Steuerung der Implementation von Flughäfen: Eine Untersuchung des Flughafenbaus in Frankfurt a.M. und Berlin-Brandenburg

442 Pages·2015·3.229 MB·German

by  Luisa Becker-Ritterspach (auth.)

Steuerung der Implementation
von Flughäfen
Luisa Becker-Ritterspach
Steuerung der
Implementation
von Flughäfen
Eine Untersuchung des
Flughafenbaus in Frankfurt a.M.
und Berlin-Brandenburg
Luisa Becker-Ritterspach
Berlin, Deutschland
Luisa Becker-Ritterspach wurde durch die Erich-Becker-Stift ung über ein zweijähriges
Promotions-Stipendium gefördert.
Dissertation der Freien Universität Berlin, D 188
ISBN 978-3-658-07356-5 ISBN 978-3-658-07357-2 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-658-07357-2
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Vorwort

Das Interesse an dem Forschungsthema „Steuerung der Implementation
von Flughäfen - Eine Untersuchung des Flughafenbaus in Frankfurt am
Main und Berlin-Brandenburg“ - reicht in die Zeit meines Studiums zurück,
was mir die Beobachtung der erheblichen Zeitverzögerungen des
Flughafenbaus in Deutschland über einen langen Zeitraum ermöglichte.
Zunächst näherte ich mich dem Thema durch die intensive Recherche in
den zugänglichen Niederschriften von Politik und Verwaltung, aber auch in
Zeitungen und Zeitschriften, die das Thema nicht zuletzt aufgrund der
zahlreichen Skandale und der Proteste der Bevölkerung, die sich um den
Ausbau der Flughäfen in Deutschland rankten, immer wieder aufgriffen.
Dabei beschäftigte mich vor allem der Versuch der Politik, neue
Verfahrenswege zu beschreiten, um Großprojekte effizienter umzusetzen
und mit mehr Legitimation auszustatten. Im Vordergrund standen damit die
unterschiedlichen Verfahren. Die zahlreichen Protokolle der Mediationssit-
zungen, Sachstandsberichte, Gesetzesvorlagen und Parlamentsbeschlüs-
se und die Ergebnisse der Untersuchungsausschüsse wurden zu meiner
jahrelangen nicht immer leicht verdaulichen Hauptlektüre.

Unterstützt und immer wieder neu motiviert wurde ich dabei insbesondere
bei den Colloquien meines Doktorvaters, Prof. Dr. Ralf Rytlewski, bei dem
ich mich an allerster Stelle auch für die langjährige Geduld bedanken
möchte. Auch Herrn Prof. Dr. Peter Massing, danke ich, der sofort bereit
war, als zweiter Gutachter zu fungieren.

Für eine finanzielle Unterstützung durch die Fraport-Stiftung möchte ich
mich an dieser Stelle ebenfalls bedanken.

Mein ganz besonderer Dank gilt meinen Eltern, Raimund und Wiebke
Becker-Ritterspach, die auch in schwierigen Phasen weiter an mich
geglaubt haben und ohne deren Unterstützung, ich die Arbeit nicht hätte
abschließen können. Auch die kritischen Diskussionen und Anregungen
über die Ergebnisse meiner Arbeit mit meinem Vater sollen nicht
unerwähnt bleiben. Meiner Mutter möchte ich insbesondere danken, die
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mir in der Endphase der Arbeit oft die Betreuung meiner Tochter
abgenommen hat.

An dieser Stelle möchte ich mich auch nochmals bei meinem Freund,
Ramin Goltchin Far, bedanken, der mich sehr unterstützt hat.

Viele Personen, die mir während der Zeit Anregungen und Ermutigung
gegeben haben, können hier nicht erwähnt werden. Ihnen danke ich hier
insgesamt.

Für meine drei Töchter

Lilli, Veilchen und Elise
VI
Inhaltsverzeichnis
1. Problemstellung und Untersuchungskonzept ............. 1
1.1 Problemstellung ................................................................ 1
1.2 Konzept der Fallstudien ................................................... 6
1.3 Forschungsstand .............................................................. 8
2. Steuerung von politischen Programmen ................... 12
2.1 Sozialwissenschaftliche Erklärungsansätze ................ 12
2.1.1 Implementationstheorie .............................................. 14
2.1.2 Systemtheorie ............................................................ 15
2.2 Gründe für Steuerungsversagen ................................... 19
2.2.1 Governance ................................................................ 21
2.2.2 Institutionen ................................................................ 22
2.2.3 Institutionalisierung und De-Institutionalisierung ......... 26
2.2.4 Unsicherheit ............................................................... 29
2.2.5 Handlungsspielräume ................................................. 31
2.2.6 Hybridisierung ............................................................ 34
2.2.7 „Die Macht nicht lernen zu müssen“ ............................ 35
2.2.8 Strategisches und/oder opportunistisches Verhalten .. 38
2.3 Untersuchungsannahmen .............................................. 43
3. Flughafenplanung in Deutschland .............................. 45
3.1 Verkehrs- und Flughafenplanung in Deutschland ........ 46
3.1.1 Raumordnungsverfahren ............................................ 47
3.1.2 Planfeststellung .......................................................... 49
3.1.3 Planwerke ................................................................... 51
3.2 Neue Strategien der Verkehrs- und Flughafenplanung in
Deutschland .................................................................... 55
3.2.1 Selbstorganisation – Mediationsverfahren .................. 56
3.2.2 Gesetzliche Neuerung in der Verkehrsplanung ........... 62
3.2.3 Flughafenkonzepte der Bundesregierung ................... 65

VII
3.2.4 Privatisierung .............................................................. 68
4. Flughafen Frankfurt am Main – Ausbau der Landebahn
....................................................................................... 73
4.1 Historie und Entwicklung des Verfahrens ..................... 73
4.1.1 Übersicht: Der Planungs- und Genehmigungsprozess für
den Bau der vierten Startbahn des Flughafens
Frankfurt/M. ............................................................... 81
4. 2 Analyse formeller und informeller Regelungsverfahren
......................................................................................... 84
4.2.1 Mediation – eine Zukunftsregion im offenen Dialog .... 86
4.2.1.1 Initiierungs- und Vorbereitungsphase ........................................ 87
4.2.1.2 Verhandlungsphase .................................................................. 106
4.2.1.3 Die Umsetzungsphase .............................................................. 114
4.2.1.4 Verzögerungen ......................................................................... 126
4.2.2 Regionales Dialogforum ........................................... 127
4.2.2.1 Initiierungsphase ...................................................................... 128
4.2.2.2 Vorbereitungsphase ................................................................. 137
4.2.2.3 Verhandlungsphase .................................................................. 145
4.2.2.4 Umsetzungsphase .................................................................... 158
4.2.2.5 Verzögerungen ......................................................................... 168
4.2.3 Flughafenkonzepte der Bundesregierung 2000/2009 und
Masterplan der „Initiative Luftverkehr Deutschland“ . 170
4.2.3.1 Verzögerungen ......................................................................... 187
4.2.4 Raumordnungsverfahren .......................................... 189
4.2.4.1 Verzögerungen ......................................................................... 202
4.2.5 Landesentwicklungsplan und Regionalplan Südhessen
................................................................................ 203
4.2.5.1 Verzögerungen ......................................................................... 219
4.2.6 Planfeststellungsverfahren ....................................... 220
4.2.6.1 Verzögerungen ......................................................................... 239

VIII
4.2.7 Teil-Privatisierung ..................................................... 240
4.2.7.1 Verzögerungen ......................................................................... 245
5. Flughafen Berlin Brandenburg – Ausbau des
Flughafens .................................................................. 246
5.1 Historie und Entwicklung des Verfahrens ................... 246
5.1.1 Übersicht über Planungs- und Genehmigungsprozess für
den Ausbau des Flughafens Berlin-Brandenburg ..... 250
5.2 Analyse formeller und informeller Regelungsverfahren
....................................................................................... 253
5.2.1. Mediation – Bürgerdialog Flughafen Berlin- Brandenburg
International ............................................................. 254
5.2.1.1 Initiierungs- und Vorbereitungsphase ...................................... 255
5.2.1.2 Verhandlungsphase .................................................................. 263
5.2.1.3 Umsetzungsphase .................................................................... 267
5.2.1.4 Verzögerungen ......................................................................... 271
5.2.2 Raumordnungsverfahren .......................................... 272
5.2.2.1 Verzögerungen ......................................................................... 280
5.2.3 Gemeinsame Landesplanung Berlin-Brandenburg ... 280
5.2.3.1 Verzögerungen ......................................................................... 295
5.2.4 Planfeststellungsverfahren ....................................... 296
5.2.4.1 Verzögerungen ......................................................................... 317
5.2.5 Verkehrswegebeschleunigungsgesetz ...................... 318
5.2.5.1 Verzögerungen ......................................................................... 324
5.2.6 Voll-Privatisierung ..................................................... 325
5.2.6.1 Verzögerungen ......................................................................... 334
6. Vergleich der Fallbeispiele ........................................ 336
6.1 Mediationsverfahren ..................................................... 338
6.2 Flughafenkonzept/ Verkehrswege-
beschleunigungsverfahren .......................................... 348

IX
6.3 Raumordnungsverfahren ............................................. 350
6.4 Landesentwicklungspläne ........................................... 353
6.5 Planfeststellungsverfahren .......................................... 358
6.6 Privatisierung ................................................................ 362
7. Fazit ............................................................................. 365
L1 Literaturverzeichnis – Allgemein .................................. 382
L2 Literarturverzeichnis – Frankfurt .................................. 385
L 2.1 Zeitungen – Frankfurt ............................................... 386
L 2.2 Zeitungen-Online – Frankfurt .................................... 386
L3 Literaturverzeichnis – Berlin......................................... 389
L 3.1 Zeitungen – Berlin..................................................... 390
L 3.2 Zeitungen-Online – Berlin ......................................... 390
D1 Dokumentenverzeichnis – Allgemein .......................... 393
D2 Dokumentenverzeichnis – Frankfurt ............................ 394
D3 Dokumentenverzeichnis – Berlin ................................. 409
Tabellen- und Abbildungsverzeichnis .......................... 416
Anhang ............................................................................ 417
Zusammenfassung ......................................................... 425
Summary ......................................................................... 427

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