Rechtsstaatliches Verwaltungshandeln in Ostdeutschland: Eine Studie zum Gesetzesvollzug in der lokalen Bauverwaltung

341 Pages·2003·9.652 MB·German

by  Sabine Kuhlmann (auth.)

Sabine Kuhlmann
Rechtsstaatliches Verwaltungshandeln
in Ostdeutschland
Stadtforschung aktuell
Band 94
Herausgegeben von
Hellmut Wollmann
Sabine Kuhlmann
Rechtsstaatliches
Verwaltungshandeln
in Ostdeutschland
Eine Studie zum Gesetzesvollzug
in der lokalen Bauverwaltung
Leske + Budrich, Opladen 2003
Diss. im Fachbereich Sozialwissenschaften der Humboldt-Universität Berlin
Gedruckt auf säurefreiem und aiterungsbeständigem Papier.
Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme
Ein Titeldatensatz für die Publikation ist bei Der Deutschen Bibliothek erhältlich
ISBN 978-3-8100-3847-0 ISBN 978-3-322-97589-8 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-322-97589-8
© 2003 Leske + Budrich, Opladen
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Inhalt
Verzeichnis der Abbildungen und Tabellen................................................ 11
Abkürzungsverzeichnis .,. ... ............ ... ....... ........................................ ........... 14
Vorwort....................................................................................................... 17
Danksagung.............. ........... .... ........................ ....... .................................... 19
Teil I Theorie, Forschungsdesign und Methode.................................... 21
1 Hintergrund und Problemaufriss...................................................... 21
1.1 Konzeptionelle und empirische "Lücken" in der bisherigen
Transformationsforschung .. ..... ........ ... ....... ........... ..... ...................... 21
1.1.1 Die Policy-und Prozess lücke in der Transformationsforschung .... 21
1.1.2 Die Unterbelichtung von "Rechtstatsachen" in der
Transformationsforschung ............................................................... 24
1.1.3 Die Dualität von "Struktur" und "Kultur" in der
Transformationsforschung . .... .... ....................... ..... ........ ... ..... .......... 25
1.2 Ziel-und Fragestellungen der Untersuchung ................................... 27
1.3 Aufbau der Arbeit............................................................................ 29
2 Auswahl des Politikfeldes................................................................ 30
3 Konzeptionelle Einbettung der Untersuchung ................................. 37
3.1 Implementations-und Rechtstatsachenforschung . .......... ................. 37
3.2 Theoretischer Hintergrund: Neo-Institutionalismus......................... 40
3.2.1 Ökonomischer oder Rational Choice Institutionalismus.................. 42
3.2.2 Historischer Institutionalismus ........................................................ 44
3.2.3 Soziologischer Institutionalismus .................................................... 45
4 Forschungsdesign: zur Anwendbarkeit neo-institutionalistischer
Ansätze auf die Forschungsfragestellung......................................... 47
4.1 Institutionen als Erklärungsvariablen............................................... 48
4.2 Kultur als Erklärungsvariable .......................................................... 50
5
4.3 "Will and skill" als Erklärungsvariablen ......................................... 52
4.4 Konzipierung und Operationalisierung der "abhängigen
Variablen" ....................................................................................... 54
4.4.1 "Untersuchungsfeld" ........................................................................ 55
4.4.2 Indikator "Konfliktanfiilligkeit" ....................................................... 59
4.4.3 Indikator "Prozesserfolg" ................................................................ 62
4.4.4 Indikator "materiell-rechtliche und prozedurale Korrektheit" ......... 64
5 Untersuchungsmethoden und Erhebungstechniken. ...... ................... 67
5.1 Qualitatives Forschungsparadigma und Methodenmix:
methodologische VOTÜberlegungen .. ..... ........ ....... ..... ...................... 68
5.2 Teilstrukturiertes problemzentriertes Experteninterview und Oral
History............................................................................................. 70
5.3 Befragte und Auswertung ................................................................ 73
5.3.1 Verwaltungsrichter der ersten Instanz........... ................................... 73
5.3.2 Kommunale Akteure........................................................................ 74
5.3.3 Auswertung...................................................................................... 76
5.4 Vergleichende Fallstudien ............................................................... 77
5.5 Verwaltungsvollzugsdaten, Statistiken, Sekundäranalyse................ 82
5.6 "Follow up": Standardisierte Befragung in den unteren
Bauaufsichtsbehörden der Kreise.................. .................................. 82
6 Forschungsleitende Hypothesen ...................................................... 83
6.1 Die "institutionelle Hypothese": rasche Institutionalisierung,
Anpassung und Rezeption............................ ............................... .... 83
6.2 Die "historisch-kulturelle (legacy-)Hypothese": zögerliche
Institutionalisierung, kulturelle Abstoßung und Persistenz.............. 85
6.3 Die "will and skill-Hypothese": Situatives Handeln,
Eigenentwicklung, Innovation......................................................... 86
Teil 11 Phasen, Handlungsmuster und Qualitätsentwicklung in der
kommunalen Rechtsanwendung................................................... 89
FTÜhphase: "Persistenzen" und Vollzugsdefizite ............................. 89
1.1 Ergebnisdimension: "versickernde" Rechtsanwendung in der
kommunalen Policy-Implementation ............................................... 89
1.1.1 Indikator "Klagehäufigkeit" ............ .......................... ........ .... ..... ...... 89
1.1.2 Indikator "Prozesserfolg" ......... .......... ... ..... ............................. ..... ... 91
1.1.3 Rechtsanwendungsqualität im Baugenehmigungsverfahren ............ 95
1.2 Prozessdimension: "Transparenzlücken" und Verfahrensfehler ...... 99
1.2.1 Umgehung geltender Zuständigkeitsregelungen .............................. 99
6
1.2.2 "Vor-modemes" Verwaltungshandeln........................................... 102
1.3 Zusammenfassung.... ..... .... .......................... ....... ...... ... .... ............... 106
2 Konsolidierungsphase: Rezeption und "Überkompensation" ....... . 106
2.1 Ergebnisdimension: Qualitätssteigerung in der materiellen
Rechtsanwendung ......................................................................... . 107
2.1.1 Indikator "Klagehäufigkeit" .......................................................... . 107
2.1.2 Indikator: "Prozesserfolg" ............................................................ . 114
2.1.3 Wandel der Rechtsanwendungsqualität im
Baugenehmigungsverfahren. ......................................................... . 124
2.2. Prozessdimension: Neigung zur "Überhöhung" des
Legalitätsprinzpis .......................................................................... . 129
2.2.1 "Überbetonung" der erstinstanzlichen Rechtsprechung ................ . 129
2.2.2 Zögerliche Verfahrensdurchfiihrung ............................................. . 132
2.2.3 "Penible" Rechtsanwendung und "überobligatorischer Vollzug" .. 133
2.3 Lokale Varianzen und kommunale "Rechtsanwendungskulturen" 135
2.4 Zusammenfassung ......................................................................... . 137
3 Weiterentwicklung und Innovation: adaptive Implementation
und kooperative Rechtsanwendung im kommunalen
Gesetzesvo llzug ............................................................................ . 138
3.1 Adaptive Implementation: Die "planersetzende"
Baugenehmigung .......................................................................... . 139
3.2 Kooperatives Verwaltungshandeln ............................................... . 146
3.2.1 Informale Vorverhandlungen ........................................................ . 148
3.2.2 Bargaining im Baugenehmigungsverfahren .................................. . 150
3.2.3 Kooperatives Handeln im Grenzbereich von Planungs-und
Genehmigungsverfahren ............................................................... . 152
3.3. Zusammenfassung ......................................................................... . 153
Teil III Determinanten kommunaler Rechtsanwendung ..................... 157
1 Institutionell-normative Bestimmungsfaktoren ............................. . 157
1.1 Städtebaurechtliches Vollzugsmodell und Normentransfer .......... . 158
1.1.1 Das städtebauliche Regelungs-und Vollzugsmodell und seine
Infragestellung durch die Vollzugspraxis ..................................... . 158
1.1.2 Transfer des städtebaurechtlichen Normensystems:
Rechtserstreckung "per Schaltsekunde" ....................................... . 161
1.1.3 Zusammenfassung ......................................................................... . 164
1.2 Aufgabenentwicklung und "institutioneller Stress" ...................... . 165
1.2.1 Planungspolitische und städtebauliche Ausgangssituation ........... . 166
7
1.2.2 Entwicklung der Zahl jährlich erteilter Baugenehmigungen ......... . 168
1.2.3 Entwicklung des genehmigten "Bauvolumens" ............................ . 170
1.2.4 Zusanunenfassung ......................................................................... . 174
1.3 Institutionalisierungsvarianten in der Bauverwaltung ................... . 174
1.3.1 "Rezeption" institutioneller Basismuster ...................................... . 175
1.3.2 Institutionelle Eingliederung der Baugenehmigungsbehörde:
Kreisverwaltung vs. Gemeindeverwaltung ................................... . 177
1.3.3 Institutionelle Eingliederung der Widerspruchsbehörde:
Kommunalbehörde vs. staatliche Mittelbehörde ........................... . 184
1.3.4 Aspekte lokaler Binnenorganisation ............................................. . 190
1.3.5 Zusammenfassung ......................................................................... . 200
1.4 Verwaltungs gerichtsbarkeit und Rechtsprechung ......................... . 201
1.4.1 Rechtsschutz und Prozessweg: Verfahren, Institutionen,
verfassungsrechtliche Einordnung ................................................ . 201
1.4.2 Rechtswegegarantie als "paradigmatisch" neue
Handlungsbedingung im Gesetzesvollzug ostdeutscher
Behörden ...................................................................................... . 204
1.4.3 Wirkungen rechtsstaatlicher Kontrolle und gerichtlicher
Sanktionsmacht.............................................................................. 207
1.4.4 Verwaltungsgerichtliche Spruchpraxis: "Übergangsbonus" fiir
ostdeutsche Behörden? .................................................................. 212
1.4.5 Zusanunenfassung.......................................................................... 214
2 Historisch-kulturelle Bestimmungsfaktoren .................................. . 215
2.1 Handlungsstrukturen und Akteure des
Baugenehmigungsverfahrens in der DDR. .................................... . 216
2.2 "Rechtskultur" in der DDR: zwischen Rechtsnihilismus,
Klientelismus und politischer Opportunität .................................. . 219
2.2.1 Informalität und "subjektive Gerechtigkeit" im
Verwaltungshandeln ..................................................................... . 219
2.2.2 (Eingeschränkte) Rechtsbindung im bauaufsichtlichen
Entscheidungshandeln .................................................................. . 222
2.2.3 Zusammenfassung ......................................................................... . 224
2.3 Policy legacies .............................................................................. . 225
2.3.1 Zur Rolle des "Altpersonals" in der unteren Bauaufsicht ............. . 225
2.3.2 Zweckmäßigkeitsorientierung, Klientelismus und "Kultur der
Mündlichkeit" ............................................................................... . 229
2.3.3 Zusammenfassung.......................................................................... 235
2.4 Institutionenvertrauen: Akzeptanz der Verwaltungsgerichte ......... 236
8
2.4.1 Vertrauensdefizite: zum (anfiinglichen) Akzeptanzproblem der
Verwaltungsgerichte in Ostdeutschland ........................................ . 237
2.4.2 Gegentendenzen: Neigung zu "vorauseilendem Gehorsam" und
Ängstlichkeit ................. '" ............................................................. . 241
2.4.3 "Vertrauenszugewinn": "Nonnalisierung" der Beziehungen
zwischen Gerichten und Behörden ............................................... . 243
2.4.4 Zusammenfassung ......................................................................... . 246
3 Akteurbezogene Bestimmungsfaktoren ........................................ . 247
3.1 Personell-qualifIkatorische Strukturen und
Handlungsorientierungen .............................................................. . 247
3.1.1 Personalentwicklung im Politikfeld
"StädtebauIBaugenehmigung" und Überforderung der
Vollzugsakteure ............................................................................ . 249
3.1.2 QualifIkationsprofIle ..................................................................... . 254
3.1.3 QualifIzierungsmaßnahmen und "learning by doing" ................... . 260
3.1.4 Zur Rolle der Juristen in der Bauverwaltung ................................ . 265
3.1.5 Zusammenfassung ......................................................................... . 268
3.2 Lokale Interessen und Akteurskonstellationen ............................. . 269
3.2.1 Lokale (Wirtschafts-)Interessen und Rechtsanwendungsqualität .. . 270
3.2.2 Institutionell-nonnative Spielräume filr "situatives Handeln":
zur eingeschränkten rechtsstaatlichen Kontrolle bei
Baugenehmigungsentscheidungen ................................................ . 275
3.2.3 Mikropolitische Akteurskonstellationen und -strategien: zum
Gegen-und Zusammenspiel zwischen lokaler Politik und
Verwaltung ................................................................................... . 280
3.2.4 Zusammenfassung ......................................................................... . 284
Teil IV Hypothesentest und Schlussfolgerungen:
Rechtsanwendung und Performanzentwicklung in
ostdeutschen Kommunalverwaltungen ...................................... 287
PerfonnanzdefIzite in der Umbruchphase: "Persistenzen" und
"legacies" ...................................................................................... . 289
1.1 Untersuchungsbefunde hinsichtlich der abhängigen Variable ...... . 289
1.2 Hypothesentest. ............................................................................. . 292
1.2.1 Die "institutionelle Hypothese" .................................................... . 292
1.2.2 Die "historisch-kulturelle Hypothese" .......................................... . 294
1.2.3 Die "will and skill-Hypothese" ..................................................... . 296
9
2 Perfonnanzsteigerung in der "Konsolidierungsphase": Rezeption
und Angleichung............................................................................ 298
2.1 Untersuchungsbefunde hinsichtlich der abhängigen Variable ....... 298
2.2 Hypothesentest............................................................................... 302
2.2.1 Die "institutionelle Hypothese" ..................................................... 302
2.2.2 Die "historisch-kulturelle Hypothese" ........................................... 304
2.2.3 Die "will and skill-Hypothese" ...................................................... 305
3 Eigenentwicklung und Innovation ................................................. 307
3.1 Untersuchungsbefunde hinsichtlich der abhängigen Variable ....... 307
3.2 Hypothesentest. ........................... , ... ... ... ....... ............ ...................... 312
3.2.1 Die "institutionelle Hypothese" .............. ...... ....... .... ....... ...... ......... 312
3.2.2 Die "historisch-kulturelle Hypothese" ........................................... 313
3.2.3 Die "will and skill-Hypothese" ...................................................... 314
4 Überlegungen zur Generalisierbarkeit der
Untersuchungs befunde.. ..... ......................... ................................... 316
5 Schlussfolgerungen und Ausblicke ................................................ 318
Literaturverzeichnis .......................... ..................................................... 325
10