türkiye'de kamu harcama sürecinde uygulanan tedarik usullerinin yolsuzluk riski açısından analizi

169 Pages·2015·2.12 MB·Turkish

T.C.
CELAL BAYAR ÜNİVERSİTESİ
SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ

YÜKSEK LİSANS TEZİ
MALİYE ANABİLİM DALI
MALİYE TEORİSİ PROGRAMI

TÜRKİYE’DE KAMU HARCAMA SÜRECİNDE UYGULANAN
TEDARİK USULLERİNİN YOLSUZLUK RİSKİ AÇISINDAN
ANALİZİ

Hazırlayan
Barış ÖZER

Danışman

Prof. Dr. Mustafa MIYNAT

MANİSA-2015
T.C.
CELAL BAYAR ÜNİVERSİTESİ
SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ

YÜKSEK LİSANS TEZİ
MALİYE ANABİLİM DALI
MALİYE TEORİSİ PROGRAMI

TÜRKİYE’DE KAMU HARCAMA SÜRECİNDE UYGULANAN
TEDARİK USULLERİNİN YOLSUZLUK RİSKİ AÇISINDAN
ANALİZİ

Hazırlayan
Barış ÖZER

Danışman

Prof. Dr. Mustafa MIYNAT

MANİSA–2015
i
YEMİN METNİ

Yüksek Lisans tezi olarak sunduğum “TÜRKİYE’DE KAMU HARCAMA
SÜRECİNDE UYGULANAN TEDARİK USULLERİNİN YOLSUZLUK RİSKİ
AÇISINDAN ANALİZİ” adlı çalışmanın, tarafımdan bilimsel ahlak ve geleneklere
aykırı düşecek bir yardıma başvurmaksızın yazıldığını ve yararlandığım eserlerin
bibliyografyada gösterilen eserlerden oluştuğunu, bunlara atıf yapılarak yararlanmış
olduğumu belirtir ve bunu onurumla doğrularım.

04/11/2015
Barış ÖZER

iii
ÖZET
TÜRKİYE’DE KAMU HARCAMA SÜRECİNDE UYGULANAN TEDARİK
USULLERİNİN YOLSUZLUK RİSKİ AÇISINDAN ANALİZİ

Devlet kamusal faaliyetleri kendisi doğrudan kamusal mal ve hizmet üreterek
sağladığı gibi kamusal mal ve hizmet sunumunu özel sektörden de satın
alabilmektedir. İktisadın temel problemi olan “kıt kaynakların sınırsız ihtiyaçlara
tahsisi” söylemi, kamu kaynakların daha iyi kullanımı ve daha fazla fayda sağlaması
gibi arayışları da beraberinde getirmiştir. Bu arayışların bir sonucu olarak da kamu
harcamalarında etkinlik ve verimlilik gibi kavramlar daha da önem kazanmıştır.
Kamu alımlarının etkin ve verimli tedarikinin karşısındaki en büyük engel
yolsuzluklardır. Yolsuzluklar özellikle gelişmekte olan ülkelerde toplumsal düzeni
bozan, insanlar arasında huzursuzluk yaratan, ekonomiyi temelden sarsan önemli bir
sorundur.
Kamu harcamalarının tedariki esnasında oluşabilecek yolsuzluk risklerini
azaltmak, saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu
denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların
verimli kullanılmasını sağlamak maksadıyla ülkemizde tedarik işlemlerinin temelini
oluşturan 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu ve ilgili mevzuat yayımlanmıştır. Bu
mevzuat ile ihale usulü olarak; açık ihale usulü, pazarlık usulü ihale ve belli istekliler
arasında ihale usulü ve bir alım yöntemi olarak doğrudan temin usulü düzenlenmiştir.
Çalışmada tedarik usullerinin içermiş olduğu yolsuzluk riski analiz edilmiş ve
bu risklerin giderilmesi için alınabilecek tedbirler değerlendirilmiştir. Yapılan
değerlendirme neticesinde kamu alım sürecindeki görevliler ile firma yetkililerinin
karşı karşıya geldiği ortamların yolsuzluk açısından en riskli alanlar olduğu, ayrıca
idare görevlilerine en çok inisiyatif tanıyan pazarlık usulü ihale ve doğrudan temin
yöntemiyle yapılan alımların diğer usullere göre daha çok yolsuzluk riski taşıdığı
tespit edilmiştir. Bu risklerin azaltılabilmesi için e-ihale sisteminin
yaygınlaştırılmasının faydalı olacağı görüşü üzerinde durulmuştur.

Anahtar Kelimeler; Kamu Harcaması, Kamu İhale Sistemi, Yolsuzluk, İhale
Usulleri, Rekabet.

iv
ABSTRACT
MALPRİCE RİSK ANALYSİS OF SUPPLY PROCEDURES THAT ARE
APPLİED IN THE PROCESS OF PUBLİC EXPENDİTURE IN TURKEY

Government can directly provide public activity through producing public
goods and services. It can also provide it through buying public goods and services
from a pravatesector. The basic problem of economy is the discourse of “allocation
of scarce resources to unlimited requirements”. It brings along quest like more
benefit and better use of public resources. As a consequences of that, terms like
effectivenessand productivity became important. The most importantobstacle in the
efficient and effective supply of public porcurement is malpractice. Malpractise is a
big problem indeveloping countries. It destroys social order, creates socialunrest and
shakes the foundation of economy.
Public Procurement Law with the law number of 4734 and the applicable law
is published to reduce the risk of malpractice ocuurs while supplying public
expenditures, to producetransparency, competition, equal treatment,
credibility,confidentiality, public control to meet the needs at the propercondisiton
and time, use sources effiently. With this regulation open tender procedure,
negotiated tendering, selective limited tendering are prepared as a tendering
procedure. And alsodirect supply tendering is prepared as a purchase procedure.
In the study the risks that procurement procedures contain areanalysized and
actions that can be taken to reduce those risksare evaluated. As a result of the
evaluation it is detected that the situations where the officer who take part in the
period of public procurement and staff from the firm met are very risky.Also the
purchase which gives more initiative to administrative staff are more risky than the
orther types of negotiated tendering and direct supply. Generalising e-tendering
system is overemphasized to reduce those risks.

Keywords; Public Expenditure, Public Procurement System, Melpractice,
Bidding Procedures, Competition.

v
TEŞEKKÜR

Ülkemizde kamu harcama sürecinde uygulanan tedarik usullerinin yolsuzluk
riski açısından incelemesinin yapıldığı bu çalışmamda yoğun mesaisine rağmen
desteğini benden esirgemeyen tez danışmanım Prof.Dr.Mustafa MİYNAT’ a saygı ve
şükranlarımı sunarım.
Tez çalışmalarım esnasında uzunca bir süre ihmal ettiğim çocuklarım Savaş
Eren ve Uğur ile beni sürekli destekleyen eşim Gamze hanıma, ayrıca benim
bugünlere gelmemde büyük emekleri olan anne ve babama teşekkürlerimi borç
bilirim.

Barış ÖZER
İzmir-2015

vi
İÇİNDEKİLER
TEZ SAVUNMA TUTANAĞI...................................................................................... i
TEZ VERİ FORMU…………………………………………………………….………… ii
YEMİN METNİ.......................................................................................................... iii
ÖZET ………………...…………………………………………………………………......iv
ABSTRACT ………………………………………………………………………………. v
TEŞEKKÜR.............................................................................................................. vi
İÇİNDEKİLER.......................................................................................................... vii
SİMGELER VE KISALTMALAR DİZİNİ....................................................................xi
TABLOLAR..............................................................................................................xii
ŞEKİLLER.............................................................................................................. xiii
GİRİŞ......................................................................................................................... 1

BİRİNCİ BÖLÜM
TÜRKİYE’DE KAMU HARCAMA SÜRECİ VE KAMU TEDARİK HUKUKUNUN
GELİŞİMİ

I. KAMU HARCAMASI KAVRAMI………………………………………………....3
II. KAMUSAL MAL VE HİZMET KAVRAMI………………………………………..4
III. KAMU HARCAMALARININ ARTIŞ NEDENLERİ……………………………..6
A. Kamu Harcamalarının Görünüşte Artış Nedenleri………………….9
B. Kamu Harcamalarının Gerçek Artış Nedenleri…………………….10
IV. KAMU HARCAMALARINDA ETKİNLİK VE VERİMLİLİK………………….12
A. Etkinlik…………………………………………………………………. 13
B. Verimlilik……………………………………………………………… 14
V. TÜRKİYE’ DE KAMU HARCAMA SÜRECİ…………………………………..15
A. Kamu Harcamalarının Hukuki Dayanağı……………………………16
1. Anayasa………………………………………………………… 16
2. Uluslararası Mali Sözleşmeler……………………………….18
3. Kanunlar……………………………………………………… 18
a. 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol
Kanunu………………………….………...…………. 19
b. Bütçe Kanunu………………………………………….22
c. Kamu İhale Kanunları…………………………………23
ç. Personel Kanunları……………………………………24
d. Sosyal Güvenlik Kanunları…………………………..25
4. Yürütme Organı Tarafından Çıkarılan Mevzuat…………..26
vii
a. Kanun Hükmünde Kararname……………………....26
b. Bakanlar Kurulu Kararları……………………………27
c. Yönetmelikler…………………………………………. 27
ç. Tebliğler……………………………………………… 28
B. Bütçenin Uygulanması ve Kamu Harcama Süreci…………… 29
1. Gelirlerin Toplanması…………….………………………… 29
2. Kamu Harcama Süreci……………………………………….. 30
a. Harcama Sürecindeki Görevliler……………………31
b. Kamu Harcamalarının Gerçekleştirilme Süreci…..34
(1) Kamu Personeline Yapılan Ödemeler……..34
(2) Sosyal Güvenlik Ödemeleri…………………34
(3) Mal, Hizmet Alımı ve Yapım İşleri
Ödemeleri………………………………..……… 35
VI. KAMU TEDARİK HUKUKUNUN GELİŞİMİ……………………….…………..38
A. 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu ……..……………………………...40
B. 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu………………………………………42
VII. KAMU TEDARİK HUKUKUNUNDA UYGULANAN TEDARİK USULLERİ.52
A. İhale Usulleri………………………………….………………………….52
1. Açık İhale Usulü………………………………….……………..52
2. Belli İstekliler Arasında İhale Usulü………………………...54
3. Pazarlık Usulü…………………………………………………..56
B. Diğer Usuller……………………………………………………………..58
1. Doğrudan Temin………………………………………………..58
2. Tasarım Yarışmaları……………………………………….…. 61

ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
YOLSUZLUK VE KAMU HARCAMA SÜRECİNDE UYGULANAN TEDARİK
USULLERİNDE YOLSUZLUK RİSKİ

I. YOLSUZLUK KAVRAMI VE YOLSUZLUĞUN TARİHSEL GELİŞİMİ……63
II. YOLSUZLUĞUN SINIFLANDIRILMASI VE ÇEŞİTLERİ…………………...70
A. Siyasal Yolsuzluk………………………………………………….……71
B. Yönetsel Yolsuzluk……………………………………………………..72
C. Yolsuzluk Çeşitleri………………………………………………….….73
1. Maddi Çıkar Sağlayan Yolsuzluklar………………………..73
a. Rüşvet………………………………………………..… 74
b. Rant Kollama…………………………………………..77
viii
c. Zimmet…………………………………………….…… 77
ç. İhaleye Fesat Karıştırma……………………………..78
d. Edimin İfasına Fesat Karıştırma…………………….80
2. Maddi Çıkar Sağlamayan Yolsuzluk Çeşitleri……………..80
a. Kayırmacılık…………………………………………… 81
b. Lobicilik…………………………………………...…… 81
c. Oy Ticareti………………………………………………82
II. YOLSUZLUĞA SEBEP OLAN FAKTÖRLER……………………….……..…83
A. Yönetsel Nedenler……………………………………………………...84
1. Bürokratik Nedenler…………………………………………...86
2. Saydamlık ve Hesap Verilebilirlik………………………..….88
3. Denetim ve Yargı Sistemindeki Yetersizlik………………..92
4. İstihdam Politikaları………………………….………………95
B. Ekonomik Nedenler………………………………………………..….96
1. Devletin Ekonomi İçerisindeki Payı……………………….96
2. Kalkınmışlık Düzeyi ve Kamu Kesimi Ücretleri………….98
3. Vergiler ve Kayıt Dışı Ekonomi……………………………..99
4. Adaletsiz Gelir Dağılımı………………………………..…….101
C. Toplumsal Nedenler……………………………………………..……104
1. Ahlaki Değerler………………………………………………..104
2. Eğitim Durumu………………………………………..………105
3. Nüfus Artışı…………………………………………….………107
4. Akraba Bağları………………………………………………...108
III. YOLSUZLUĞUN ETKİLERİ……………………………………………….…..108
A. Siyasal ve Toplumsal Etkileri………………………………….……109
B. Ekonomi Üzerindeki Etkileri…………………………………….…..111
IV. KAMU İHALE MEVZUATININ YOLSUZLUK RİSKİ AÇISINDAN
ANALİZİ………………………………………………………………………… 113
A. Kamu İhale Kanunu ve Yolsuzluk Riski………………….……….115
1. İstisnalar ve Yolsuzluk Riski……………………………….116
2. Temel İlkeler ve Yolsuzluk Riski………………………...…120
3. İtiraz Yolları ve Yolsuzluk Riski…………………………….121
B. Kamu Harcama Sürecinde Kullanılan Tedarik Usullerinin
Yolsuzluk Riski Açısından Analizi……………………….……..125
1. Açık İhale Usulünde Yolsuzluk Riski…………………..….128
2. Belli İstekliler Arasında İhale Usulünde Yolsuzluk
Riski…………………………….…………………………….. 130
ix