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innovación para
un deSarrollo
incluSivo
La experiencia latinoamericana
1
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Responsables de la edición:
Gabriela Dutrénit
Patricia Zúñiga
Editores:
Gabriela Dutrénit
Judith Sutz
Coordinadores de edición:
Mariana de Heredia
Marcela Suárez
Corrección de estilo:
Ma. Areli Montes Suárez
Traducción:
TRADUKO
Diseño de portada e interiores:
Víctor Daniel Moreno Alanís
Tania Saldivar Martínez
Cualquier mención o reproducción del material de esta publicación puede
ser realizada siempre y cuando se cite la fuente.
DR Octubre de 2013, FCCyT
ISBN: 978-607-9217-28-0
Impreso en México
2 Sistemas de innovación para un desarrollo inclusivo: La experiencia latinoamericana
SiStemaS de
innovación para
un deSarrollo
incluSivo
La experiencia latinoamericana
Editoras
Gabriela dutrénit y Judith Sutz
3
DIRECTORIO FCCyT
Dra. Gabriela Dutrénit
Coordinadora General
Fís. Patricia Zúñiga-Bello
Secretaria Técnica
MESA DIRECTIvA
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Estatales de Ciencia y Tecnología
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Academia de Ingeniería Dr. José Narro Robles
Universidad Nacional Autónoma de México
Dr. Enrique Ruelas Barajas
Academia Nacional de Medicina Dra. Yoloxóchitl Bustamante Díez
Instituto Politécnico Nacional
Mtro. Francisco Antón Gabelich
Asociación Mexicana de Directivos de la Dr. J. P. René Asomoza Palacio
Investigación Aplicada y Desarrollo Tecnológico Centro de Investigación y de Estudios
Avanzados del IPN
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Instituciones de Educación Superior Academia Mexicana de la Lengua
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Confederación de Cámaras Industriales de Academia Mexicana de Historia
los Estados Unidos Mexicanos
Dr. Sergio Hernández vázquez
Sr. Benjamín Grayeb Ruiz Sistema de Centros Públicos de Investigación
Consejo Nacional Agropecuario
Dr. Óscar F. Contreras Montellano
Lic. Juan Pablo Castañón Castañón Consejo Mexicano de Ciencias Sociales
Confederación Patronal de la República
Mexicana Dra. Ana María López Colomé
Dr. Ambrosio F. J. velasco Gómez
Ing. Rodrigo Alpízar vallejo Dra. María Teresa viana Castrillón
Cámara Nacional de la Industria de Investigadores electos del SNI
Transformación
4 Sistemas de innovación para un desarrollo inclusivo: La experiencia latinoamericana
Índice
Introducción 7
Gabriela Dutrénit y Judith Sutz
1. Innovación y democratización del conocimiento como
contribución al desarrollo inclusivo 19
Rodrigo Arocena y Judith Sutz
2. Estrategias y gobernanza del Sistema Nacional de Innovación
Mexicano: Retos para un desarrollo incluyente 35
Rosalba Casas, Claudia De Fuentes, Arturo Torres y Alexandre O. Vera-Cruz
3. Sistema Nacional de Innovación de Brasil: Desafíos para la
sostenibilidad y el desarrollo incluyente 65
José Eduardo Cassiolato, Helena Lastres y María Clara Soares
4. El sistema argentino de innovación: Determinantes micro y
desarticulación meso-macro 97
Diana Suárez, Gabriel Yoguel, Verónica Robert y Florencia Barletta
5. Ciencia, tecnología e innovación para un desarrollo inclusivo en
Colombia: Programas piloto desarrollados por Colciencias 125
Mónica Salazar, Marcela Lozano-Borda y Diana Lucio-Arias
6. Perú: avances y desafíos de los sistemas de innovación para el
desarrollo inclusivo 155
Mario Bazán y Francisco Sagasti
5
7. Políticas de conocimiento para un desarrollo inclusivo:
Aprendizajes desde Uruguay 181
Santiago Alzugaray, María Goñi, Leticia Mederos y Sofía Robaina
8. Innovación institucional y crecimiento inclusivo: Lecciones del
sector cafetalero y del sector de aceite de palma en Costa Rica 201
Jeffrey Orozco
9. Educación superior, innovación y desarrollo local: Experiencias
en Cuba 227
Jorge Núñez Jover, Isvieysys Armas Marrero, Ariamnis Alcázar Quiñones
y Galia Figueroa Alfonso
10. Interacciones macro-microeconómicas y desarrollo económico:
Un estudio comparativo a nivel internacional 253
Jorge Katz y Rodrigo Astorga
11. Crecimiento económico, innovación y desigualdad en América
Latina: Avances, retrocesos, y pendientes post Consenso de
Washington 279
Gabriela Dutrénit, Juan Carlos Moreno-Brid y Martín Puchet Anyul
12. La construcción de sistemas nacionales para la innovación:
Un análisis comparativo entre Argentina y Canadá 319
Jorge Niosi
13. El posible rol dinámico de las redes basadas en recursos
naturales para las estrategias de desarrollo en América Latina 347
Carlota Pérez, Anabel Marín, Lizbeth Navas-Alemán
6 Sistemas de innovación para un desarrollo inclusivo: La experiencia latinoamericana
Introducción
Gabriela Dutrénit y Judith Sutz
En los últimos años se ha desarrollado una amplia literatura sobre los sistemas de innovación,
a partir de los trabajos seminales de Freeman (1987), Lundvall (1992) y Nelson (1993).
Esta literatura ha privilegiado un enfoque empírico, pero ha contribuido a fortalecer el marco
analítico. La trayectoria de la construcción teórica se ha movido de la aplicación del concepto
a nivel nacional hacia los sectores y tecnologías, y hacia los niveles regionales y locales, y se
ha retornado hacia un enfoque nacional que recoge el aprendizaje de diferentes dimensiones.
El enfoque de los Sistemas Nacionales de Innovación (SNI) se centra en los actores, las
instituciones y sus relaciones, y contribuye a una mejor comprensión tanto de la dinámica
intrínseca de la innovación, así como de sus conexiones con los procesos de desarrollo. La
mayor parte de la literatura existente en todo el mundo analiza las estructuras institucionales
asociadas con el SNI, concentrando la atención en su idoneidad para mejorar el desempeño
innovador y la competitividad. Esto conduce a la generación de políticas de ciencia, tecnolo-
gía e innovación (CTI) que se centran en la mejora de la innovación.
El vínculo entre el conocimiento, la innovación y el desarrollo ha ocupado la reflexión lati-
noamericana durante décadas. Muchos autores han utilizado el enfoque de los SNI para des-
cribir la estructura de actores y vínculos para la innovación en los países de América Latina, y
los insumos y productos del sistema (Katz y Bercovitz, 1993; Cimoli, 2000; BID, 2001; Cassio-
lato, Lastres y Maciel, 2003; López, 2007; Dutrénit et al., 2010; Lemarchand, 2010; Llisterri y
Pietrobelli, 2011). La conceptualización del desarrollo ha integrado elementos relacionados
con la calidad de vida que la gente podría disfrutar –el desarrollo es visto como la expansión
de las libertades, de acuerdo con Amartya Sen, lo que trae a la discusión qué es lo que hay
Introducción 7
que medir y cómo se debe medir lo que caracteriza el avance hacia el desarrollo. En contras-
te, la literatura basada en el enfoque del SNI ha prestado menos atención a estos problemas
relacionados con el desarrollo, en particular a la inclusión social, un problema central en la
realidad latinoamericana. De hecho, la inclusión social como un objetivo explícito del SNI se
ha incorporado recientemente a la agenda de investigación. (Arocena y Sutz, 2012; Cozzens
y Sutz, 2012; Johnson y Andersen, 2012; Couto et al., 2013).
Por lo tanto, las dificultades experimentadas por los procesos de desarrollo de la región,
por un lado, y los nuevos enfoques teóricos, por otro, exigen una revisión de los vínculos fun-
damentales entre el conocimiento, el SNI, el desarrollo y la inclusión social.
América Latina es una región muy heterogénea en términos de los niveles de desarrollo
de los países y la madurez de sus SNI. Sin embargo, la región tiene una característica común
que cruza desde la Patagonia hasta el Río Grande y desde el Pacífico hasta el Atlántico: es
muy desigual socialmente hablando. Después de décadas de esfuerzos por avanzar más rá-
pidamente en la senda del desarrollo, América Latina sigue siendo la región más desigual del
mundo. Diferencias importantes persisten entre los países en cuanto a los niveles de bienes-
tar medido por el ingreso per cápita y la igualdad en la distribución del ingreso. Incluso en los
países que han alcanzado al grupo de las economías de ingreso medio alto y construido SNI
más articulados, prevalece la desigualdad y grandes grupos de la población quedan excluidos
de los beneficios del proceso de desarrollo.
Este libro trata sobre la inclusión, los sistemas de innovación y el desarrollo. Se ocupa de
algunas de las preguntas clave de la región: ¿Cómo acelerar el proceso de desarrollo y ser
capaces de incluir a los sectores menos beneficiados? ¿Cómo construir SNI que conducen a
procesos de desarrollo inclusivos? ¿Qué podemos aprender de las experiencias recientes de la
formulación de políticas en estos temas?
La inclusión es uno de esos conceptos que parecen evidentes y por eso mismo se convier-
ten en difusos. Como dijo Max Weber: “[...] la definición aparentemente laboriosa de estos
conceptos es un ejemplo de que lo que es ‘evidente’ rara vez se piensa con claridad por la
sencilla razón de que parece obvio” (Weber, 1993: 98). Es importante entonces tratar de
pasar de la obviedad a una conceptualización más explícita de la inclusión. Dado el amplio
alcance del concepto, este libro se centra en la cuestión de lo que significa inclusión cuando
está relacionada con el desarrollo.
Se podría pensar que después de los resultados sombríos de las recetas del Consenso de
Washington en América Latina, no sería necesario recordar que el crecimiento económico
no se puede equiparar con el desarrollo. Por otra parte, un crecimiento económico desigual,
aunado a políticas sociales correctivas tampoco pueden conducir al desarrollo. Los efectos
sociales disruptivos de un crecimiento liderado por la desigualdad suelen ser más fuertes y
más rápidos que el remedio que pueden ofrecer las políticas sociales redistributivas, esto es,
al menos, lo que revela la experiencia de muchos países latinoamericanos. Pero la conjunción
de la verdad evidente de que es necesario un crecimiento económico para el desarrollo con
el hecho de que el crecimiento económico en un mundo globalizado tiene sus propias reglas
que involucran intereses poderosos, hace que a veces se olvide que este crecimiento debe ser
un medio para el desarrollo y no un fin en sí mismo. Cuando esto se reconoce, lo que significa
simplemente que el crecimiento económico per se es insuficiente, surge la pregunta de qué
más se necesita para alcanzar un nivel satisfactorio de desarrollo.
8 Sistemas de innovación para un desarrollo inclusivo: La experiencia latinoamericana
Una de las principales fuentes de insatisfacción en cuanto a los resultados obtenidos en
materia de desarrollo es la dificultad para reducir los niveles de desigualdad dentro y entre
países (Milanovic, 2010). Por otra parte, algunas situaciones excepcionales de crecimiento
económico acelerado reciente están acompañadas por una creciente desigualdad; China es
quizás el ejemplo más claro. Por lo tanto, el crecimiento económico es supuestamente ne-
cesario para incluir a las personas excluidas, pero aun si se combina con políticas sociales
reparadoras parece ser insuficiente. Tal vez por eso el desarrollo inclusivo es un concepto que
está recibiendo cada vez más atención en diversos entornos: las políticas públicas, los movi-
mientos sociales, las organizaciones internacionales y las ONG.
Un primer punto relacionado con el desarrollo inclusivo es una doble cuestión a atender:
que todos puedan involucrarse en las decisiones relacionadas con su bienestar y que las accio-
nes que se tomen permitan a todos disfrutar de los avances que traen consigo los procesos de
desarrollo. Como el enfoque del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
sobre el desarrollo inclusivo plantea, “el desarrollo puede ser incluyente –y reducir la pobre-
za– sólo si todos los grupos de personas contribuyen a la creación de oportunidades, compar-
ten los beneficios del desarrollo y participan en la toma de decisiones. El desarrollo inclusivo
sigue el enfoque de desarrollo humano del PNUD e integra los estándares y principios de dere-
chos humanos: la participación, la no discriminación y la rendición de cuentas”(UNDP, 2013).
Desde la perspectiva de los sistemas de innovación, esta definición plantea un desafío
importante, ya que hace hincapié no sólo en compartir los beneficios del desarrollo, sino
también en la participación para darle forma al proceso de desarrollo. En términos de Amar-
tya Sen, para que se produzca un desarrollo inclusivo, las personas deben ser tratadas como
agentes más que como pacientes. Pero esto significa que los sistemas de innovación tendrán
que incorporar a personas que saben cosas muy diferentes y modos de diseño que permitan
a estas personas interactuar. Elinor Ostrom propone un término útil para esto: “coproduc-
ción”. “Por coproducción me refiero al proceso mediante el cual los insumos utilizados para
producir un bien o servicio son aportados por personas que no están ‘en’ la misma organi-
zación” (Ostrom, 1996: 1073). La coproducción del conocimiento es un proceso que no va
a ocurrir de forma natural, no es nada fácil darle cabida a las personas para coproducir los
conocimientos asociados a las innovaciones introducidas de manera efectiva en la sociedad;
esto implica formas heterodoxas de pensamiento, y una gran cantidad de innovación en el
diseño de políticas.
Un segundo punto relacionado con el desarrollo inclusivo tiene que ver con su importancia
política. El concepto de “desarrollo inclusivo” no trata sólo de la reducción de la pobreza, sino
también de la reducción de las desigualdades. Albert Hirschman acuñó la expresión “efecto
túnel” para describir lo que sucede en una sociedad cuando prevalece la desigualdad. El ar-
gumento es el siguiente: “Imagínese que usted está manejando en un túnel de dos carriles
con dos carriles dirigidos en la misma dirección. Todo el tráfico está atascado, hasta lo que
Ud. puede ver –lo cual no es muy lejos. De repente, el carril de al lado empieza a moverse.
Inicialmente Ud. se siente mejor, a pesar de que todavía está atascado, ya que esto indica
que el atasco se ha terminado y su propio carril pronto comenzará a moverse. Pero después
de esperar en una parada y ver el otro carril en movimiento por algún tiempo, cambian sus
sentimientos. Usted se convierte en envidioso y está furioso. Usted y otros atrapados en el
carril comienzan a sospechar que hay un juego sucio. Comienza a buscar una manera de
Introducción 9
hacer frente a la injusticia de la situación con medidas drásticas, incluyendo la realización de
movimientos ilegales, tales como cruzar la doble línea que prohíbe pasar de un carril a otro”
(Muthoo, 2013).
La innovación puede ser la razón por la que una línea comience a moverse, mientras que
la otra línea es incapaz de moverse: la innovación en las sociedades desiguales, sobre todo si
está relacionada con el consumo de los ricos, pueden exacerbar las desigualdades (Rogers,
2005). De hecho, las empresas no están interesadas en una mejor distribución de los ingre-
sos, ellas buscan su propio interés. Por el contrario, los sistemas de innovación pueden esti-
mular los movimientos de ambas líneas y contribuir a la reducción de las desigualdades, pero
deben ser diseñados para ese fin. Una vez más nos encontramos con una dimensión política
cuando el desarrollo inclusivo se asocia con la innovación.
Un tercer punto relacionado con el desarrollo inclusivo tiene que ver con el cambio estruc-
tural, sobre todo con los cambios en el papel que desempeña el conocimiento en la sociedad.
Una de las características del subdesarrollo es el débil nivel de la demanda de conocimiento
derivada tanto del sector privado como de la esfera pública. El desarrollo inclusivo sólo se
puede lograr si la producción de conocimiento y la innovación se hacen más fuertes y están
dirigidas a resolver el tipo de problemas que impiden a las personas ser incluidas socialmente.
Esto requiere de una fuerte demanda por este tipo de soluciones; dado que la demanda priva-
da será seguramente débil, en este caso la política pública tendrá que ser fuerte y sostenible
para poder iniciar un círculo virtuoso en el que la producción de conocimiento y la innova-
ción queden entrelazadas alrededor de problemas asociados con la exclusión social. Como la
CEPAL argumentó, un cambio estructural capaz de promover la igualdad necesita colocar a
la política en el centro con su papel insustituible de priorizar, orientar y coordinar (CEPAL,
2012). El espacio en el que las innovaciones dirigidas al desarrollo inclusivo pueden florecer
es precisamente un tipo muy especial de sistema de innovación moldeado por un cambio
estructural del tipo que se acaba de mencionar.
Sobre la base de esta discusión teórica, este libro se centra en el tema de la construcción
de sistemas de innovación que conducen al desarrollo inclusivo en América Latina. Se enfoca
en el papel de la política pública, en particular de la política de CTI, en la priorización y coordi-
nación hacia un desarrollo inclusivo, en los retos que esto implica para el diseño de políticas,
en el cambio estructural que es necesario para construir SNI donde se utiliza el conocimiento
para la sociedad, y en la participación de los actores interesados en este proceso. La dimen-
sión de las políticas atraviesa todos los capítulos que abordan las experiencias de diferentes
países. Algunos capítulos discuten experiencias concretas de políticas para vincular la inno-
vación y la inclusión social, mientras que otros realizan una reflexión más general sobre las
sendas de desarrollo que podrían conducir a la disminución de la exclusión social.
Los capítulos sobre Colombia, Cuba, Perú y Uruguay exploran el proceso de diseño de los
instrumentos destinados a fomentar la producción de conocimiento y la innovación para la
inclusión social. Estos capítulos no están comprometidos con el análisis de sectores o pro-
blemas específicos conocidos de antemano, sino que, con una mirada local, buscan la misma
identificación de los problemas. Tales esfuerzos reconocen explícitamente la necesidad de
involucrar a una amplia variedad de actores interesados en el proceso de diseño. Por el con-
trario, el capítulo de Costa Rica sigue un enfoque sectorial, y estudia el sistema de innova-
ción de los sectores del café y la palma para comprender las innovaciones que dieron lugar
10 Sistemas de innovación para un desarrollo inclusivo: La experiencia latinoamericana
