Tilburg University Samenwerking in de publieke dienstverlening van Delden, P.

249 Pages·2017·2.11 MB·Dutch

Tilburg University
Samenwerking in de publieke dienstverlening
van Delden, P.
Publication date:
2009
Document Version
Publisher's PDF, also known as Version of record
Link to publication in Tilburg University Research Portal
Citation for published version (APA):
van Delden, P. (2009). Samenwerking in de publieke dienstverlening: Ontwikkelingsverloop en resultaten.
Uitgeverij Eburon.
General rights
Copyright and moral rights for the publications made accessible in the public portal are retained by the authors and/or other copyright owners
and it is a condition of accessing publications that users recognise and abide by the legal requirements associated with these rights.
• Users may download and print one copy of any publication from the public portal for the purpose of private study or research.
• You may not further distribute the material or use it for any profit-making activity or commercial gain
• You may freely distribute the URL identifying the publication in the public portal
Take down policy
If you believe that this document breaches copyright please contact us providing details, and we will remove access to the work immediately
and investigate your claim.
Download date: 14. mrt.. 2023
Samenwerking in de publieke dienstverlening
ontwikkelingsverloop en resultaten
Proefschrift ter verkrijging van de graad van doctor aan de Universiteit van Tilburg,
op gezag van de rector magnificus, prof.dr. Ph. Eijlander, in het openbaar te
verdedigen ten overstaan van een door het college voor promoties aangewezen
commissie in de aula van de Universiteit op
vrijdag 11 september 2009 om 10.15 uur
door
Pieter Jan van Delden,
geboren op 4 oktober 1949 te Meeden
Promotiecommissie
prof.dr. P.N. Kenis, promotor
prof.dr. H.P.M. van Duivenboden
prof.dr. J.M.A. Hermanns
prof.dr. M. Noordegraaf
prof.dr. P.E.W.M. Tops
ISBN: 978-90-5972-335-1
Productie en uitgave: Uitgeverij Eburon, Delft/Zutphen
Grafische vormgeving en omslagontwerp: Studio Hermkens, Amsterdam
© 2009 P.J. van Delden. Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden
verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar
gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door
fotokopieën, opnamen, of op enig andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke
toestemming van de rechthebbende.
Inhoud
Voorwoord 7
1.. Inleiding 9
DEEL I: VERKENNING 12
2.. Samenwerking als uitvoeringsvraagstuk 13
2.1 Kenmerken van publieke dienstverlening 13
2.2 Hiërarchie, markt of netwerk 16
2.3 Programmatische samenwerking 18
3.. Resultaten in de praktijk 20
3.1 Veiligheid 21
3.2 Zorg 23
3.3 Onderwijs 26
3.4 Werk en inkomen 29
3.5 Conclusie 30
4.. Resultaatcondities in de literatuur 33
4.1 Onderzoek naar resultaten van samenwerking 34
4.2 Condities in omstandigheden 36
4.3 Condities in belangen 38
4.4 Condities in structuur en sturing 40
4.5 Condities in politiek-bestuurlijke processen 41
4.6 Condities in ontwikkelingsprocessen 42
4.7 Samenvatting 44
4.8 Ontwikkelingsverloop 45
4.9 Beperkingen en openstaande vragen 46
4.10 Conclusie 47
5.. Onderzoeksaanpak 48
5.1 Gezette stappen 48
5.2 Vraagstelling 49
5.3 Methode: inductief onderzoek 51
5.4 Uitvoering van het onderzoek 53
DEEL II: CASUÏSTIEK 56
6.. Praktijksituaties 57
6.1 Gevarieerde cases 57
6.2 Operationele en maatschappelijke doelen 59
6.3 Worden de doelen gerealiseerd? 62
6.4 Verschillen in resultaat 64
6.5 Expertinterviews en tweede caseonderzoek 67
DEEL III: PATRONEN 70
7.. Ontwikkelingsstadia 71
7.1 Beginstadia van de samenwerking 71
7.2 Ontwikkelingsvarianten 78
7.3 Ontwikkelingsstadia en resultaten 79
8.. Lering trekken 81
8.1 Beschrijvingswijze 81
8.2 Ontwikkelingsstap ‘lering trekken’ 83
8.3 Condities 85
8.4 Bijdragen actoren 88
9.. Doelen bepalen 90
9.1 Ontwikkelingsstap 90
9.2 Condities 91
9.3 Bijdragen actoren 93
9.4 Stagnatie: schijnsamenwerking 94
10 Praktisch samenwerken 96
10.1 Ontwikkelingsstap 96
10.2 Condities 97
10.3 Bijdragen actoren 99
11 Structureren 102
11.1 Ontwikkelingsstap 102
11.2 Condities 103
11.3 Bijdragen actoren 106
11.4 Stagnatie: eilandsamenwerking 107
12 Verbreden en verdiepen 108
12.1 Ontwikkelingsstap 108
12.2 Condities 109
12.3 Vervlechting en extern resultaat 113
12.4 Bijdragen actoren 114
13 Omgevingscondities 116
13.1 Condities in de omgeving 116
13.2 Samenhang van alle condities 118
13.3 Permanente krachtmeting 119
DEEL IV: VERBANDEN 121
14 Ontwikkelingscyclus van samenwerkingsverbanden 122
14.1 Doorlopende stadia 122
14.2 Verschuivende invloed 123
p 4
15 Actoren en de invloed van hun belangen 128
15.1 Overheid 128
15.2 Bestuurders 131
15.3 Managers 133
15.4 Regisseurs 134
15.5 Professionals 136
15.6 Burgers 138
15.7 Rollenpatroon 140
15.8 Onvoorspelbare bijdragen 141
16 Gedragsimpulsen: energie in de samenwerking 143
16.1 Condities als motieven 143
16.2 Intentionele gedragsimpuls: ‘Bedenk wat moet’ 145
16.3 Activistische gedragsimpuls: ‘Doe wat moet’ 146
16.4 Verbindende gedragsimpuls: ‘Steun elkaar’ 147
16.5 Hoe werken gedragsimpulsen? 148
16.6 Samenhang van de gedragsimpulsen 149
16.7 Actoren als groep betrokken 150
16.8 Gedragsimpulsen zijn kwetsbaar 152
17 Onderhandelen versus samenwerken 154
17.1 Gedragsimpulsen als ‘motor’ van de ontwikkeling 154
17.2 Schijnsamenwerking 156
17.3 Eilandsamenwerking 157
17.4 Conflicterend gedrag 159
17.5 Van onderhandelen naar samenwerken 161
18 Procesgang: van buiten af of van binnen uit 164
18.1 Exogene en endogene procesgang 165
18.2 Endogene procesgang effectiever 168
18.3 Procesgangen conflicterend én complementair 169
18.4 Procesdilemma 172
DEEL V: CONCLUSIES 174
19 Interventies voor de ontwikkeling van samenwerking 175
19.1 Interacties als uitgangspunt 175
19.2 Intentionele impuls: stel doelen en verbind de actoren 176
19.3 Activistische impuls: leg een stevige werkvloer 177
19.4 Verbindende impuls: reguleer de belangen 178
19.5 Interventies op korte en lange termijn 180
19.6 Conclusie 182
20 Ontwikkelingsscenario´s: sturende overheid en maatschappelijke coalities
.... 184
20.1 Minimalisme versus opschaling van samenwerking 184
20.2 Ontwikkelingsscenario A: Primaat bij een sturende overheid 187
20.3 Ontwikkelingsscenario B: Primaat bij maatschappelijke coalities 189
20.4 Conflicterend of complementair? 191
21 Een exploratieve strategie voor samenwerking 195
21.1 Interventies 195
21.2 Richtlijnen 197
21.3 Exploratieve strategie versus programmatische strategie 198
p 5
22 Discussie 201
22.1 Samenwerking vraagt stabiliteit 201
22.2 Betekenis van vertrouwen 202
22.3 De invloed van taakkenmerken 203
22.4 Gedragsimpulsen en belangen 205
22.5 Ontwikkelingscyclus 207
22.6 Beperkingen 208
22.7 Verdiepingsonderzoek 211
23 Epiloog 213
Literatuur 216
Bijlage 1: Uitvoering van het onderzoek 219
1.1 Casusonderzoek 2006 219
1.2 Patroonanalyse cases 2006 221
1.3 Toetsing aan wetenschappelijke literatuur 222
1.4 Interviews experts 222
1.5 Casusonderzoek 2007 223
Bijlage 2: Instrumenten en gegevens onderzoek 224
2.1 Interviewvragen casusonderzoek 2006 224
2.2 Analyse cases 2006 in 63 condities 225
2.3 Analyse cases 2006 in 21 condities, geordend naar resultaat 228
2.4 Analyse cases 2006 naar effect en inhoud van condities 229
2.5 Patroonanalyse van condities in de ontwikkeling van samenwerkingsverbanden 231
2.6 Expertinterviews 2007: samenvattende tekst en vragen 232
2.7 Scoringslijst expertinterviews 2007 236
2.8 Interviewvragen casusonderzoek 2007 238
Samenvatting 239
Abstract 244

p 6
Voorwoord
Hoe kan samenwerking tussen organisaties leiden tot een betere publieke dienstverlening?
Met deze vraag begon ik in 2004 een studie die na vijf jaar is uitgemond in dit boek. Twee
caseonderzoeken en de literatuur maakten mij helder dat kleinschalige groepsprocessen de
basis zijn van grootschalige uitkomsten. Sociale energie is van grote invloed op programmatisch
succes. Maar werken aan samenwerking is ook Sisyfusarbeid. Er wordt gezwoegd om de steen
tegen de helling op te krijgen, maar hij rolt doorgaans weer terug. Samenwerking lijkt vaak aan
de verliezende hand. Niet spectaculair, maar in de vorm van het dagelijks wegsijpelen van
energie in het zoeken naar afstemming die maar geen greep op de feitelijke problemen lijkt te
krijgen. Tegelijkertijd nemen de samenwerkingsverbanden in de publieke dienstverlening in rap
tempo toe. Na de brede scholen en de lokale zorgnetwerken uit de jaren negentig zijn de
Veiligheidshuizen opgekomen en wordt nu gewerkt aan de oprichting van de Centra voor Jeugd
en Gezin en aan platforms voor de aanpak van jeugdwerkloosheid. Samenwerkingsverbanden
zijn kennelijk een onontkoombaar verschijnsel en dat maakt het des te urgenter om te speuren
naar de factoren die hun succes bepalen. Dit was mijn motief voor het onderzoek.
Als onderzoeker nam ik een verleden mee van een jarenlange praktijk als organisatieadviseur.
Dat heeft beperkingen en wellicht nadelen. Organisatieadviseurs zijn probleemoplossers en
beïnvloeders en – onbewaakt – leidt dat tot ongeduld en simplisme. Maar die instelling heeft
ook een bruikbare kant. Problemen worden vaak geduid in hun multidimensionaliteit en
samenhang omdat de werkelijkheid in organisaties zich onweerstaanbaar veelvoudig opdringt.
Organisatieadviseurs zijn gewend om bedrijfsmatige, psychologische en politieke processen als
één geheel te zien. Een rationeel veranderingsvoorstel kan een irrationele respons opleveren.
Emoties zijn geen bijverschijnsel maar een vorm van identiteit en energie. Die wijze van
observeren gaat goed samen met de inductieve onderzoeksmethode die paste bij de gekozen
vraagstelling. Om zaken zuiver te houden heb ik gekozen voor cases waarin ikzelf niet als
adviseur optrad. Dat had als interessant bijeffect dat ik via het onderzoek sectoren heb leren
kennen die tot dan toe relatief onbekend voor mij waren, zoals jeugdzorg en sociale veiligheid.
De habitus van de adviseur en veranderaar heeft er ook toe geleid dat dit boek wordt afgerond
met hoofdstukken over interventies en ontwikkelingsstrategieën. Hoe kunnen nieuwe inzichten
helpen om meer productief te handelen? Ik heb geprobeerd om deze aanwijzingen verder te
ontwikkelen dan de voor de hand liggende lijsten met succesfactoren, tips en valkuilen. Het
gaat er om inzicht te krijgen in de achterliggende krachten en dilemma’s en van daaruit
strategisch te kunnen kiezen en handelen. Essentieel is voor mij de conclusie dat de nu
gepraktiseerde ontwikkelingsstrategieën doorgaans te weinig rekening houden met de eigen
kenmerken van samenwerkingsverbanden en dus vaak bijdragen aan het verzanden daarvan.
Het exploreren en versterken van lokale samenwerkingsrelaties tussen partners zou een
richtinggevend beginsel moeten worden in de aanpak, in contrast met de modelmatige
implementatieprogramma’s die nu gangbaar zijn.
Het opzetten, uitvoeren en verwerken van het onderzoek in deze tekst betekende een
hernieuwde kennismaking met de universiteit en de wetenschappelijke wereld. Patrick Kenis,
mijn promotor, is daarin een betrokken en doserende leidsman geweest, die mij op de juiste
momenten op vruchtbare sporen zette, zowel methodisch als inhoudelijk. Mirko Noordegraaf,
lid van de promotiecommissie, gaf kritiek op de eerste versie van het proefschrift en zette mij
aan om het geheel opnieuw te doordenken en tot de kern te komen. Nooit te oud om te leren.
Twintig jaar geleden verbond ik mij aan Andersson Elffers Felix omdat ik verwachtte dat dit
adviesbureau het professionele milieu zou zijn waarbinnen ik me verder zou kunnen ontplooien.
Tot op de dag van heden is dat waar gebleken en dit boek is daarvan het ultieme bewijs.
p 7
Zonder de onophoudelijke stroom van opdrachten in de publieke sector, de pittige instelling en
brede interesse van mijn collega’s en de ondersteuning van het promotieonderzoek door de
vennoten zou ik nooit zo ver zijn gekomen als nu. Hans Andersson heeft mij laten zien hoe een
ervaren adviseur verhoudingen en processen taxeert. Lenny Vulperhorst prikkelde om aan de
slag te gaan. Frank van der Most hielp bij het zoeken van literatuur en Louise Moeskops
ontfermde zich over de tekst. Daarnaast hebben vele collega’s over verschillende onderwerpen
meegedacht en meegeholpen, niet uit verplichting maar uit plezier. We delen de betrokkenheid.
De stimulering kwam ook van anderen. Ton van Zonneveld hield me vanuit zijn ervaring de
spiegel voor, mobiliseerde mijn ambities en gaf vriendschappelijk raad op moeilijke momenten.
Léon Sonnenschein reikte mij vanuit het ministerie BZK de helpende hand om cases te vinden
en uitkomsten te bespreken. Bij diverse vakgenoten en ex-collega’s heb ik conclusies getoetst.
In het bijzonder geldt dat voor de geïnterviewde experts.
Ook van nabij is steun gegeven. Maria de Vocht accepteerde mijn volle agenda, bood rust en
ruimte en bekommerde zich om mijn welzijn. Ook familie en vrienden leefden mee. Dat was de
bodem onder mijn zelfvertrouwen dat ik nodig had om deze onderneming te voltooien.
p 8
1 Inleiding
“Anarchie is wel de grootste ramp: zij vernietigt steden – zij ontwricht families, zij jaagt
bondgenoten op de vlucht. De orde daarentegen maakt het leven veilig voor zijn onderdanen.
Daarom: wat verordend wordt moet uitgevoerd.”
(Kreon, uit: Antigone, Sophokles, vert. Johan Boonen, 1975).
“Natuurlijk, de bedoelingen zijn allemaal goed. De mensen in de uitvoering werken allemaal
keihard. Maar elke instantie heeft de neiging een probleem te bezien vanuit de eigen
invalshoek. Het blijft moeilijk om institutionele stroperigheid te laten plaatsmaken voor het
nemen van verantwoordelijkheid die tot oplossingen leidt. Toch moet dat. Dat vraagt in de
komende jaren daarom dwingende aandacht: wij moeten onze uitvoering verbeteren.”
(Uit: Nieuwjaarstoespraak M.J. Cohen, burgemeester van Amsterdam, 1 januari 2008).
In het toneelstuk ‘Antigone’ van Sophocles gaat de dictator Kreon tot het uiterste om de orde
te bewaren. Het gaat om de eenheid van de stad. Die wordt bedreigd door elkaar bestrijdende
troonopvolgers en het opstandige optreden van Antigone, die haar gesneuvelde broers een
fatsoenlijke begrafenis wil gunnen en daarmee haar persoonlijke ethiek stelt boven de
wereldlijke macht. In de literaire wereldgeschiedenis is Kreon de onredelijke, narcistisch
verblinde potentaat die over lijken gaat. Zijn bestuurlijke probleem is echter van alle tijden. Hoe
bereik ik orde en eensgezindheid in de samenleving? Kreon ziet die orde onlosmakelijk
verbonden aan zijn eigen macht, drijft zijn zin door en vernietigt daarmee juist wat hij wilde
handhaven. De stad is ontredderd.
De cynische en tegelijkertijd wanhopige hartekreet van de rechtlijnige en wrede Kreon lijkt na
2500 jaar nog steeds na te galmen in de beheerste woede van burgemeester Cohen,
democraat en diplomaat bij uitstek. Ook hij wil de boel bij elkaar houden. En ook hem lukt het
alleen met moeite. Evenzeer als Kreon worstelt hij met de vraag hoe verschillende belangen en
invalshoeken bijeen te brengen. Maar in plaats van anarchie gaat het nu om institutionele
stroperigheid. Geen tirannieke orde maar het nemen van verantwoordelijkheid door instanties.
Geen opgelegde eenheid, maar samen gecreëerde oplossingen. Dat gebeurt te weinig.
Samenwerking in de publieke dienstverlening wordt algemeen gewenst en nagestreefd maar
stelt desondanks vaak teleur. In verschillende sectoren, zoals gezondheidszorg, veiligheid,
arbeid, onderwijs en cultuur, wordt samenhang tussen de diensten van de verschillende
organisaties gevraagd. Soms is dit alleen incidenteel nodig, maar vaak ook structureel, voor de
eigen beleidsdoelen en de kerntaken van de deelnemende organisaties. Het publiek verwacht
samenhangende diensten en brede effecten, zoals een pluriforme en patiëntvolgende zorg, een
veilige stad of weinig uitval in de route van onderwijs naar arbeidsmarkt. Maar die effecten
treden wisselend op. De samenhang blijft soms gebrekkig en de samenwerking gaat dan alleen
schoorvoetend vooruit. Er wordt dan langs elkaar heen gewerkt en afstemmingsoverleg lijkt
weinig op te leveren. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid constateert dat in
de publieke dienstverlening het beleid en de uitvoering in steeds kleinere taken zijn opgedeeld
met als gevolg een coördinatiegebrek die de integrale aanpak van problemen bemoeilijkt (WRR,
2004, pag. 48-49).
Tegelijkertijd zijn er ook voorbeelden van productieve samenwerking tussen publieke
dienstverleners. In het veiligheidsbeleid en bij de zorg voor daklozen en verslaafden tekenen
zich duurzame samenwerkingsverbanden af en zijn de positieve gevolgen op straat te merken.
Samen optrekken van instellingen kan dus wel, ook al verloopt het vaak traag.
p 9