Table Of ContentMonika Alisch
Soziale
Stadtentwicklung
Widersprüche, Kausalitäten und
Lösungen
Monika Alisch
Soziale Stadtentwicklung
Monika Alisch
Soziale Stadtentwicklung
Widersprüche, Kausalitäten
und Lösungen
Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2002
Gedruckt auf säurefreiem und alters beständigem Papier.
Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufahme
ISBN 978-3-8100-3354-3 ISBN 978-3-663-11415-4 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-663-11415-4
© 2002 Springer Fachmedien Wiesbaden
Ursprünglich erschienen bei Leske + Budrich, Opladen 2002
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Inhalt
I. Einleitung.......................................................................... 9
1. Begrenzte Lösungen für entgrenzte Probleme?.............. ...... 10
2. Zur Erforschung "unordentlicher" Politikprozesse ............... 14
2.1 Herausforderungen: Die Stadt als Ort des Politischen.......... 17
2.2 Eine Policy entsteht: "Soziale Stadtentwicklung" ...... .......... 18
2.3 Die Bearbeitung stadtgesellschaftlicher Probleme durch
Politik und Verwaltung ....................................................... 19
2.4 Soziologische Stadtforschung und das Verhältnis von
Theorie und Praxis .............................................................. 21
3. Prinzipien einer aktiven Stadtpolitik ................................... 23
IL Die Stadt als Ort des Politischen... .................................... 27
1. Die herausgeforderte Stadt-Politik ....................................... 28
1.1 Globalisierung: Die realen Folgen einer Ideologie........ ....... 29
1.2 Ausgeschlossen, deklassiert, entbehrlich: Armut
in der Stadt.......................... ............................. .................. 36
1.3 Die mehrfach geteilte Stadt................. ............................ .... 40
2. Der lokale Staat als Ort politischer Aktion .... ...................... 48
2.1 Perspektiven auf den "lokalen Staat"................................... 49
2.2 Lokal-politische Muster, Instrumente und institutionelle
Arrangements............................................................... ...... 53
2.3 Sozialstaat in Reserve ...... ...... ..... .... .... ................................ 57
3. "Aus der Not eine Tugend ... ": Eine transnationale
Urban-Policy-Bewegung ...... ............ ... ...................... ........... 62
3.1 Nationale Krisen-Politiken... ............. ........................... ....... 63
3.2 Die europäische Strukturpolitik entdeckt die Städte ............. 70
IH. Soziale Stadtentwicklung: Sozialer Flankenschutz und
innovative Politik............................................................... 77
1. Das Politikfeld "Soziale Stadtentwicklung".......................... 78
1.1 Soziale Stadtentwicklung als lokal-politische Gegenmacht? 79
1.2 Anlässe für neue lokal-politische Reaktionen ...................... 83
5
1.3 Problembehaftet mit besonderem Erneuerungsbedarf:
Die Semantik der Problemperzeption ................................. 87
2. Strukturmerkmale sozialer Stadtentwicklung ...................... 90
2.1 Globale Ziele sozialer Stadtentwicklung .......... .................... 90
2.2 Die intendierte Reichweite sozialer Stadtentwicklung:
Der Quartiersansatz ............................................................ 97
2.3 Das neue Instrument "Stadtteilmanagement" ...................... 100
3. Die Akteure sozialer Stadtentwicklung ................................ 104
3.1 Beteiligte im politisch-administrativen System.................... 105
3.2 Handlanger oder Anwalt: Die "intennediären Instanzen" .... 107
3.3 Adressaten: Die Bürgerinnen .............................................. 110
4. Erste Zwischenbilanz: Ein post-fordistisches Projekt
zwischen Beharrlichkeit und Innovation............................. 114
IV. Stadtgesellschaftliche Probleme und
das politisch-administrative System.................................. 117
1. Struktur und Kritik politisch-administrativen Handeins ...... 119
1.1 Handeln im politisch-administrativen System ..................... 120
1.2 Zur Komplexität der gesellschaftlichen Zusammenhänge.... 127
1.3 Strategische Fehler in komplexen Situationen ..................... 134
2. Lernprozesse und Politikgestaltung:
Zur Genese neuen Wissens.................................................. 144
2.1 Infonnation als Ressource der Politikgestaltung .................. 145
2.2 Koalitionen für eine soziale Stadt( -entwicklung) ................. 155
2.3 Lerneffekte und Lernmechanismen ..................................... 163
3. Lean Management im Amtszimmer: Die Ökonomisierung
des politisch-administrativen Systems................................. 170
3.1 Motive der Modernisierungsdebatte .................................... 171
3.2 Die Mikroökonomisierung der öffentlichen Verwaltung ...... 176
3.3 Reformperspektiven der öffentlichen Verwaltung ................ 186
3.4 Soziale Stadtentwicklung im Spannungsfeld
der Reformvarianten ........................................................... 192
3.5 Zweite Zwischenbilanz: Optionen für einen Lernprozess..... 197
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V. Prinzipien einer sozialverträglichen Stadtpolitik ............. 199
1. Zur politischen Gestaltung sozialer Integration ................... 201
1.1 Eine Politik neuer Qualität.................................................. 202
1.2 "Alle Politik ist lokal": Handlungsspielräume für die Städte 205
1.3 Vision einer aktiven Stadtpolitik ........ ........................... ...... 206
1.4 Fragen an eine sozialverträgliche Stadtpolitik ... .................. 209
2. Sozialverträgliche Stadtpolitik als Kommunikations-und
Handlungssystem ................................................................ 210
2.1 Das Leitbild: Perspektivenwechsel für die soziale Stadt....... 213
2.2 Das strategische Element: Steuerungsressourcen für
sozialverträgliches Handeln................................................ 221
2.3 Das operative Element: Ressourceneinsatz und
Koordination ....................................................................... 238
2.4 Die "autonomen Einheiten":
Solidarität und lokale Demokratie........................................ 249
2.5 Vier Bedingungen einer sozialverträglichen Stadtpolitik ..... 262
3. Eine Bilanz: Chancen für die Stadt als Gemeinwesen ......... 265
Literaturverzeichnis ............................................................ 271
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I. Einleitungl
Im ausdifferenzierten Sozial- und Rechtsstaat war und ist das gesellschaftliche
Problem "Armut" nicht vorgesehen. Es galt solange als bekämpft, bis die Grund
annahmen des Sozialstaates den Bezug zur Realität verloren: Quantitatives Wirt
schaftswachstum fuhrt nicht mehr zu wachsendem Wohlstand fiir Alle und die
Möglichkeit, auf der Basis einer funktionierenden Wirtschaft Verteilungsspiel
räume zu eröffnen, ist begrenzt. Produktivitätszuwächse und Rekordgewinne
großer Unternehmen sind ebenso real wie strukturelle AIbeitslosigkeit und ein
sich verfestigender Sockel von LangzeitaIbeitslosen.
Als unmittelbare Folge ökonomischer Umstrukturierungen wachsen seit
Längerem die Unterschiede innerhalb der Gesellschaft, insbesondere in Groß
städten. Diese Unterschiede drücken sich vor allem durch das Auseinander
entwickeln der Einkommen, aber auch der Einkommens- und AIbeitsplatzsi
cherheit aus, was als Tendenz zur sozio-ökonomischen Polarisierung in der
einschlägigen Literatur beschrieben und analysiert wird. Gleichzeitig und als
Folge der generellen Wohlstandsentwicklung differenzieren sich Lebens- und
Wohnformen aus, was sich in starken Veränderungen der Haushaltsstrukturen
zeigt und somit zu sozio-demographischen Ungleichheiten fuhrt. Einen zweiten
Aspekt veränderter demographischer Strukturen bilden die Zuwanderungen, die
ihrerseits sozial höchst selektiv sind. Hinter dieser strukturellen Ausdiffe
renzierung stehen erhebliche sozio-kulturelle Heterogenisierungen, die unter den
Begriffen Lebensstile und multikulturelle Ausdifferenzierung seit Mitte der 80er
Jahre Gegenstand der Ungleichheitsforschung sind.
Diese soziale Ungleichheit in der Stadt gilt in den vorwiegend stadtsoziologi
schen Diskursen einerseits als Gefahr fiir die städtische Integration, bildet ande
rerseits aber gerade die Voraussetzung und Chance fiir Urbanität. Die städtische
Politik hat die mahnenden Worte der Sozialwissenschaften ernst genommen und
lange Zeit versucht, durch zielgruppenbezogene Pläne und Beschäftigungspro
gramme, Einfluss auf die Position der Menschen im sozialen Ungleichheitsgefii
ge zu nehmen und so dem Prinzip der Sozialstaatlichkeit und seinen Zielen des
sozialen Ausgleichs und der sozialen Gerechtigkeit genüge zu tun. Diese Versu
che, soziale Ungleichheiten durch kleinräumige und stadtb ezogene Maßnalunen
(Disparitätenausgleich) zu kompensieren, hielt Ulfert Herlyn bereits 1974 fiir
Ich verwende fur die leichtere Lesbarkeit durchgängig die weibliche Form zur Bezeich
nung sozialer Gruppen und Gruppierungen. Die männlichen Vertreter sind selbstver
ständlich inbegriffen. Lediglich abstrakte Begriffe wie "kollektiver Akteur", "Gesetzge
ber", ,,Adressat", "Handlanger" u.ä. werden in der traditionell männlichen Schreibwei
se bezeichnet.
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äußerst begrenzt (vgl. Harth et al. 2000b: 31). Dennoch gibt es auch heute immer
noch oder wieder Anlass, sich mit den räumlichen Konsequenzen sozialer Un
gleichheiten, sozial-räumlichen Ausgrenzungen in den Städten und vor allem
den politischen Reaktionen hierauf auseinanderzusetzen. Denn zum Einen hat
sich Armut, die sowohl in der Armutsforschung als auch in der Sozialpolitik
vorwiegend als Einkommensarmut definiert wird, quantitativ und qualitativ
deutlich verändert: Gemessen an der Sozialhilfe als "klassischem" Armuts
indikator haben sich in den 90er Jahren vier Trends abgezeichnet: a) von
der höchsten Sozialhilfedichte sind insbesondere Kinder und Jugendliche
betroffen - je jünger, desto intensiver; b) die am stärksten anwachsende
Haushaltsform unter den Sozialhilfebeziehenden sind (weibliche) Alleiner
ziehende und große Familien; c) die nicht-deutschen Gruppen haben eine
etwa doppelt so hohe Sozialhilfedichte wie die Deutschen (bei Kindern und
Jugendlichen ist der Unterschied noch stärker); d) Sozialhilfebeziehende
sind eher weiblich, wobei weniger Rentnerinnen und mehr jüngere Frauen
betroffen sind. Zum Anderen wurden in den 90er Jahren europaweit wieder
solche Handlungsstrategien in den Großstädten befördert, die wiederum auf
kleinräumige Maßnahmen setzen und mit Beschäftigungsförderungspro
grammen versuchen, den Modernisierungsverlierern eine Brücke in den
Arbeitsmarkt zu schlagen.
1. Begrenzte Lösungen für entgrenzte Probleme
Die seit den 80er Jahren wachsende Armut in den Großstädten Westeuropas ist
insofern ein neuartiges Phänomen, als die Art und die Bedeutung ihres Auftre
tens so bisher nicht wahrgenommen und an dieser Stelle des Modernisierungs
prozesses auch nicht erwartet wurde. Deshalb wurde in 16 Jahren konservativ
liberaler Sozialpolitik das Thema Armut als "Vermeidungsgut" behandelt, des
sen "Nichtexistenz bis auf Widerruf unterstellt" (Beck 1986) wurde.
Lange Zeit galt Armut als eingrenzbar, d.h. sozial selektiv, zeitlich begrenzt
und an den Ort gebunden. Jetzt erweist sich dieses gesellschaftliche Phänomen
als nicht oder nicht hinreichend beherrschbar und beschwört akute und latente
Gefährdungen fiir die Zukunft der Gesellschaft herauf. Diese Problemlage, fiir
die angemessene gesellschaftspolitische Interventionen bereitgehalten bzw. ent
wickelt werden müssen, zeigt sich in tiefgreifenden Veränderungen der sozialen,
ökonomischen und politischen Verhältnisse, die in ihrer Größenordnung, der
Intensität und - insbesondere nach der Öffnung Osteuropas - in ihrer Geschwin
digkeit, die Anpassungsfahigkeit der sozialen Systeme vollkommen überfordert.
D.h. Probleme können nicht mehr im Vertrauen auf den technischen Fortschritt
und seine organisatorischen Implikationen beherrscht werden. Vielmehr werden
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sie mit diesem als Modemisierung beschriebenen Prozess technologischer Ratio
nalisierung ausgelöst und verstärkt.
Diese Gefährdungen, die aus dem Modemisierungsprozess selbst hervorge
gangen sind, sind in den Betroffenheiten, die sie produzieren, nicht mehr an den
Ort ihrer Entstehung gebunden. Armut entsteht eben nicht in den benachteiligten
Quartieren, in denen sie (oft nur durch einen Blick auf Statistiken) sichtbar wird.
Diese Qualität räumlicher Entgrenzung wird anband der sogenannten Globali
sierungsthese deutlich, die sich
,,nicht ausschließlich und nicht primär auf wirtschaftliche Verflechtungell, sondern auf die
Transformation von Raum und Zeit in unserer Lebenswelt (bezieht). Weit entfernte Ereignisse
betreffen uns heute unmittelbarer und schneller alsje zuvor" (Giddens 1999: 43).
Die Globalisierung wird zwar ihrem Ruf als "Alles erklärende" Formel im realen
Leben nicht gerecht, zeigt jedoch, wie die Komplexität räumlicher Handlungs
verflechtungen wahrgenommen und zu einem Handlungsmotiv wird, das keine
Rücksicht auf diejenigen nimmt, die für diese ökonomische Umstrukturierung
nicht benötigt werden (die ,,Entbehrlichen" der Arbeitsgesellschaft vgl. Lenski
1977). Die sozialen und räumlichen Konsequenzen des Handeins sind nicht
mehr ohne Weiteres als solche erkennbar und erzeugen keinen Handlungsdruck
bei den Verursachem.
Der Begriff der "neuen Armut" ist nun schon ein Vierteljahrhundert alt, aber
hat bis heute nicht den sozialen Anerkennungsprozess erfolgreich durchlaufen,
den Beck (1986: 45) als Voraussetzung für ein Handeln benennt, das antizipierte,
drohende Gefährdungen zu einer wesentlichen Determinante der gegenwärtigen
Lebenslage werden lässt. Armut oder soziale Ausgrenzung als erweiterter Ge
genbegriff zur Integration wird vielmehr wahrgenommen als nicht erwünschter,
kritisierter, zu bekämpfender sozialer Tatbestand, der sozialpolitisch abgefedert
und sozio-kulturell kompensiert werden soll. Im Vertrauen auf die Kräfte des
Marktes wird die Armut zum vorübergehenden Individualproblem umdefiniert.
Für politische Parteien ist Armut vor allem ein Problem der Wiedergewinnung
der nach rechts driftenden Modemisierungsverlierer, während die Städte Armut
vor allem als Kostenfaktor betrachten (Ausgaben für Sozialhilfe, Wohngeld,
sozialen Wohnungsbau) und die Krise des Sozialstaats allein als Finanzkrise
verstehen.
Eine weitere Schwierigkeit besteht darin, das Problem sozialer Ungleichheit
und der räumlichen Konzentration von Armut zeitlich einzugrenzen. Das bezie
he ich zum Einen auf die Begrenzung individueller Armutslagen (Mikroebene):
Armut galt politisch als vorübergehende Notlage, die durch personenbezogene
finanzielle Hilfen aus den sozialen Sicherungssystemen überbrückt werden konn
te. Weder Dauerarbeitslosigkeit, die - vielleicht mit Unterbrechungen - dauer
hafte Abhängigkeit von Personen und Haushalten von der Sozialhilfe noch die
wachsende Zahl der Erwerbstätigen aber dennoch Armen (working poor) ge
schweige denn die über den segmentierten Wohnungsmarkt vermittelte räumli-
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