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RAFAEL DOMÍNGUEZ e
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MAURICIO LEÓN
JOSELUIS SAMANIEGO
OSVALDO SUNKEL
Autores
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Publicaciones
Recursos naturales,
medio ambiente y
sostenibilidad
70 años de pensamiento de la CEPAL
Jeannette Sánchez
Coordinadora
Rafael Domínguez
Mauricio León
Joseluis Samaniego
Osvaldo Sunkel
Autores
Libros de la CEPAL
158
Alicia Bárcena
Secretaria Ejecutiva
Mario Cimoli
Secretario Ejecutivo Adjunto
Raúl García-Buchaca
Secretario Ejecutivo Adjunto
para Administración y Análisis de Programas
Jeannette Sánchez
Directora de la División de Recursos Naturales
Ricardo Pérez
Director de la División de Publicaciones y Servicios Web
Este libro fue coordinado por Jeannette Sánchez, Directora de la División de Recursos
Naturales de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).
Su elaboración estuvo a cargo de Rafael Domínguez, Consultor de la CEPAL y Catedrático de la
Universidad de Cantabria, Jeannette Sánchez, Directora de la División de Recursos Naturales
de la CEPAL, Osvaldo Sunkel, Presidente del Consejo Editorial de la Revista CEPAL, Joseluis
Samaniego, Director de la División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos de
la CEPAL, y Mauricio León, Asesor Regional de la División de Recursos Naturales de la
Comisión. Colaboró como asistente de investigación Baptiste Albertone.
Este libro fue elaborado con el apoyo del programa “Cooperación regional para la gestión
sustentable de los recursos mineros en los países andinos”, implementado por la Deutsche
Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) por encargo del Ministerio Federal de
Cooperación Económica y Desarrollo (BMZ) de Alemania.
Se agradecen especialmente los valiosos comentarios de Martín Abeles, Nicolo Gligo, Gabriel
Porcile y Miguel Torres.
Las opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad de los autores
y pueden no coincidir con las de la Organización.
Diseño de portada: María Luisa Avaria
Publicación de las Naciones Unidas
ISBN: 978-92-1-122024-7 (versión impresa)
ISBN: 978-92-1-047946-2 (versión pdf)
ISBN: 978-92-1-358261-9 (versión ePub)
Número de venta: S.19.II.G.15
LC/PUB.2019/18-P
Distribución: G
Copyright © Naciones Unidas, 2019
Todos los derechos reservados
Impreso en Naciones Unidas, Santiago
S.19-00378
Esta publicación debe citarse como: R. Domínguez y otros, Recursos naturales, medio ambiente
y sostenibilidad: 70 años de pensamiento de la CEPAL, Libros de la CEPAL, N° 158 (LC/PUB.2019/18-P),
Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2019.
La autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse a la Comisión Económica
para América Latina y el Caribe (CEPAL), División de Publicaciones y Servicios Web, publicaciones.
[email protected]. Los Estados Miembros de las Naciones Unidas y sus instituciones gubernamentales
pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Solo se les solicita que mencionen la fuente e
informen a la CEPAL de tal reproducción.
Índice
Prólogo ...................................................................................................................7
Introducción ........................................................................................................13
Capítulo I
El pensamiento estructuralista de la CEPAL sobre recursos naturales,
medio ambiente y sostenibilidad (1948-1990) ................................................19
A. La explotación de los recursos naturales para la industrialización
(nacimiento de la CEPAL y década de 1950): “saber extraer” ......25
1. Abundancia y dependencia: los recursos naturales
en el nacimiento de la CEPAL ......................................................25
2. Recursos naturales incógnitos para una industrialización
esquiva ............................................................................................31
B. Desarrollo económico y social y dependencia (década
de 1960): el “derecho de cada país de disponer
libremente de sus recursos naturales”..............................................33
1. La Alianza para el Progreso, el ILPES y los recursos
naturales ..........................................................................................33
2. El giro soberanista sobre los recursos naturales del final
del Decenio de las Naciones Unidas para el Desarrollo ..........38
C. La crisis del “desarrollismo” y la satisfacción de necesidades
(década de 1970): la “acción depredadora ascendente”
del “maldesarrollo” .............................................................................43
1. La CEPAL y el enfoque malthusiano de la crisis ambiental ....43
2. La crisis de la ideología del desarrollo: ecodesarrollo
y Modelo Mundial Latinoamericano ..........................................53
4 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
3. La agenda transformadora del nuevo orden económico
internacional y los recursos naturales ........................................64
D. Estilos de desarrollo, crisis de la deuda y estabilización
macroeconómica (década de 1980): el desarrollo
“sostenible a largo plazo” ..................................................................69
1. Estilos de desarrollo y medio ambiente .....................................69
2. La crisis de la deuda y el duro camino hacia
el desarrollo sostenible ..................................................................78
E. Conclusiones ........................................................................................86
Capítulo II
El pensamiento neoestructuralista de la CEPAL sobre recursos naturales,
medio ambiente y sostenibilidad (1990-2018) ................................................89
A. Marco teórico-metodológico y mapeo conceptual
para evitar trampas semánticas .........................................................96
B. Tiempos de compromiso (década de 1990):
el neoestructuralismo para el desarrollo sostenible
o cómo hacer de la necesidad virtud ..............................................110
1. Sin competitividad sustentable no hay equidad ......................111
2. Cambios institucionales y tenacidad conceptual:
sustentabilidad y estilos de desarrollo .....................................118
3. Genealogía de la transformación productiva
con equidad y sustentabilidad ...................................................124
4. El paradigma de la modernización ecológica
y su contestación interna ............................................................130
C. Entre el pensamiento único y el regreso del pensamiento
crítico (década de 2000): alternativas estratégicas
contra el determinismo neoliberal .................................................140
1. Vuelta a la audacia heterodoxa y a la integralidad
del desarrollo ................................................................................140
2. El debate después de la Cumbre de Johannesburgo
y la aparente inversión entre ortodoxia y heterodoxia ..........148
3. Desarrollo productivo y explotación de los recursos
naturales ........................................................................................154
4. De la globalización neoliberal al impulso institucional
de la agenda ambiental ...............................................................161
D. La era de los conflictos (década de 2010): la transversalización
de lo ambiental y la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible ...167
1. Distanciamiento respecto del orden verde de Río+20
y la agenda post-2015 ..................................................................171
2. La lógica de las tres eficiencias del cambio estructural
y los pactos por la igualdad .......................................................176
3. El gran impulso ambiental para la renovación
del pensamiento crítico ...............................................................182
E. Conclusiones ......................................................................................190
Recursos naturales, medio ambiente y sostenibilidad... 5
Conclusiones .....................................................................................................193
Reflexiones finales: hacia un nuevo momento del pensamiento
de la CEPAL ..............................................................................................196
Bibliografía ........................................................................................................199
Anexo
Textos seleccionados del pensamiento estructuralista
y neoestructuralista de la CEPAL sobre recursos
naturales, medio ambiente y sostenibilidad ....................................... 227
Publicaciones recientes de la CEPAL .............................................................283
Cuadros
II.1 Indicadores mundiales de sostenibilidad fuerte, 1972-2012 ...........109
II.2 América Latina y el Caribe: indicadores de sostenibilidad
fuerte, 1972-2012 ...................................................................................109
II.3 Referencia a los estilos de desarrollo en los grandes informes
del período neoestructuralista, 1990-2018 .........................................144
II.4 Referencia a la economía verde, el desarrollo sostenible y el estilo
de desarrollo en el quinteto de la igualdad, 2010-2018 ...................173
Prólogo
Desde su inserción en el mercado mundial, la región de América Latina
y el Caribe, relativamente bien dotada de patrimonio natural y recursos
naturales en comparación con otras regiones del mundo, ha enfrentado
dilemas y desafíos importantes respecto de cómo gestionar y llevar adelante
la gobernanza de sus recursos naturales para promover el desarrollo
inclusivo y sostenible de sus sociedades, en un contexto económico, social
y ambiental cambiante.
Desde su nacimiento, la Comisión Económica para América Latina
y el Caribe (CEPAL) ha estudiado las implicaciones que la gestión de los
recursos naturales tiene en la economía, la sociedad y el ambiente de la
región, y ha alertado y emitido numerosos posicionamientos al respecto.
Ese acervo no ha estado inmóvil, sino que ha sido un pensamiento vivo,
en continuo movimiento, que ha incorporado los desafíos mundiales
y regionales, y se ha nutrido de muchos aportes internos y externos.
Bielschowsky y Torres (2018) advierten al menos dos grandes etapas
en el pensamiento institucional: la estructuralista (1948-1990) y la
neoestructuralista (de 1990 en adelante).
Esta es justamente la periodización y el marco temporal que se
abarca en este libro, Recursos naturales, medio ambiente y sostenibilidad:
70 años de pensamiento de la CEPAL, que me es grato presentar. La obra
complementa los esfuerzos que ya se han hecho para recuperar la memoria
y sistematizar los aportes intelectuales y de política que se han realizado
en la CEPAL en sus 70 años de vida institucional. En el libro se consideran
las reflexiones, los encuentros y también los desencuentros y puntos de
8 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
inflexión del pensamiento cepalino en torno a los recursos naturales, el
medio ambiente y la sostenibilidad.
En la obra se hace una revisión panorámica de la historia de las ideas
de la CEPAL sobre recursos naturales, medio ambiente y sostenibilidad en
las dos fases del pensamiento de la institución. En el capítulo I se cubre
la fase estructuralista, en la que predominaron los aportes de grandes
autores, mientras que en el capítulo II se aborda la fase neoestructuralista,
en la que prevalecieron los aportes institucionales. En el análisis se toman
en cuenta tanto los elementos de continuidad como las problemáticas
recurrentes en contextos particulares: el económico, el internacional y el
de los debates en el que las ideas se formulan y discuten.
Los elementos de continuidad se encuentran en el método
histórico-estructural de Sunkel y Paz (1970) y en el proyecto alternativo de
pensamiento propio y de ideas en acción inspirado por Prebisch. Por otra
parte, se abordan las tres problemáticas recurrentes del núcleo duro del
pensamiento de la CEPAL desde los aportes iniciales de Prebisch, a saber: i) la
diferenciación centro-periferia en torno a fijadores y tomadores de precios
de productos primarios; ii) los términos de intercambio tendencialmente
desfavorables para la periferia, así como las medidas correctoras, y iii) la
soberanía sobre los recursos naturales y el relacionamiento Estado-
empresas multinacionales como modo de gobernanza de los recursos
naturales orientado a la satisfacción de necesidades.
Durante este largo período de vida institucional, los contextos han ido
cambiando y han enmarcado la evolución de las ideas. El contexto económico
transitó del desarrollismo a la crisis del desarrollo en la fase estructuralista,
y del Consenso de Washington a la década idílica y el fin del auge de los
productos básicos en la fase neoestructuralista. El contexto internacional mudó
del regionalismo cerrado de la fase estructuralista al regionalismo abierto y
luego estratégico de la fase neoestructuralista y la crisis del multilateralismo,
así como de la hegemonía de los Estados Unidos a la creciente presencia de
China a partir de la incorporación de esta a la Organización Mundial del
Comercio (OMC). Por último, el contexto de las ideas pasó del desarrollismo
a la crisis de la ideología del desarrollo y los estilos de desarrollo de
predominancia keynesiana en la fase estructuralista, y de la transformación
productiva con equidad, sostenibilidad y competitividad de inicios de
la fase neoestructuralista a la lógica de las tres eficiencias (keynesiana,
schumpeteriana y ambiental) y el cambio estructural progresivo centrado en
la igualdad y la sostenibilidad ambiental.
Son varios los hitos presentes en el devenir del pensamiento de la
CEPAL en la fase estructuralista. En la década de 1950, la preocupación
de Prebisch giró alrededor de la industrialización de América Latina que,
según dicho autor, no era incompatible con la producción primaria. Lo que
