tc marmara üniversitesi sosyal bilimler enstitüsü mahalli idareler ve yerinden yönetim bilim dalı

183 Pages·2007·1.18 MB·Turkish

T.C.
MARMARA ÜNİVERSİTESİ
SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ
MAHALLİ İDARELER VE YERİNDEN YÖNETİM
BİLİM DALI

YEREL YÖNETİMLER, KATILIM VE MAHALLE MUHTARLIĞI

(Yüksek Lisans Tezi)

Erbay ARIKBOĞA

İstanbul-1998
ii
T.C.
MARMARA ÜNİVERSİTESİ
SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ
MAHALLİ İDARELER VE YERİNDEN YÖNETİM
BİLİM DALI

YEREL YÖNETİMLER, KATILIM VE MAHALLE MUHTARLIĞI

(Yüksek Lisans Tezi)

Erbay ARIKBOĞA

Tez Danışmanı
Prof. Dr. Sema ERDER

İstanbul-1998
İÇİNDEKİLER
İÇİNDEKİLER ..................................................................................... i
KISALTMALAR .................................................................................. iv
TEŞEKKÜR ........................................................................................ vi

GİRİŞ ................................................................................................. 1
BİRİNCİ BÖLÜM
İLKELER VE KAVRAMSAL ÇERÇEVENİN BELİRLENMESİ ........... 4
1- Klasik Yönetim İlkeleri ve Yerel Yönetimler ........................... 4
a- Merkezden Yönetim İlkesi ............................................. 5
b- Yetki Genişliği İlkesi ...................................................... 5
c- Yerinden Yönetim İlkesi ve Yerel Yönetimler ................ 6
2- Yerel Yönetimlerin Dayandığı Kriterler .................................. 7
3- Yerel Yönetimleri Tanımlama Çabaları .................................. 11
a- Hizmet Merkezli Tanımlama Çabası ............................. 12
b- Topluluk Merkezli Tanımlama Çabası ........................... 15
4- Merkezi Devletin Revizyonu ve Yerel Yönetimler: Yönetimin
Yaygınlaşması, Ortak Yönetim ve Muhtarlık Kurumu ............ 18
a- Subsidiyarite İlkesi, Muhtarlık Kurumu ve Yerel
Yönetimler ..................................................................... 18
b- Govarnance İlkesi, NGO’lar ve Yerel Yönetim .............. 20
5- Yerel Yönetime Yaklaşımın Belirlenmesi ............................... 23
a- Giriş: Yerellik ve Topluluk üzerine ................................ 23
b- Bütüncül Bir Yaklaşım Denemesi Ya da Yerel
Yönetimin Öncesi ve Sonrası ........................................ 27

İKİNCİ BÖLÜM
YEREL YÖNETİMLERİN KONUM VE İŞLEYİŞİNİN
BELİRLENMESİ VE ÖLÇEK SORUNU .................................. 31
A- KONUM ......................................................................................... 31
Yerel Yönetim: Merkezi Yönetimle Halk Arasında Bir Ara Birim ........ 31
B- MERKEZİ YÖNETİM YEREL YÖNETİM İLİŞKİLERİ .................... 33
1- Yerel Yönetimlerin Özerklik ve Denetim Sorunu ................... 33
2- Yerel Yönetimlerin Siyasal Boyutu ........................................ 34
ii
3- Türkiye’de Merkez Yerel İlişkileri ........................................... 36
a- Türkiye’deki Yerel Yönetim Birimleri ............................. 36
b- Türkiye’de Yerel Yönetimler Üzerinde Vesayet
Denetimi ........................................................................ 38
i- İdari Vesayet Denetimi ......................................... 39
ii- Mali vesayet Denetimi .......................................... 39
c- Türkiye’de Yerel Yönetimlerin Siyasal Karakteri ........... 42
i- Türkiye’ye Özgü Siyaset ....................................... 42
ii- Yerel Yönetimlerde Siyaset Yasağı ...................... 45
C- YÖNETİM HALK İLİŞKİSİ: SİYASAL KATILMA, TEMSİL KRİZİ
VE YÖNETİME KATILMA .............................................................. 47
1- Siyasal Katılma Kavramı ve Katılma Biçimleri ....................... 48
a- Oy Verme Yoluyla Katılım ............................................. 51
b- Siyasi Partiler Yoluyla Katılım ....................................... 53
c- Kamu Görevlileriyle İlişki Kurma Yoluyla Katılım .......... 54
d- Örgütler, Baskı Grupları ve Sivil Toplum Kuruluşları
Yoluyla Katılım .............................................................. 56
e- Bir Siyasal Katılma Biçimi Olarak Patronaj ve
Türkiye’de Patronaj İlişkileri .......................................... 57
2- Siyasal Katılmada Ulusal Yerel Farklılığı mı, Kır Kent
Ayrımı mı? Türkiye Örneği ..................................................... 61
3- Temsil Krizi ve Yönetime Katılma Olgusu .............................. 67
a- Yönetime Katılma .......................................................... 68
b- Yönetime Katılımın Ön Koşulları ve Katılma Düzeyleri . 70
i- Yönetime Katılmanın Ön Koşulları ........................ 70
ii- Yönetime Katılma Düzeyleri ................................. 74
D- ÖLÇEK SORUNU VE ALT BİR YEREL BİRİM OLARAK
MAHALLE ...................................................................................... 76
1- Ölçek ve Katılım İlişkisi .......................................................... 77
2- Ölçek Büyümesi Sonrası Mahalleye Yönelik
Değerlendirmeler ................................................................... 80
3- Ölçek Büyümesine Tepkiler ................................................... 81
4- Ölçek Büyümesi ve Bireysel Özgürlük: “Metropol ve
Zihinsel Yaşam” ..................................................................... 84
5- Yerel Topluluğun Dönüşümü ................................................. 88
iii

ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
KENT YÖNETİMİ İÇİNDE MAHALLE VE MUHTARLIK KURUMU ... 91
(Mahalle ve Muhtarlığın Osmanlı- Türk Yönetim Sistemindeki
Dönüşümünün İncelenmesi)
A- MUHTARLIK KURUMU ÖNCESİ MAHALLE YÖNETİMİ ............. 91
1- Klasik Dönem Osmanlı Şehri Mahalle Yönetimi .................... 91
2- İmparatorluktaki İç Karışıklıklar ve Yeni Arayışlar ................. 91
B- MUHTARLIK KURUMUNUN KURULUŞU VE GELİŞİMİ ............. 98
1- Muhtarlığın Kurulması Ya da Merkezi Devletin Oluşum
Süreci .................................................................................... 100
2- Tanzimat Sonrası Mahalle Muhtarlığının Gelişimi ............. 105
3- Tanzimat Sonrasında Mahalledeki Sosyal Yapının
Dönüşümü ............................................................................. 109
4- Cumhuriyet Dönemi Mahalle Muhtarlığı ................................ 112
a- Mahalle Muhtarlığının Kaldırılması ................................ 114
b- Mahalle Muhtarlığının Yeniden Kurulması .................... 117
5- Göç, Kentleşme ve Mahalle Muhtarlığının İşleyişi ................. 127
C- ARAŞTIRMA BULGULARI ........................................................... 132
1- Giriş ....................................................................................... 132
2- Hayalle Gerçek Arasında: Ara Değil, Bir “Aracı” Birim
Olarak Muhtarlık .................................................................... 133
3- Muhtarlık Seçimleri ................................................................ 137
4- Aracı Birimde Muhtarlık Yapmak ........................................... 141
5- Mahalle Ölçeği ve Muhtarlık Kurumu ..................................... 146
6- Yetki ve Kaynak Aktarımı Konusunda Muhtarların Görüşleri . 149
7- SEDAM’da Mahallenin ve Muhtarın Yeri ............................... 152
a- SEDAM Üzerine ............................................................ 152
b- SEDAM’da Muhtarın Yeri .............................................. 154
SONUÇ .............................................................................................. 157
KAYNAKÇA ........................................................................................ 167
EK:1- Mahalle Muhtarlığıyla İlgili Kronolojik Bilgi ............................... 172
EK:2- Görüşülen Muhtarların Listesi .................................................. 173
EK:3- Muhtarlarla Görüşme Sırasında Yararlanılan Soru Formu ....... 174
iv

KISALTMALAR
a.g.e. : adı geçen eser
a.g.m. : adı geçen makale
a.k. : aynı kaynak
A.Ü.H.F. : Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi
a.y. : aynı yer
AT : Avrupa Topluluğu
bkz. : bakınız
C.H.P. : Cumhuriyet Halk Partisi
CDRL : Avrupa Konseyi Yerel ve Bölgesel Yönetimler Yönlendirme
Komitesi
çev. : çeviren
D.P. : Demokrat Parti
DPT : Devlet Planlama Teşkilatı
ed. : editör
IULA-EMME: Uluslararası Yerel Yönetimler Birliği, Doğu Akdeniz ve
Ortadoğu Bölge Teşkilatı
İ.Ü. : İstanbul Üniversitesi
İ.Ü.H.F. : İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi
İ.Ü.S.B.F. : İstanbul Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi
İİBF : İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi
KAYA : Kamu Yönetimi Araştırması
ltd. : limitet
m. : madde
M.Ü. : Marmara Üniversitesi
NGO : (Non Government Organization) Sivil Toplum Kuruluşu
No. : numara
s. : sayfa
TBMM : Türkiye Büyük Millet Meclisi
TMD : Tüm Muhtarlar Derneği
TODAİE : Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü
v
TOOB : Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği
TTK : Türk Tarih Kurumu
TÜSES : Türkiye Sosyal Ekonomik Siyasal Araştırmalar Vakfı
Tüsiad : Türkiye Sanayici ve İş Adamları Derneği
vb. : ve benzeri
vd. : ve devamı
WALD : (World Academy for Local Government and Democracy)
Dünya Yerel yönetim ve demokrasi Akademisi
yay. : yayınları
yy. : yüzyıl
vi

TEŞEKKÜR

Bu tezin oluşumu sırasında bir çok kişinin değerli
katkılarından yararlanılmıştır. Herkesten önce, yazdığım
her şeyi yılmadan okuyan, benimle tartışan ve her
seferinde beni daha mükemmeline yönlendiren, tezin
yazımı esnasında benimle birlikte yorulan danışman
hocam Prof. Dr. Sema ERDER’e çok şey borçluyum. O
olmasaydı şüphesiz bu tez oluşamazdı. Yine tez konumun
belirlenmesinde, bu konuyu çalışma düşüncesine beni
götüren ve gerekli yerlerde katkısını gördüğüm Prof. Dr.
Ömer DİNÇER’e; ayrıca tezin yazımı esnasında kimi
bölümlerin ilk müsveddelerini okuyarak değerli katkılar
getiren Doc. Dr. Adalet ALADA ve Doc. Dr. Ahmet
DAVUTOĞLU’na teşekkürü bir borç bilirim. Yine ne
yapacağım konusunda beni serbest bırakarak,
yapabilecekleri en iyi şeyi yaptıklarını düşündüğüm anne
ve babama da teşekkür borçluyum. Bütün serbestlik ve
katkılara rağmen daha iyi bir çalışma yapılamamasının ve
yapılan hataların bütün sorumluğu sadece bana aittir.
GİRİŞ:
Günümüzde yerel yönetimlerin öneminin giderek artmakta olduğu
bilinmekte ve bu trendin daha da yükseleceğine dair önemli göstergeler
bulunmaktadır. Ancak yerel yönetimlerin katılımcı ve insan haklarına saygılı bir
işleyişe sahip olup olmayacağı bundan bağımsız bir olgudur. Yerel yönetimlerin
“halka yakın birimler” olduğu tezinde haklılık payı bulunmakla beraber,
demokratik yerel yönetim felsefesinin bunun çok daha ötesinde olduğunu da
kabul etmemiz gerekir. İlke olarak merkeziyetçiliğe karşı yerinden yönetimi
savunmakla beraber bu durum; yerel yönetimlerin kusursuzluğundan değil,
yerinden yönetimin katılım, esneklik, örgütlenme, hızlılık, çoğulculuk gibi temel
noktalarda halka söz hakkı tanımak ve örgütsel işleyişi kolaylaştırmak
bakımından merkezden yönetime nazaran daha üstün olmasından
kaynaklanmaktadır. Pekala tahmin edilebileceği gibi merkezi yönetimin maruz
kaldığı hastalıkların yerel yönetimlerde görülmeyeceği söylenemez.
Çalışmanın bütününe bu temel yaklaşımın hakim olduğu tez üç ana
bölümden oluşmaktadır. İlk bölümde kavramsal tartışmalardan hareketle
çalışmada takip edilecek yaklaşım belirlenmeye çalışılmıştır. Bunu yapabilmek
için öncelikle “yerel yönetim nedir?” sorusuna cevap bulmak gerekmektedir. Bu
soruyu, “yerinden yönetim ilkesine göre örgütlenen yönetim birimleridir” şeklinde
cevaplama kolaycılığına kaçmak sorunu çözmeyecektir. Zira bu sorunun cevabı
kimi alt sorulardan bağımsız değildir. İlk bölüme rengini veren sorular özellikle
şunlar olmuştur: Merkezi devlet, yetki genişliği ilkesiyle yerel hizmetleri
karşılamak dururken, neden, yerinden yönetim ilkesiyle merkez örgütünün tüzel
kişiliğinin dışında birimler oluşturma yoluna gitmiştir (ya da oluşturmak zorunda
kalmıştır)? Oluşturulan yerel yönetimler aynı ilkeden (yerinden yönetim ilkesi)
kaynak bulduğuna göre, bu birimlerin kendi içinde farklılaşmasına yol açan
nedir? Bu farklılaşmanın yerel yönetim literatürüne bir yansıması olmuş mudur?
Yerel yönetimlerin, merkezden yerele yetki ve kaynak aktarımı talepleri bir
yerelleşmeyi mi ifade etmektedir, diğer bir ifadeyle bu samimi bir istek midir?
Yerelleşmenin sınırı, yerel yönetimlerle bitmekte midir? Yerel yönetime asıl
anlamını veren şey, “yerel halk” mıdır, yoksa “yönetim yapısı” mıdır?
2
Bu sorulardan hareketle ilk bölümde yerel yönetim kavramına özel bir önem
verilerek değişik açılardan yaklaşılmaya ve anlamlandırılmaya çalışılmıştır.
Klasik yönetim ilkeleri ve tartışma gündemine yeni giren ilkeler karşısında yerel
yönetimin konumu anlamlandırılmaya; “yerellik” ve “topluluk” kavramları
karşısında ‘yerel yönetim’ kavramı sorgulanmaya çalışılmış ve bu kavramların
yardımıyla “mahalle” ölçeğine inme çabasına girişilmiştir. Yine bir yerel yönetimin
işleyişinin, “oluşum koşullarından” hareketle anlamlandırılabileceği vurgusu
yapılarak; bu husus, çalışma boyunca göz önünde tutulmuş ve yerel yönetim
sorununun sadece “yönetsel yapının işleyişi sorunu” olmadığının altı çizilmiştir.
İlk bölüme genişçe yer ayrılmasının nedeni, yazarın sorularına cevap bulma
kaygısının yanı sıra özellikle Türkiye’de yapılan çalışmalarda böyle bir
yaklaşımın eksikliğine duyulan inançtır.
Yerel yönetimlerin konum ve işleyişinin belirlenmeye çalışıldığı ikinci
bölümde, yerel yönetimin konumundan hareketle (halk ile merkezi yönetim
arasında bir ara birim), yerel yönetimlerin merkezi yönetimle ilişkilerine ve sorun
alanlarına değinilmiştir. Türkiye örneğine de genişçe yer verilerek, gerekli
görüldükçe tarihsel referanslarla merkez yerel ilişkileri irdelenmeye çalışılmıştır.
Bir siyaset sahnesi olduğu tartışmasız olan yerel yönetimlerin işleyişine,
Türkiye’ye özgü siyaset pratiklerinin etkisi, bu bölümün önemli bir vurgusunu
oluşturmaktadır. Söz konusu pratikler, çalışma içinde farklı yerlerde tekrar
karşımıza çıkmaktadır.
Yönetim birimlerinin halkla olan temsile ve yönetime katılıma dönük
ilişkilerine değinerek, her iki katılma pratiğinin büyük ölçekteki zaaflarına işaret
edilmiştir. Patronaj türü ilişkilerin Türkiye’de adeta bir siyasal katılma biçimi
olarak yerleşikleşmesi ve neredeyse her kişi ya da birimce kullanılır olması
dolayısıyla bu tür ilişkilere tarihsel süreç içinde değinilmiştir. Yine ulusal ve yerel
katılma konusunda Türkiye’deki seçim istatistiklerinden yola çıkarak, ulusal ve
yerel seçimlere katılımın belirgin bir farklılaşmaya yol açıp açmadığı
araştırılmıştır. Ayrıca yönetime katılma konusunda katılmanın kimi ön
koşullarının olduğu, dolayısıyla kişi ve grupların katılma düzeylerinin farklılaştığı
belirtilerek, bu farklılaşmanın büyük ölçekte alacağı biçime dikkat çekilmiştir.