Schulreformen im Mehrebenensystem: Eine mehrdimensionale Analyse von Bildungspolitik

692 Pages·2017·8.377 MB·German

by  Stephanie Appius, Amanda Nägeli (auth.)

Educational Governance
Stephanie Appius
Amanda Nägeli
Schulreformen im
Mehrebenensystem
Eine mehrdimensionale
Analyse von Bildungspolitik
Educational Governance
Band 35
Herausgegeben von
H. Altrichter, Linz, Österreich
Th. Brüsemeister, Gießen, Deutschland
U. Clement, Kassel, Deutschland
M. Heinrich, Bielefeld, Deutschland
R. Langer, Linz, Österreich
K. Maag Merki, Zürich, Schweiz
M. Rürup, Wuppertal, Deutschland
J. Wissinger, Gießen, Deutschland
Herausgegeben von
H. Altrichter R. Langer
Johannes Kepler Universität Johannes Kepler Universität
Linz, Österreich Linz, Österreich
Th. Brüsemeister K. Maag Merki
Justus-Liebig-Universität Universität Zürich
Gießen, Deutschland Zürich, Schweiz
U. Clement M. Rürup
Universität Kassel, Bergische Universität Wuppertal
Kassel, Deutschland Wuppertal, Deutschland
M. Heinrich J. Wissinger
Universität Bielefeld Justus-Liebig-Universität
Bielefeld, Deutschland Gießen, Deutschland
Weitere Bände in dieser Reihe http://www.springer.com/series/12179
Stephanie Appius · Amanda Nägeli
Schulreformen im
Mehrebenensystem
Eine mehrdimensionale
Analyse von Bildungspolitik
Mit einem Vorwort von Prof. Dr. Lucien Criblez
Stephanie Appius Amanda Nägeli
Rorschach, Schweiz Rorschach, Schweiz
Die vorliegende Arbeit wurde von der Philosophischen Fakultät der Universität Zürich
im Herbstsemester 2015 auf Antrag der Promotionskommission (Prof. Dr. Lucien
Criblez [hauptverantwortliche Betreuungsperson] und Prof. em. Dr. Jürgen Oelkers)
als Dissertation angenommen.
Educational Governance
ISBN 978-3-658-16850-6 ISBN 978-3-658-16851-3 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-658-16851-3
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Vorwort
Schulentwicklung und Schulqualität waren die grossen Reformstichworte
am Ende der 1980er- und in der ersten Hälfte der 1990er-Jahre. Sie wurden
anschliessend im Kontext von New Public Management-Konzepten mit
Forderungen nach mehr Schulautonomie und nach der Einführung von
Schulleitungen ergänzt, denn spätestens mit der ersten PISA-Studie schien
der Zusammenhang zwischen weitreichender Schulautonomie und ge-
führten Schulen einerseits und guten Leistungen der Schülerinnen und
Schüler andererseits unter Beweis gestellt. Steuerungsprozesse in den Bil-
dungssystemen wurden deshalb ebenso verändert wie die Akteurkonstel-
lationen.
Wie aber wurden solche Reformen begründet, geplant, beschlossen und
implementiert? Die umfangreiche Programm- und Konzeptliteratur der
1990er- und 2000er-Jahre blieb meist allgemein. Fragen nach dem Autono-
miegrad von Schulen am Ausgangspunkt der Reformen blieben zunächst
ebenso ausserhalb der Reflexionen wie Überlegungen zur Frage, wie gross
denn Schulautonomie sein könne, wenn sie nicht den Grundsatz der
Rechtsgleichheit der Schülerinnen und Schüler tangieren sollte. Die eher
seltenen empirischen Studien interessierten sich vor allem für die Reform-
prozesse bis zum Entscheid, kaum je dafür, wie die Reformen implemen-
tiert wurden.
Die hier vorliegenden Analysen unterscheiden sich von diesem Main-
stream in verschiedener Hinsicht. Sie thematisieren die komplexen Pro-
zesse der Volksschulreform in der Schweiz seit 1990 am Beispiel der Kan-
tone und Städte Luzern, St. Gallen und Zürich. Wie wurden die Organisa-
tions- und Leitungsstrukturen im komplexen bildungspolitischen
Mehrebenensystem der Volksschule tatsächlich verändert? Die Ergebnisse
relativieren bisherige Vorstellungen über Schulreformen und stellen ein-
fache Erklärungsmodelle in Frage. Durch die Bearbeitung sowohl der kan-
tonalen (normativ-rechtssetzenden) als auch der (ausführenden, imple-
6 Vorwort
mentierenden) kommunalen Ebene (Städte) konnten die Reformdynami-
ken zwischen den bildungspolitischen Ebenen analysiert und Vorstellun-
gen über den linearen Ablauf von Normsetzung und Implementation re-
lativiert werden.
Etwas verkürzt ist der vorliegende Band auch ein Beitrag zur Frage, wie
Schulreformen funktionieren. Diese Frage mag manchen zu funktionalis-
tisch sein, aber gerade dies ist eine der wesentlichen Stärken des vorliegen-
den Bandes: Statt nach idealistischen Reformpostulaten fragt er nach Me-
chanismen der Schulreform. Die Reform von Schule wird so nicht mehr
einfach als pädagogisch normatives Programm thematisiert, sondern vor
dem Hintergrund gesellschaftlicher und politischer Kontexte auf generali-
sierbare Mechanismen hin empirisch an Fällen sorgfältig analysiert. So
wird zum Beispiel deutlich, dass kantonale Vorgaben in den Gemeinden
bzw. Städten nicht einfach „implementiert“ oder „umgesetzt“ werden,
sondern dass bereits in der Phase der Agendasetzung und im Normie-
rungsprozess die „untere“ politische Ebene wesentlichen Einfluss nimmt,
und dass die Umsetzung nicht einfach ein Implementationsprozess ist,
sondern ein kreativer Konstruktions- und Umdefinitionsprozess.
Im Vordergrund des vorliegenden Bandes steht eigentlich die Frage: Was
verändert sich durch die Reform? Überlegungen zur Veränderung der Ak-
teurkonstellationen und der Modi der Handlungskoordination, zu Inter-
dependenzen zwischen unterschiedlichen Reformsträngen, zu Reform-
kaskaden, zu komplexen Wirkungszusammenhängen, zu intendierten
und nichtintendierten Folgen und zu ähnlichem mehr bieten weiterfüh-
rende Perspektiven an. Die Autorinnen tragen damit wesentlich zur Ent-
wicklung einer bislang ausstehenden „Theorie der Schulreform“ bei.

Wabern bei Bern, 3. Oktober 2016
Prof. Dr. Lucien Criblez
Dank
Ein Dissertationsprojekt ist intensives Ringen um Inhalte und Strukturen
– immer auf der Suche nach Präzision, nach einer bestmöglichen Rekon-
struktion der Wirklichkeit. Dieses Wagnis sind wir zu zweit unter günsti-
gen Bedingungen eingegangen. Aus dem vom Schweizer Nationalfonds
geförderten Projekt ‚Kantonale Volksschulreformen und ihre Implementa-
tion in Deutschschweizer Städten‘ erwuchsen unsere Forschungsarbeiten.
Angesiedelt am Institut für Erziehungswissenschaft der Universität Zü-
rich profitierten wir von der fachlichen und motivationalen Unterstüt-
zung. Ohne die Unterstützung vieler Kolleginnen und Kollegen und der
Familie wäre ein solches Projekt nicht leistbar. Ein grosses Dankeschön ge-
hört unserem Betreuer Prof. Dr. Lucien Criblez. Mit seiner unterstützen-
den und kritischen Art hat er uns in unserem Arbeits- und Entwicklungs-
prozess stetig weitergebracht. Wir danken auch unserem Zweitgutachter
Prof. Dr. Jürgen Oelkers für seine wohlwollende Prüfung unserer Disser-
tation.
Des Weiteren bedanken wir uns bei Dr. Ingrid Brühwiler, Katrin Graber,
Dr. Elisabeth Steger Vogt und Matthias Maier für das Gegenlesen erster
Entwürfe. Ihre Anmerkungen und kritischen Rückfragen waren für uns
nicht nur inhaltlich, sondern auch motivational äusserst hilfreich. Ein gros-
ses Dankeschön gehört auch Bea Breitenmoser, Thomas Appius und Ro-
man Bügler. Sie suchten akribisch nach Schreibfehlern und grammatikali-
schen Ungereimtheiten. Martin Lewa hat uns über mehrere Jahre tatkräftig
unterstützt und uns bei vielen kleineren Arbeiten im Nationalfondsprojekt
unter die Arme gegriffen. Auch ihm gilt dieser Dank. Ebenso möchten wir
dem ganzen Team unseres Lehrstuhls danken für den formellen und in-
formellen Austausch über unsere Doktorarbeit – sei dies im Rahmen des
Kolloquiums, bei Tagungen oder bei spontanen Begegnungen bei der Kaf-
feemaschine. Der Austausch mit Gleichgesinnten und Leidensgenossen
beschwichtigte und motivierte. Ohne die Offenheit und Unterstützung der
interviewten Personen sowie des Archivpersonals wäre eine solche Arbeit
8 Dank
ebenfalls nicht möglich gewesen. Sie haben sich für uns und unser Projekt
Zeit genommen, haben sich unseren Fragen gestellt und uns durch ihre
Offenheit Zugang zu Vergangenem gewährt.
Auch unser privates Umfeld hat uns immens unterstützt und uns bestärkt.
So sind wir all jenen dankbar, die uns den Spagat zwischen Familie und
Dissertation erleichterten. Wir danken unseren Männern, Christian Aeger-
ter und Michael E. Nägeli – sie verhalfen uns zu einer gesunden Distanz
zum Forschungsalltag. Wir danken auch unseren Kindern, die unser Le-
ben ausserhalb der Dissertation so unendlich bereichert haben und das Le-
ben so viel bunter machen. Last but not least gehört der grösste Dank wohl
uns gegenseitig. Mit der Entscheidung, eine gemeinsame Dissertation zu
publizieren, haben wir uns auf eine Ehe-auf-Zeit eingelassen. Wir haben
uns gegenseitig unterstützt, motiviert und unser Leid geklagt. Wir haben
gelacht, geflucht, geschrieben, gelesen, korrigiert und verbessert. Immer
mit dem Ziel, uns gegenseitig vorwärts zu bringen, unsere Gedanken-
gänge zu präziseren und unsere Dissertation zu optimieren.
Inhaltsverzeichnis
1 Einleitung .............................................................................................. 17
1.1 Internationale Reformströmungen ............................................................20
1.1.1 New Public Management – Reorganisation Bildungsverwaltung
und Bildungspolitik ....................................................................................22
1.1.2 Qualität im Bildungssystem – Orientierung am Output ........................24
1.1.3 Schulautonomie – Einführung geleiteter Schulen ...................................27
1.1.4 Schulaufsicht – Umstrukturierung von Aufgaben und
Kompetenzen ...............................................................................................31
1.2 Bildungspolitik im Mehrebenensystem ....................................................34
1.2.1 Das Mehrebenensystem im Schweizer Kontext ......................................35
1.2.2 Demokratische Strukturen in der Bildungspolitik ..................................40
1.2.3 Bildungspolitik in städtischen Kommunen .............................................47
1.3 Schulreformen im Mehrebenensystem Kanton – Stadt ..........................50
1.3.1 Forschungsinteresse und Fragestellung ...................................................55
1.3.2 Untersuchungsgegenstand und Untersuchungszeitraum .....................58
2 Theorie ................................................................................................... 63
2.1 Politische Reform .........................................................................................65
2.2 Dimensionen von Politik ............................................................................70
2.2.1 Inhalt .............................................................................................................72
2.2.2 Prozess ..........................................................................................................76
2.2.3 Struktur .........................................................................................................97
3 Methode............................................................................................... 117
3.1 Eingrenzung des Datenmaterials ............................................................118
3.2 Perspektiven auf den Untersuchungsgegenstand ................................121
4 Luzern: Interdependenzen prägen den Reformprozess ............. 133
4.1 Kanton und Stadt Luzern: Wandel der Akteurkonstellation ..............136
4.1.1 Die Konstellation von Schulakteuren um 1990 .....................................136
4.1.2 Legislative, Exekutive und Verwaltung auf Kantonsebene .................139
4.1.3 Vom Erziehungsrat zur Kommission für Erziehungs- und
Bildungsfragen ...........................................................................................142