Regionale Governance des Funktionswandels von Flughäfen: Eine Analyse am Beispiel der „Airport City“ Frankfurt am Main

207 Pages·2012·3.11 MB·German

by  Ute Knippenberger (auth.)

Regionale Governance
des Funktionswandels von Flughäfen
Ute Knippenberger
Regionale Governance
des Funktionswandels
von Flughäfen
Eine Analyse am Beispiel
der „Airport City“ Frankfurt am Main
2., erweiterte Aufl age
RESEARCH
Ute Knippenberger
Frankfurt am Main, Deutschland Bernhard Schmidt
Voestalpine Langenhagen, Deutschland
Linz, Österreich
Zugl. Dissertation an der Universität Weimar, 2011.
Gefördert durch die Erich-Becker-Stift ung, Frankfurt am Main.
ISBN 978-3-531-18485-2 ISBN 978-3-531-94232-2 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-531-94232-2
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Inhalt
1(cid:1) Thema und Aufbau 9(cid:1)
1.1(cid:1) Anlass und Fragestellung..........................................................................10(cid:1)
1.1.1(cid:1) Stadtwandel, Flughafenwandel........................................................10(cid:1)
1.1.2(cid:1) Forschungsstand „Airport City“ und Fallbeispiel...........................12(cid:1)
1.1.3(cid:1) Forschungsbedarf und Fragestellungen...........................................17(cid:1)
1.2(cid:1) Kausale Rekonstruktion............................................................................21(cid:1)
1.2.1(cid:1) Institutionenbasierter Untersuchungsansatz....................................22(cid:1)
1.2.2(cid:1) Sozialwissenschaftliche Analysen und Historizität.........................27(cid:1)
1.2.3(cid:1) Quellen und Methoden....................................................................31(cid:1)
2(cid:1) Governance und Infrastruktur 33(cid:1)
2.1(cid:1) Stadtwandel und Governance...................................................................34(cid:1)
2.1.1(cid:1) Stadtwandel und ökonomische Globalisierung...............................36(cid:1)
2.1.2(cid:1) Stadtpolitik und Governance...........................................................40(cid:1)
2.1.3(cid:1) Regionale Governance.....................................................................42(cid:1)
2.2(cid:1) Governance der Flughafeninfrastruktur....................................................45(cid:1)
2.2.1(cid:1) Forschungskontext Großtechnische Systeme..................................45(cid:1)
2.2.2(cid:1) Charakteristika von Infrastruktur.....................................................47(cid:1)
2.2.3(cid:1) Raumwirkung von Verkehrsinfrastrukturen....................................52(cid:1)
3(cid:1) Flughäfen und Luftverkehr 57(cid:1)
3.1(cid:1) Das System Luftverkehr...........................................................................57(cid:1)
3.1.1(cid:1) Der Wandel des Luftverkehrssystems.............................................58(cid:1)
3.1.2(cid:1) Flughäfen im Luftverkehrssystem...................................................60(cid:1)
3.1.3(cid:1) Die Wettbewerbsumfeld der Flughäfen...........................................64(cid:1)
6 Inhalt
3.1.4(cid:1) Strategische Reaktion der Flughafengesellschaften........................70(cid:1)
3.2(cid:1) Luftverkehr und lokale Wirtschaft...........................................................72(cid:1)
3.2.1(cid:1) Regionalwirtschaftliche Effekte von Flughäfen..............................72(cid:1)
3.2.2(cid:1) Klassifizierung von Branchen nach ihrem Luftfahrtbezug..............79(cid:1)
3.2.3(cid:1) Schlußfolgerungen...........................................................................84(cid:1)
4(cid:1) Flughäfen und Planungsrecht 87(cid:1)
4.1(cid:1) Ebenen und Institutionen der Regulierung...............................................87(cid:1)
4.1.1(cid:1) Internationale Regelungen...............................................................87(cid:1)
4.1.2(cid:1) EU-Regelung...................................................................................88(cid:1)
4.1.3(cid:1) Interessensverbände.........................................................................88(cid:1)
4.2(cid:1) Fachplanung und Raumordnung als Gesamtplanung...............................89(cid:1)
4.2.1(cid:1) Sektorspezifisches Verfahren in der BRD.......................................89(cid:1)
4.2.2(cid:1) Das Planfeststellungsverfahren........................................................91(cid:1)
4.2.3(cid:1) Das Flughafenkonzept der Bundesregierung von 2000 und 2009...93(cid:1)
4.2.4(cid:1) Daseinsvorsorge durch privatwirtschaftliche Unternehmen............93(cid:1)
4.2.5(cid:1) Instrumentenkritik und Regulierungsrahmen..................................96(cid:1)
4.3(cid:1) Flächennutzungsplanung und Bauordnungsrecht.....................................98(cid:1)
4.3.1(cid:1) Notwendigkeit von Hochbauten innerhalb der Planfeststellung.....99(cid:1)
4.3.2(cid:1) Vergleichbare Abgrenzungsprobleme bei Personenbahnhöfen.....100(cid:1)
4.3.3(cid:1) Schlußfolgerungen.........................................................................101(cid:1)
4.4(cid:1) Regionale Governance in Flughafenregionen........................................102(cid:1)
4.4.1(cid:1) Institutionelle Settings an anderen Hubs.......................................103(cid:1)
5(cid:1) Region und Flughafen 109(cid:1)
5.1(cid:1) Frankfurt und die Region Rhein-Main...................................................109(cid:1)
5.1.1(cid:1) Regionale Governance...................................................................110(cid:1)
5.1.2(cid:1) Polarisierung und lose Kopplungen...............................................116(cid:1)
5.2(cid:1) Der Flughafen Frankfurt Rhein/Main.....................................................117(cid:1)
5.2.1(cid:1) Der Frankfurter Flughafen als Regionalkonflikt...........................117(cid:1)
Inhalt 7

5.2.2(cid:1) Das Mediationsverfahren...............................................................122(cid:1)
5.2.3(cid:1) Die Nachtflugfrage........................................................................124(cid:1)
5.2.4(cid:1) Akteure des Ausbaukonfliktes.......................................................127(cid:1)
5.2.5(cid:1) Raumökonomische Wirkungen des Flughafens............................133(cid:1)
5.3(cid:1) Analyse der Planungsdokumente............................................................137(cid:1)
5.3.1(cid:1) Der Landesentwicklungsplan Hessen von 2000/2007...................138(cid:1)
5.3.2(cid:1) Der Regionalplan Südhessen 2000/2004.......................................140(cid:1)
5.3.3(cid:1) Der Planfeststellungsbeschluß vom 18.12.2007............................142(cid:1)
5.3.4(cid:1) Der Regionale Flächennutzungsplan im Entwurf 2007/2009........144(cid:1)
5.4(cid:1) Der Wandel des Flughafens zur „Airport City“.....................................148(cid:1)
5.4.1(cid:1) Die Fraport AG..............................................................................150(cid:1)
5.4.2(cid:1) Planungsstand................................................................................154(cid:1)
5.4.3(cid:1) Genehmigungspraxis nach §34 BauGB.........................................158(cid:1)
5.5(cid:1) Auseinandersetzung mit der Airport City...............................................160(cid:1)
5.5.1(cid:1) Zentrenkonkurrenz der Handelsflächen.........................................161(cid:1)
5.5.2(cid:1) „Flughafenaffine“ Büroflächen im Sondergebiet Flughafen.........165(cid:1)
5.5.3(cid:1) Wettbewerbsvorteil durch Genehmigungserleichterung...............167(cid:1)
5.5.4(cid:1) Gestaltqualität und Masterplanung................................................168(cid:1)
6(cid:1) Ergebnisse und Ausblick 171(cid:1)
6.1(cid:1) Governance der Flughafenregion...........................................................171(cid:1)
6.1.1(cid:1) Interaktion in der Kernkoalition....................................................174(cid:1)
6.1.2(cid:1) Kausale Rekonstruktion.................................................................178(cid:1)
6.2(cid:1) Eine Region im Zwiespalt......................................................................181(cid:1)
6.2.1(cid:1) Hauptergebnisse.............................................................................181(cid:1)
6.2.2(cid:1) Reformpotentiale...........................................................................182(cid:1)
6.2.3(cid:1) Best-Practice..................................................................................184(cid:1)
7(cid:1) Anhang 186(cid:1)
7.1(cid:1) Gesprächspartner....................................................................................186(cid:1)
8 Inhalt
7.2(cid:1) Glossar....................................................................................................187(cid:1)
7.3(cid:1) Tabellenverzeichnis................................................................................190(cid:1)
7.4(cid:1) Abbildungsverzeichnis...........................................................................191(cid:1)
7.5(cid:1) Literaturverzeichnis................................................................................191(cid:1)
1 Thema und Aufbau
Der strukturelle Wandel von Flughäfen zu multifunktionalen Dienstleistungstandor-
ten und zu Initiatoren von Flächenentwicklung im Flughafenumfeld wird unter
Stichworten wie „Aerotropolis“ oder „Airport City“ innerhalb der Luftverkehrsbran-
che aktuell diskutiert. Diese Diskussion wird von Stadtplanern und Wissenschaft-
lern mit unterschiedlichen Fragestellungen aufgegriffen. Schwerpunkte liegen dabei
auf den konkreten Bedingungen und Auswirkungen aus Sicht der Flughäfen, auf
unterschiedlichen Ausprägungen im Hinblick auf einzelne Nutzungen, wie Einzel-
handel oder Büro, oder auf stadtmorphologischen Analysen. Arbeiten zum institu-
tionellen Kontext werfen die Frage nach der Handhabung einer Infrastruktur auf, die
sich von einem Verkehrsknoten zu einem raumökonomischen Gravitationspunkt
gewandelt hat. Hier knüpft die folgende Untersuchung an und bettet den Wandel des
Flughafens in die Diskussion um regionale Governance ein.
In diesem Kapitel wird erläutert, dass der Wandel des Flughafens und der Wan-
del von Stadtpolitik auf Prozesse der Internationalisierung zurückgeführt werden
können, und in einem Zusammenhang stehen, der im Laufe der Arbeit weiter ausge-
lotet werden wird. Anhand des Beispiels Frankfurt Rhein-Main kann dies verdeut-
licht werden. Frankfurt ist Deutschlands größter, internationaler Flughafen und die
stadtpolitische Ausrichtung Frankfurts und der Region beruht auf seiner internatio-
nalen Vernetzung und dem Erhalt und Stärkung des Standortes im internationalen
Städtewettbewerb. Die polyzentrale Struktur der Rhein-Main-Region bietet die
Möglichkeit, die Handlungsfähigkeit regionaler Governance zu untersuchen.
Der Aufbau und die Vorgehensweise, die Quellenlage und die genutzten Analy-
semethoden der Arbeit werden dargelegt. Für die Untersuchung wird ein institutio-
nenbasierter Ansatz genutzt, der es ermöglicht, die komplexen Zusammenhänge
zwischen Flughafeninfrastruktur und regionaler Governance zu operationalisieren.
Dieser institutionelle Kontext strukturiert das Handeln der Akteure, deren Entschei-
dungen in ihren kausalen Zusammenhängen rekonstruiert werden.
U. Knippenberger, Regionale Governance des Funktionswandels von Flughäfen,
DOI 10.1007/978-3-531-94232-2_1,
© VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden 2012
10 Thema und Aufbau
1.1 Anlass und Fragestellung
Anfang September 2008 trafen sich „in vertrauensvoller Atmosphäre“1 Wilhelm
Bender und Herbert Mai (beide Vorstand Fraport AG), sowie Petra Roth und Edwin
Schwarz (Oberbürgermeisterin und Planungsdezernent Frankfurt am Main, beide
CDU), um den Weg zur Airport City ohne ein Bebauungsplanverfahren freizugeben.
Dem vorangegangen war der Versuch des regionalen Planungsverbandes2, die unter-
schiedlichen Nutzungen am Frankfurter Flughafen im Regionalen Flächennutzungs-
plan differenziert auszuweisen. Dieser Ansatz war von Seiten der Landesregierung
unterbunden worden, so dass der gesamte Flughafen baunutzungsrechtlich als Infra-
struktur ausgewiesen ist3. Der Charakter einer intransparenten Absprache zwischen
machtvollen Akteuren wirft die Frage auf, ob diese den Raumwirkungen der Airport
City ausreichend gerecht wird.
Tatsächlich führt diese Entscheidung den Status Quo in der stadt- und regional-
planerischen Regelung des Funktionswandels am Flughafen Frankfurt Rhein-Main
weiter. Regionale Planungsinstrumente und kommunale Bauleitplanung werden
nicht ausgeschöpft. Zentrales Erkenntnisinteresse der Arbeit ist es daher, zu erklä-
ren, warum die dargestellte Verhandlungsform gewählt wird, und welches die Vor-
bedingungen dafür sind, so wie ob daraus Nachteile für die Raumentwicklung in
Stadt und Region zu erwarten sind.
1.1.1 Stadtwandel, Flughafenwandel
Der Flughafen ist vielleicht der wichtigste Einzelbestandteil an Infrastruktur im Wettstreit
um Wachstum und Entwicklung zwischen Städten und Nationen, in ihrem Streben, dies zu
beeinflussen und davon zu profitieren. 4
Der Zusammenhang zwischen Stadt und Infrastruktur und die Rolle, die Flughafen-
infrastruktur für den Standortwettbewerb von Städten und Nationen in der ökonomi-
schen Globalisierung spielt, verdeutlicht das einleitende Zitat. Die vorliegende Un-
tersuchung analysiert die komplexe Wechselbeziehung zwischen Stadt und Flugha-
feninfrastruktur anhand der funktionalen Ausdifferenzierung des Flughafens als

1 FAZ vom 5.9.2008 (FAZ, 2008)
2 Planungsverband Ballungsraum Frankfurt Rhein-Main PVFRM
3 Gespräch Planungsverband
4 ‘the airport is perhaps the most important, single piece of infrastructure in the battle between cities
and nations for influence in, and the benefits of, growth and development’ (O’Connor & Scott, 1992
zitiert durch Freestone, 2009).