein "umweltarmes Land" ist: Ein Land mit einer geringen
Fläche und einer der dichtesten Bevölkerungsansammlungen aller Staaten,
ein Land, in dem man nicht folgenlos einen der größten Industriestandorte
der Welt aufbauen konnte. Vereinfachend kann man sagen, wer am meisten
produziert, hat auch die größten Mengen an Giftmüll, an Hausmüll, an Luft
schadstoffen (etwa von den Millionen Kraftfahrzeugen oder aus der Energie
herstellung). Es blieb lange Zeit verborgen, daß die Bundesrepublik einer der
großen Umweltverschmutzer der Erde ist. - All dies sind Rahmenbedingun
gen, die bereits vor den 70er Jahren in der Bundesrepublik zahlreiche Ge
sundheits-, Lebensmittel-und Wasserschutzvorschriften erzwangen.
Die Schutzmaßnahmen hinkten schon damals hinter den Erfordernissen
her. Das hat sich bis heute nicht geändert. In den 70er und 80er Jahren haben
Umweltpolitiker ihre mäßigen Erfolge regelmäßig damit erklärt, daß sie zu
nächst Unterlassungen der Vergangenheit korrigieren mußten, ehe sie dem
nächst die aktuellen Probleme aber wirklich einer Lösung zuführen würden.
Das bloße Hinterherlaufen, das Reagieren statt Gestalten, hat eine lange Tra-
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dition. Beispielsweise hieß es schon 1965 in Ludwig Erhards Regierungser
klärung: "Die bisher getroffenen Maßnahmen zum Schutz der Gewässer, zur
Reinhaltung der Luft und zur Bekämpfung des Lärms haben bereits einen
großen Teil von dem aufgeholt, was in Jahrzehnten versäumt worden war."
Zum Ende der 60er Jahre wurden in den westlichen Industriestaaten die
negativen Auswirkungen industrieller Produktion langsam bewußt und in ei
ner wachsenden Anzahl von Publikationen dramatisch geschildert5. Das
Thema hat sich in der Literatur und im Bewußtsein der Bürger bald im Sinne
exponentiellen Wachstums verbreitet. In einer thematisch breit angelegten
SPIEGEL-Umfrage vom Herbst 1970 über die sozial-liberale Reformpolitik
kommt der Umweltschutz noch nicht vor; nur "klassische Themen" werden
abgefragt: Lärmbekämpfung, Luft und Wasser; städtischer Verkehr und der
Wunsch nach mehr Straßen6. In einigen Standardwerken "zur geistigen Si
tuation der Zeit" aus den 70er Jahren fehlt Umweltschutz noch?, allenfalls
wird er unter "Technik und Gesellschaft" oder ähnlichen Themen erwähnt. In
den 80er Jahren benötigt man bereits einen Führer durch die Fülle der Zeit
schriften-und Buchpublikationen.
Aus den ersten Stimmen entwickelte sich langsam über viele Jahre bei den
Bürgern eine Sorge um die natürlichen und damit elementaren Lebensgrund
lagen des Menschen. Durch die erste Ölpreiskrise vom Herbst 1973 wurde
der allgemeine Fortschrittsglaube erschüttert. Die Erkenntnis von der End
lichkeit der Ressourcen und den Grenzen des Wachstums wurde den Men
schen an autofreien Sonntagen und bei Tempolimits auf Landstraßen und
Autobahnen drastisch vor Augen geführt. - Als diese Lehren zu verblassen
begannen, erlebten wir in der Bundesrepublik ein neues Bewußtsein vom
Krisencharakter der Umweltentwicklung: Es entstand bei Bürgern und den
im Bundestag vertretenen Parteien nach 1980, als das Schlagwort vom
"Waldsterben" in den Medien sensationell aufbereitet wurde ("Erst stirbt der
Wald, dann der Mensch"). Die Öffentlichkeit war tief verunsichert. - Als
auch diese Besorgnisse wieder einer gleichmütigen Alltagsbetrachtung wi
chen, wurden Bürger und Politik durch alarmierende Entwicklungstendenzen
des Weltklimas aufgeschreckt.
Die natürlichen Lebensgrundlagen wurden zum politischen Thema, unsere
Verantwortung für die Zukunft wurde neu überdacht. Konservatives Gedan
kengut mischte sich mit naturschwärmerischem und sozialreformerischem
Denken zu einer neuen innenpolitschen Kraft. Es entstand eine Bewegung
gegen Großstrukturen, die, wenn nicht als Horror, dann doch als undurch
sichtig empfunden wurden und deren Kontrolle in einer freiheitlich-demokra
tischen Ordnung nicht gewährleistet erschien. Das neue Ideal hieß daher
"small is beautiful". Es führte z.B. zu Forderungen nach dezentraler Energie
versorgung (die effektivere Wirkungsgrade erreicht!) und richtete sich gegen
die Megakraftwerke ebenso wie gegen den militärisch-technischen Komplex
(ein Terminus, der anfangs emotional belegt war, aber inzwischen ganz un-
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