Table Of ContentAntonia Gohr . Martin Seeleib-Kaiser (Hrsg.)
Sozial- und Wirtschaftspolitik
unter Rot-Griin
Antonia Gohr . Martin Seeleib-Kaiser (Hrsg.)
SoziaI- und
Wirtschaftspolitik
unter Rot-Griin
Westdeutscher Verlag
Bibliografische Information Der Deutschen Bibliothek
Die Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie;
detaillierte bibliografische Daten sind im Internet uber <http://dnb.ddb.de> abrufbar.
1. Auflage September 2003
Alle Rechte vorbehalten
© Westdeutscher Verlag/GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2003
Der Westdeutsche Verlag ist ein Unternehmen der Fachverlagsgruppe BerteismannSpringer.
www.westdeutscher-verlag.de
Das Werk einschlieBlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschutzt. Jede
Verwertung auflerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne
Zustimmung des Verlags unzulassig und strafbar. Das gilt insbesondere fUr
Vervielfaltigungen, Dbersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung
und Verarbeitung in elektronischen Systemen.
Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in dies em Werk
berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solehe Namen im Sinne
der Warenzeichen-und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten waren und daher von jeder
mann benutzt werden durften.
Umschlaggestaltung: Horst Dieter Burkle, Darmstadt
Gedruckt auf saurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier
TSBN-13: 978-3-531-14064-3 e-TSBN-13: 978-3-322-80476-1
DOl: 10.1007/978-3-322-80476-1
Inhaltsverzeichnis
Vorwort ...................................................................................................................... 7
L Theoretische uod programmatische Perspektiveo
Martin Seeleib-Kaiser
Politikwechsel oach Machtwechsel? ......................................................................... 11
Georg Vobruba
Making a difference. Die Konstruktion von Unterschieden.
Kommentar zur Kernfrage ........................................................................................ 29
Antonia Gohr
Auf dem "dritten Weg" in den "aktivierenden Sozialstaat"?
Programmatische Ziele von Rot-GrOn ...................................................................... 37
n.
Politikfeldanalyseo
Reimut ZohlnhOJer
Mehrfache Diskontinuiutten in der Finanzpolitik ..................................................... 63
Roland Sturm
Wettbewerbs-und Industriepolitik:
Zur untersch!ltzten Ordnungsdimension der Wirtschaftspolitik ................................ 87
Edgar Rose
Arbeitsrechtspolitik zwischen Re-Regulierung und Deregulierung ........................ l03
Hubert Heinelt
Arbeitsmarktpolitik - von "versorgenden" wohlfahrtsstaatlichen
Interventionen zur "aktivierenden" Beschliftigungsilirderung ............................... 125
Petra Buhr
Wege aus der Armut durch Wege in eine neue Armutspolitik? .............................. 147
6 Inhaltsverzeichnis
Frank Nullmeier
Alterssicherungspolitik im Zeichen der "Riester-Rente" ........................................ 167
Peter Bleses
Wenig Neues in der Familienpolitik ...................................................................... 189
Andreas Brandhorst
Gesundheitspolitik zwischen 1998 und 2003:
Nach der Refonn ist vor der Refonn ..................................................................... 211
Klaus-w' West
KontinuiUit und Wandel in der Bildungspolitik ..................................................... 229
Sigrid Leitner
Die Tour de force der Gleichstellung: Zwischensprints mit Hindemissen ............. 249
Dita Vogel und Andreas M Wiist
Paradigmenwechsel ohne Instrumentenwechsel?
Kontinuitat und Wandel im Politikfeld Migration ................................................. 265
III. Aullerparlamentarische Entscheidungverfahren
Werner Reutter
Das Biindnis fUr Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfahigkeit ........................... 289
Roland Lhotta
Das Bundesverfassungsgericht und die "Generationengerechtigkeit" .................... 307
Sabine Kropp
"Depariamentarisierung" als Regierungsstil? ......................................................... 329
IV. Eine vorHiufige Bilanz
Martin Seeleib-Kaiser
Rot-Grun am Ende? ................................................................................................ 347
Vorwort
Die Sozial- und Wirtschaftspolitik der rot-grtinen Bundesregierung ist ein in der
Offentlichkeit viel diskutiertes, in der politikwissenschaftlichen Forschung jedoch
bislang nicht hinreichend aufgearbeitetes Thema. Mit dies em Sammelband wird eine
empirische Bestandsaufuahme der Wirtschafts- und Sozialpolitik nach fiinfjiihriger
rot-grtiner Regierungszeit vorgelegt. Neben der Analyse der wirtschafts- und sozial
politischen Entwicklungen und Programmatik wird den theoretischen Fragestellun
gen nachgegangen, ob es einen Unterschied macht, welche Parteien an der Regierung
sind, oder die Politik von den vielen Vetospielem hierzulande blockiert wird.
Das Buch ist in drei Abschnitte untergliedert. 1m ersten Abschnitt wird ein theo
retisches Geriist fUr die empirischen Beitrage entwickelt und ein Uberblick der sozi
aldemokratischen (und grtinen) Programmdebatte gegeben. 1m zweiten Teil werden
dann in Fallstudien die unterschiedlichen Politikbereiche detailliert analysiert und es
wird der Frage nachgegangen, ob von Kontinuitat undloder Wandel in der Wirt
schafts-und Sozialpolitik gesprochen werden kann. Der dritte Abschnitt wendet sich
dem Thema der Deparlamentarisierung zu. Neben der Rolle des Bundesverfassungs
gerichts wird die Bedeutung des "Btindnisses fUr Arbeit, Ausbildung und Wett
bewerbsHihigkeit" sowie der verschiedenen Kommissionen fUr wirtschafts- und sozi
alpolitische Entscheidungen beleuchtet. Abgerundet wird der Band durch eine ver
gleichende Betrachtung der Politikfeldanalysen und Entscheidungsprozesse.
Die ersten Entwtirfe fUr die in diesem Sammelband vorgelegten Beitrage wurden
auf einem Workshop Ende Marz 2003 am Zentrum fUr Sozialpolitik der Universitat
Bremen vorgestellt und diskutiert. In dies em Zusammenhang mochten wir uns ganz
herzlich bei Philipp Genschel, Karin Gottschall, Heinz Rothgang und Achim Schmid
fUr ihre Kommentare zu den verschiedenen Beitragen bedanken. Den Autoren und
Autorinnen danken wir fUr die ztigige und konstruktive Zusammenarbeit, die
schlieBlich die zeitnahe Herausgabe des Sammelbandes zum Workshop ermoglichte.
Ohne die Untersrutzung von Gitta Klein sowie der studentischen Hilfskrafte Christi
an Beitz, Uwe Maisenbacher und Till Schaper ware dieses Projekt nicht moglich
gewesen. Last but not least bedanken wir uns bei der Fritz-Thyssen-Stiftung fUr
Wissenschaftsfcirderung fUr die groBztigige fmanzielle Untersrutzung.
Bremen, im August 2003
Antonia Gohr Martin Seeleib-Kaiser
I. Theoretische und programmatische Perspektiven
Politikwechsel nach Machtwechsel?
Martin Seeleib-Kaiser
1 Einleitnng
1998 erhielt zum ersten Mal in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland eine
Koalition "links" der Mitte die Chance, Politik zu gestalten. Obzwar viele Anhiinger
von Rot-Griin nach 16 Jahren einer christlich-liberalen Regierungskoalition unter
Helmut Kohl die Chance fiir einen Politikwechsel als gegeben ansahen, basierte das
Wahlergebnis primiir darauf, dass die CDU "po1itisch verbraucht war" (St6ss/Neu
gebauer 2002: 7). Fiir viele iiberraschend wurde die rot-griine Regierungskoalition
unter Bundeskanzler Gerhard Schroder im September 2002 knapp im Amt bestiitigt.
Folgt man den Kompetenzzuschreibungen der Wahlerinnen und Wahler im Wahljabr
2002 wurde der rot-griinen Koalition nicht aufgrund wes innenpolitischen Leis
tungsprofils bzw. eines iiberzeugenden Programmangebots eine zweite Chance ein
geraumt, vielmehr basierte we Wiederwahl maBgeblich auf erfolgreichen wahlstra
tegischen Weichenstellungen der Regierungsparteien und Fehlentscheidungen der
Oppositionsparteien. In diesem Zusammenhang muss vor allem auch das bundes
deutsche Wahlrecht hervorgehoben werden, das das Weiterregieren ermoglichte,
denn es IieB die PDS knapp an der 5-Prozent-Hiirde scheitem, erlaubte den Anhiin
gem von Rot-Gron ihre Stimmen zu splitten und sicherte der SPD vier Uberhang
mandate; diese Faktoren brachten schlieBlich eine knappe, aber doch klare Mehrheit
fiir Rot-Griin im deutschen Bundestag hervor (Stoss/Neugebauer 2002).
Ungeachtet der Faktoren, die zur Wahl bzw. Wiederwahl von Rot-Griin fUhrten,
stellt sich die Frage, inwieweit die rot-griine Regierungskoalition die Chance nutzte,
seit wem ,,historischen Wahlsieg" (StosslNeugebauer 1998) 1998 einen Politik
wechsel in der Sozial- und Wirtschaftspolitik einzuleiten bzw. nach wer Wieder
wahl 2002 eine entsprechende Politik fortzusetzen. Welche Politik verfolgte Rot
Griin in den einzelnen Politikbereichen? Gab es mitunter bestimmte Schwerpunkt
setzungen in der Sozial- und Wirtschaftspolitik, die in ausgewiihlten Bereichen tat
sachlich einen Politikwandel herbeifiihrten? SchlieBlich hatten sowohl SPD als auch
die Griinen wiihrend der langen 16 Oppositionsjabre die Sozial- und Wirtschaftspo
litik der Regierung Kohl zum Teil heftig kritisiert (Gohr 2002; 2003) und inhaltlich
standen die Bereiche Wirtschaft, Arbeit und soziale Gerechtigkeit im Mittelpunkt
beider Wahlkampfe.
12 Martin Seeleib-Kaiser
In diesem einleitenden Essay mochte ich anhand unterschiedlicher Theorieschu
len ein analytisches Geriist herausarbeiten, das den folgenden empirischen Untersu
chungen zu den einzelnen policies einen Rahmen geben soIl. Die Moglichkeit eines
Politikwechsels wird in den Sozialwissenschaften sehr unterschiedlich bewertet.
Grob konnen drei Theorierichtungen unterschieden werden: 1. Markets Matter, 2.
Parties Matter, 3. Institutions Matter. So wird nicht nur in tagespolitischen Debatten
hiiufig hervorgehoben, dass aufgrund sozio-okonomischer Entwicklungen bzw. Her
ausforderungen, sei es nun die demographische Entwicklung, die Veranderung der
Arbeitsmarkte, die zunehmende Europaisierung oder die Globalisierung, bestimmte
Reformen der bundesdeutschen politischen Okonomie unausweichlich seien. Mit an
deren Worten, die Politik hat keine andere Wahl, als tiefgreifende Reformen, die
weitgehend durch sozio-okonomische Sachzwange determiniert seien, umzusetzen
(Abschnitt 2). Die in der Politikwissenschaft etablierte Parteiendifferenztheorie be
sagt hingegen, dass es noch immer einen Unterschied im Hinblick auf die Sozial
und Wirtschaftspolitik macht, welche Partei an der Regierung sei. Folgt man den ta
gespolitischen Auseinandersetzungen oder manchen Statements der Parteisprecher,
k6nnen Wahlerinnen und Wahler durchaus den Eindruck gewinnen, dass diese Ein
schiitzung ihre Berechtigung hat (Abschnitt 3). SchlieBlich betont die politisch
institutionelle Schule die spezifischen Faktoren des politischen Systems, die mitunter
Vetospielern erhebliche Blockademoglichkeiten einraurnen (Abschnitt 4). 1m ab
schlieBenden Abschnitt gehe ich der Frage nach, wie wir einen Politikwechsel diag
nostizieren konnen. 1m Zentrum steht die Frage: Wieviel Veranderung ist (nach ei
nem Machtwechsel) notwendig, urn von einem Politikwechsel sprechen zu konnen?
2 Markets Matter
1m Rahmen der Modernisierungstheorie wurde die These vertreten, dass aIle reichen
Industrielander unabhangig von ihrem jeweiligen okonomischen und politischen
System ahnliche wohlfahrtsstaatliche Arrangements schaffen wiirden. Entsprechend
kam den Parteien allenfalls eine untergeordnete Rolle in der Erklarung wohlfahrts
staatlicher Entwicklung zu (Wilensky 1975; 2002). Spatestens seit Ende der 1980er
Jahre gehen viele Beobachter von einer gewissen Umkehrung der Modernisierungs
theorie aus. 1m Mittelpunkt der Debatte steht nunmehr die Frage: Fuhrt die Globali
sierung unabhangig vom jeweiligen politischen System in Gestalt einer Abwiirtsspi
rale zu einer Konvergenz nationaler W ohlfahrtsstaaten und ihrer Transformation in
Wettbewerbsstaaten? SchlieBlich wiirde der Prozess der Globalisierung dem Natio
nalstaat die Grundvoraussetzungen rur moderne W ohlfahrtsstaatlichkeit, namlich
Vollbeschaftigung und Steuerautonomie, entziehen. Konsequent weitergedacht, be
sagt diese Argumentation, dass es unter (weiter zunehmenden) Globalisierungsbe-
Politikwechsel nach Machtwechsel? 13
dingungen zu einer Konvergenz der unterschiedlichen Formen des Kapitalismus
kommen wird, die letztendlich in der Machtlosigkeit der Staaten begriindet ist, Markt
veriindemde und Markt korrigierende politische Interventionen in der Wirtschaft
vorzunehmen. Der Prozess der Globalisierung wiirde schlieBlich nur ein sozialpoliti
sches bzw. okonomisches Regulierungssystem zulassen, niimlich den Markt - "das
Ende der Geschichte" (Fukuyama 1993) scheint erreicht. Innerhalb Europas wiirde
dieser zunehmende Autonomieverlust der Nationalstaaten zusatzlich im Rahmen der
europaischen Integration durch den Prozess der ,,negativen Integration" (Scharpf
1996) verstiirkt (vgl. diese Argumentation zusammenfassend Seeleib-Kaiser 1997:
84-91).
Die rapide Alterung der Gesellschaft und die geringe Geburtenrate stellen fUr ei
ne zweite Gruppe von Beobachtem eine mitunter noch gravierendere Herausforde
rung fiir die deutsche Variante kapitalistischer Regulation dar als die zunehmende
Globalisierung und Europaisierung - zuweilen wird gar von einer "demographischen
Krise" gesprochen. Diese hatte zwar zuvorderst Auswirkungen auf die (gesetzliche)
Renten-und Krankenversicherung, doch werden auch negative Effekte auf die politi
sche Okonomie insgesamt erwartet. Ein hervorragendes Beispiel hierfiir sei das ab
nehmende Innovationspotential bei zunehmender Alterung einer Gesellschaft. Als
Auswege werden unterschiedliche Kombinationen von deutlichen Leistungssenkun
gen in den Sozialversicherungen, eine offensive "Bevolkerungspolitik" durch eine
Ausweitung der Familienpolitik sowie eine auf hoch qualifizierte Arbeitskriifte aus
gerichtete Migrationspolitik propagiert (vgl. fUr viele Birg 2003; Vogel 2003; Sinn
2002).
In der im intemationalen Vergleich niedrigen und in den letzten Jahren abneh
menden Beschiiftigungsquote sieht eine dritte Gruppe das Kemproblem der bundes
deutschen politischen Okonomie. So sei vor aHem die Beschaftigung im Personen
bezogenen Dienstleistungsgewerbe in der Bundesrepublik, das nur in sehr begrenz
tem MaGe dem intemationalen Wettbewerb ausgesetzt sei, unterdurchschnittlich aus
gepragt. Der Grund hierfiir wird vor aHem in den hohen Lohnnebenkosten gesehen,
die dazu fiihrten, dass bestimmte Personen bezogene Dienstleistungen nur in unge
niigendem MaGe bzw. gar nicht nachgefragt werden wiirden. Strukturell seien von
diesem Problem vor aHem gering qualifizierte Personen betroffen. Diese Situation
f'iihre einerseits zu einer stiindigen ErhOhung der Kosten fiir die sozialen Sicherungs
systeme und andererseits zu steigenden EinnahmeausfaHen, die wiederum die Sozi
alversicherungsbeitrage weiter nach oben schieBen lassen. Entsprechend miissten die
Lohnnebenkosten (zumindest fUr diesen Personenkreis) gesenkt werden, damit es
wieder zu einem Anstieg der Beschiiftigung kame (Scharpf 1995).
Folgt man dies en hier zugegebenermaGen iiberspitzt wiedergegebenen Problem
deutungen und LOsungsangeboten, dann muss man zu dem Schluss kommen, dass
Parteien kaum noch einen Unterschied in der Sozial- und Wirtschaftspolitik machen
kannen. Politikwechsel sind nicht Folge von Machtwechseln, sondem werden durch
