Raccomandazione del Comitato europeo per il rischio sistemico, del 4 aprile 2013, sugli obiettivi

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15.6.2013 IT Gazzetta ufficiale dell’Unione europea C 170/1
I
(Risoluzioni, raccomandazioni e pareri)

RACCOMANDAZIONI
COMITATO EUROPEO PER IL RISCHIO SISTEMICO

RACCOMANDAZIONE DEL COMITATO EUROPEO PER IL RISCHIO SISTEMICO
del 4 aprile 2013
sugli obiettivi intermedi e gli strumenti di politica macroprudenziale
(CERS/2013/1)
(2013/C 170/01)
IL CONSIGLIO GENERALE DEL COMITATO EUROPEO PER IL RI­ alla raccomandazione CERS/2011/3 del Comitato euro­
SCHIO SISTEMICO, peo per il rischio sistemico, del 22 dicembre 2011, rela­
tiva al mandato macroprudenziale delle autorità naziona­
li ( 3) , tramite l’elaborazione degli obiettivi intermedi e
visto il regolamento (UE) n. 1092/2010 del Parlamento europeo degli strumenti di politica macroprudenziale.
e del Consiglio, del 24 novembre 2010, relativo alla vigilanza
macro-prudenziale del sistema finanziario nell’Unione europea e
che istituisce il Comitato europeo per il rischio sistemico ( 1 ), in
particolare l’articolo 3, paragrafo 2, lettere b), d) e f), nonché gli (3) La raccomandazione CERS/2011/3 richiede agli Stati
articoli 16 e 18, membri di designare un’autorità incaricata della condu­
zione della politica macroprudenziale. Allo stesso modo,
il nuovo quadro giuridico proposto con cui si stabili­
vista la Decisione CERS/2011/1 del Comitato europeo per il scono i requisiti prudenziali per gli enti creditizi (di se­
rischio sistemico, del 20 gennaio 2011, che adotta il regola­ guito «CRD IV» e «CRR») richiede agli Stati membri di
mento interno del Comitato europeo per il rischio sistemico ( 2) , istituire un’autorità designata incaricata dell’adozione
in particolare l'articolo 15, paragrafo 3, lettera e), nonché gli delle misure necessarie a prevenire o attenuare il rischio
articoli da 18 a 20, sistemico o i rischi macroprudenziali che costituiscono
una minaccia per la stabilità finanziaria a livello nazio­
nale ( 4) .
considerando quanto segue:
(4) L’obiettivo ultimo della politica macroprudenziale è con­
(1) La stabilità finanziaria è un presupposto necessario per
tribuire alla salvaguardia della stabilità del sistema finan­
l’erogazione del credito da parte del sistema finanziario, a
ziario nel suo insieme, anche attraverso il rafforzamento
sostegno di una crescita economica sostenibile. La crisi
della capacità di tenuta del sistema finanziario e la ridu­
finanziaria ha chiaramente rivelato la necessità di una
zione dell’insorgenza di rischi sistemici, garantendo così
vigilanza macroprudenziale che attenui e prevenga il ri­
un apporto sostenibile del settore finanziario alla crescita
schio sistemico nel sistema finanziario. La presente rac­
economica. La raccomandazione CERS/2011/3 si riferisce
comandazione ha l’obiettivo di prendere la prossima mi­
all’identificazione degli obiettivi politici intermedi
sura necessaria per rendere operativa la vigilanza macro­
prudenziale.
( 3 ) GU C 41 del 14.2.2012, pag. 1.
( 4 ) Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sull'ac­
cesso all'attività degli enti creditizi e sulla vigilanza prudenziale degli
(2) La capacità di resistenza contro i rischi sistemici nel­ enti creditizi e delle imprese di investimento e che modifica la
l’Unione dipende dall’istituzione di un solido quadro di direttiva 2002/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio relativa
politica macroprudenziale accanto alla vigilanza micro­ alla vigilanza supplementare sugli enti creditizi, sulle imprese di
assicurazione e sulle imprese di investimento appartenenti ad un
prudenziale. La presente raccomandazione fa seguito
conglomerato finanziario [COM(2011) 453 definitivo] e proposta
di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo ai
( 1 ) GU L 331 del 15.12.2010, pag. 1. requisiti prudenziali per gli enti creditizi e le imprese di investimento
( 2 ) GU C 58 del 24.2.2011, pag. 4. [COM(2011) 452 definitivo].
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come specificazioni operative dell’obiettivo finale. L’iden­ stante la politica macroprudenziale abbia in generale so­
tificazione degli obiettivi intermedi rende la politica ma­ stanziali ricadute transfrontaliere positive, possono occa­
croprudenziale maggiormente operativa, trasparente e re­ sionalmente verificarsi delle ricadute transfrontaliere ne­
sponsabile, e fornisce una base economica per la sele­ gative. Le autorità macroprudenziali dovrebbero valutare
zione degli strumenti. la rilevanza dell’impatto netto di tali ricadute positive e
negative, anche per preservare il mercato unico. Il CERS
considererà le potenziali ricadute transfrontaliere della
(5) Inoltre, l’efficacia della politica macroprudenziale nel­ politica macroprudenziale e, senza pregiudizio per alcuna
l’Unione dipende dall’istituzione di un insieme di stru­ delle disposizioni pertinenti del diritto dell’Unione euro­
menti macroprudenziali che siano efficacemente applicati pea, promuoverà un adeguato quadro di coordinamento
dalle pertinenti autorità macroprudenziali guidate da una per affrontare tali problemi.
serie di indicatori e consulenze tecniche. I necessari stru­
menti macroprudenziali, vale a dire uno o più strumenti
(10) Nel corso del tempo, man mano che le autorità acquisi­
per ogni obiettivo intermedio della politica macropruden­
scono informazioni sull’efficacia dei diversi strumenti ma­
ziale, dovrebbero essere sottoposti al controllo diretto o a
croprudenziali, gli obiettivi politici intermedi e/o gli stru­
poteri di raccomandazione delle autorità macropruden­
menti macroprudenziali possono essere rivisti, tenendo
ziali. Gli strumenti utilizzati per inasprire l’orientamento
altresì conto di nuovi potenziali rischi per la stabilità
della politica macroprudenziale saranno allentati, se rite­
finanziaria. Ciò richiede una valutazione periodica del­
nuto opportuno, per stabilizzare il ciclo finanziario. Gli
l'adeguatezza degli obiettivi politici intermedi e degli stru­
strumenti macroprudenziali potrebbero essere applicati a
menti macroprudenziali che sono stati stabiliti.
categorie di esposizioni di tipo generale o mirato, come,
ad esempio, esposizioni verso specifiche valute estere.
(11) Il quadro legislativo dell’Unione, sia attuale che proposto,
è caratterizzato da un complesso e variegato insieme di
(6) Nella propria lettera al Consiglio, alla Commissione eu­ disposizioni macroprudenziali, che trarrebbero beneficio
ropea e al Parlamento europeo del 29 marzo 2012, il in maniera rilevante da una semplificazione e sistematiz­
Comitato europeo per il rischio sistemico (CERS) ha zazione complessiva in occasione delle future revisioni.
espresso il proprio parere sulla capacità delle autorità Le istituzioni dell’Unione potrebbero anche considerare
macroprudenziali di attuare gli strumenti macropruden­ l’inclusione degli strumenti macroprudenziali nella legi­
ziali, come definiti nella CRD IV e nel CRR. In partico­ slazione che riguarda le aree del settore finanziario di­
lare, il CERS ha sottolineato che le autorità macropru­ verse dal settore bancario.
denziali, sia a livello di Stati membri sia a livello del­
l’Unione, hanno bisogno di disporre di discrezionalità
al fine di inasprire temporaneamente la calibrazione di (12) Al fine di realizzare una coerente applicazione degli stru­
una vasta gamma di requisiti del pilastro I e di richiedere menti macroprudenziali e di assicurare la vigilanza ma­
la pubblicazione di informazioni integrative. Tali requisiti croprudenziale nell’insieme dell’Unione, in futuro il CERS
includono i livelli di capitale aggregato, i requisiti di potrebbe considerare di indirizzare delle raccomandazioni
liquidità, i limiti alle grandi esposizioni e alla leva finan­ alle autorità macroprudenziali per guidare la loro appli­
ziaria, così come i requisiti di capitale diretti a singoli cazione degli strumenti macroprudenziali.
settori o rivolti a specifiche vulnerabilità nelle diverse aree
del bilancio delle banche.
(13) I responsabili politici all’interno e all’esterno dell’Europa
stanno valutando i pro e i contro di un ancor più ampio
insieme di possibili strumenti per prevenire o attenuare i
(7) La CRD IV e il CRR, pur ponendo maggior attenzione
rischi sistemici e di riforme legislative per isolare i rischi
sugli aspetti microprudenziali, prevedono anche l’applica­
del sistema finanziario. Il CERS continuerà ad analizzare
zione di un insieme di strumenti macroprudenziali da
l’efficacia e l’efficienza di altri strumenti oggetto di di­
parte delle corrispondenti autorità macroprudenziali a
scussione nell’ambito del quadro di politica macropru­
determinate condizioni. La presente raccomandazione
denziale.
suggerisce un elenco indicativo di strumenti, che include
ma non si limita a quelli previsti nella CRD IV e nel CRR,
che potrebbero essere assegnati dagli Stati membri alle
(14) La proposta di regolamento del Consiglio che istituisce
autorità macroprudenziali al fine di perseguire gli obiet­
un meccanismo di vigilanza unico (Single Supervisory Me­
tivi intermedi identificati, pur non impedendo agli Stati chanism, SSM) ( 1) , approvata dal Consiglio il 12 dicembre
membri di applicare strumenti ulteriori. 2012, attribuisce alla Banca centrale europea (BCE) il
potere di applicare, se ritenuto necessario, requisiti per
le riserve di capitale più elevati di quelli applicati dalle
(8) Inoltre, le autorità macroprudenziali dovrebbero svilup­ autorità competenti o designate degli Stati membri par­
pare una strategia politica complessiva per l’applicazione tecipanti e di applicare misure più stringenti volte a fron­
degli strumenti macroprudenziali per promuovere il pro­ teggiare rischi sistemici o macroprudenziali, conforme­
cesso decisionale, la comunicazione e la rendicontabilità mente alle procedure stabilite nel quadro della CRD IV
della politica macroprudenziale. e del CRR e nei casi specificamente definiti nella perti­
nente normativa dell’Unione. Il CERS mira a cooperare
(9) L’efficacia della politica macroprudenziale dipende inoltre ( 1 ) Proposta di regolamento del Consiglio che attribuisce alla BCE com­
dal coordinamento tra Stati membri nell’applicazione de­ piti specifici in merito alle politiche in materia di vigilanza pruden­
gli strumenti macroprudenziali a livello nazionale. Nono­ ziale degli enti creditizi [COM(2012) 511 definitivo].
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con la BCE e le autorità nazionali competenti che com­ 1) valutare, in collaborazione con le autorità macroprudenziali,
pongono il meccanismo di vigilanza unico, così come se gli strumenti macroprudenziali, attualmente sottoposti al
con le Autorità europee di vigilanza e gli altri membri controllo diretto o ai poteri di raccomandazione di queste
del CERS, per l’esercizio di un insieme coerente di politi­ ultime, siano sufficienti a perseguire in maniera efficace ed
che macroprudenziali in seno all’Unione. efficiente sia l’obiettivo finale della politica macroprudenzia­
le, stabilito dalla raccomandazione CERS/2011/3, sia gli
(15) La presente raccomandazione non pregiudica i mandati obiettivi intermedi definiti in conformità alla raccomanda­
in materia di politica monetaria e il ruolo di supervisione zione A. La valutazione dovrebbe tenere conto del fatto
sulle infrastrutture di pagamento, compensazione e rego­ che le autorità macroprudenziali dovrebbero avere sotto il
lamento delle banche centrali nell’Unione. proprio controllo diretto o i propri poteri di raccomanda­
zione almeno uno degli strumenti macroprudenziali per cia­
(16) Le raccomandazioni del CERS sono pubblicate dopo che scun obiettivo intermedio della politica macroprudenziale,
il Consiglio sia stato informato dell’intenzione del Consi­ sebbene più di uno possa rivelarsi necessario;
glio generale di procedere in tal senso e sia data al Con­
siglio l’opportunità di rispondere,
2) se la valutazione indica che gli strumenti disponibili non
sono sufficienti, considerare, in collaborazione con le auto­
HA ADOTTATO LA PRESENTE RACCOMANDAZIONE:
rità macroprudenziali nazionali, degli strumenti macropru­
denziali aggiuntivi che dovrebbero sottostare al controllo
SEZIONE 1
diretto o ai poteri di raccomandazione di queste ultime. A
RACCOMANDAZIONI tal fine, nella seguente tavola 1 si suggerisce un elenco in­
dicativo di strumenti da prendere in considerazione:
Raccomandazione A — Definizione degli obiettivi inter­
medi
Tavola 1
Si raccomanda alle autorità macroprudenziali di:
Elenco indicativo di strumenti macroprudenziali
1) definire e perseguire obiettivi intermedi di politica macropru­
denziale per il proprio rispettivo sistema finanziario nazio­
1. Attenuare ed evitare livelli eccessivi di espansione del cre­
nale nel suo complesso. Tali obiettivi intermedi dovrebbero
dito e di leva finanziaria
fungere da specificazioni operative per l'obiettivo finale della
politica macroprudenziale, che consiste nel contribuire alla
salvaguardia del sistema finanziario nel suo insieme, anche Riserva di capitale anticiclica
attraverso il rafforzamento della capacità di tenuta del si­
stema finanziario e la riduzione dell’insorgenza di rischi si­
Requisiti patrimoniali specifici per settore (anche per le espo­
stemici, garantendo così un apporto sostenibile del settore
sizioni all’interno del settore finanziario)
finanziario alla crescita economica. Ciò implica, tra l’altro,
l’allentamento degli strumenti che sono stati precedente­
mente usati per inasprire l’orientamento della politica ma­
Coefficiente di leva finanziaria a fini macroprudenziali
croprudenziale;
2) includere in tali obiettivi intermedi quanto segue: Limiti obbligatori al rapporto prestito/valore (loan to value,
LTV)
a) attenuare ed evitare livelli eccessivi di espansione del cre­
dito e di leva finanziaria;
Limiti obbligatori al rapporto prestiti/redditi o (servizio del)
debito/reddito (loan to income, LTI)
b) attenuare ed evitare un eccessivo disallineamento delle
scadenze e una carenza di liquidità del mercato;
c) limitare la concentrazione delle esposizione dirette e in­
2. Attenuare ed evitare un eccessivo disallineamento delle sca­
dirette;
denze e una carenza di liquidità del mercato
d) limitare l’impatto sistemico degli incentivi disallineati al
Adeguamento macroprudenziale al coefficiente di liquidità
fine di ridurre l’azzardo morale (moral hazard);
(ad esempio il coefficiente di copertura della liquidità, liqui­
dity coverage ratio, LCR)
e) rafforzare la capacità di tenuta delle infrastrutture finan­
ziarie;
Restrizioni macroprudenziali sulle fonti di finanziamento (ad
3) valutare la necessità di ulteriori obiettivi intermedi sulla base
esempio il coefficiente netto di finanziamento stabile, net
dei sottostanti fallimenti del mercato e delle specifiche carat­
stable funding ratio, NSFR)
teristiche strutturali del sistema finanziario del paese e/o
dell'Unione che potrebbero dare luogo a rischio sistemico.
Limite macroprudenziale non ponderato ai finanziamenti
Raccomandazione B — Selezione degli strumenti macro­ meno stabili (ad esempio, rapporto prestiti/depositi)
prudenziali
Si raccomanda agli Stati membri di: Margini e scarti di garanzia obbligatori
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tivo finale e degli obiettivi intermedi della politica macro­
3. Limitare la concentrazione delle esposizione dirette e indi­
prudenziale. Ciò dovrebbe includere degli appropriati in­
rette
dicatori per monitorare l’insorgenza di rischi sistemici e
per guidare le decisioni in tema di applicazione, disatti­
Restrizioni alle grandi esposizioni
vazione e calibrazione degli strumenti macroprudenziali
variabili nel tempo, così come un appropriato meccani­
Obbligo di compensazione tramite una controparte centrale
smo di coordinamento con le autorità rilevanti a livello
(central counterparty, CCP)
nazionale;
4. Limitare l’impatto sistemico degli incentivi disallineati per c) promuova la trasparenza e la rendicontabilità della poli­
ridurre l’azzardo morale tica macroprudenziale;
Requisiti patrimoniali aggiuntivi per le istituzioni finanziarie 2) condurre analisi ulteriori, sulla base dell’applicazione pratica
di importanza sistemica degli strumenti macroprudenziali, per il rafforzamento della
strategia di politica macroprudenziale, incluse analisi:
5. Rafforzare la capacità di tenuta delle infrastrutture finanzia­
a) su strumenti non previsti dalla legislazione dell’Unione,
rie
quali ad esempio i limiti obbligatori al rapporto prestito/
valore (loan to value, LTV) e i limiti obbligatori al rapporto
Margini e scarti di garanzia obbligatori per la compensazione prestiti/redditi o (servizio del) debito/reddito (loan to inco­
tramite CCP me, LTI), e strumenti per evitare o attenuare eccessivi
disallineamenti delle scadenze e la carenza di liquidità
Maggiori obblighi di segnalazione del mercato;
Riserva per il rischio sistemico strutturale
b) sul meccanismo di trasmissione degli strumenti, così
come sull’identificazione degli indicatori che potrebbero
3) sulla base dei paragrafi 1 e 2, scegliere gli strumenti macro­
informare decisioni sulla loro applicazione, disattivazione
prudenziali aggiuntivi, tenendo conto:
o calibrazione.
a) della loro efficacia ed efficienza per il conseguimento di
ciascuno degli obiettivi intermedi nel rispettivo paese, in 3) fatte salve le disposizioni rilevanti della legislazione del­
conformità della raccomandazione A; l’Unione, informare il CERS prima dell’applicazione degli
strumenti macroprudenziali a livello nazionale qualora siano
b) della loro capacità di affrontare la dimensione strutturale attesi significativi effetti transfrontalieri su altri Stati membri
e ciclica del rischio sistemico nel rispettivo paese; o sul mercato unico.
4) dopo aver scelto gli strumenti macroprudenziali, assicurare
Raccomandazione D — Valutazione periodica degli obiet­
che le autorità macroprudenziali siano coinvolte nella defi­
tivi intermedi e degli strumenti
nizione e contribuiscano all’attuazione nazionale di:
Si raccomanda alle autorità macroprudenziali di:
a) regimi di risanamento e risoluzione delle crisi per istitu­
zioni finanziarie bancarie e non bancarie;
1) valutare periodicamente l’adeguatezza degli obiettivi inter­
medi definiti ai sensi della raccomandazione A, alla luce
b) sistemi di garanzia dei depositi;
dell'esperienza maturata nell’applicazione del quadro di poli­
tica macroprudenziale, degli sviluppi strutturali del sistema
5) istituire un quadro giuridico che permetta alle autorità ma­
finanziario e dell’insorgenza di nuovi tipi di rischi sistemici;
croprudenziali di tenere un controllo diretto o poteri di
raccomandazione sugli strumenti macroprudenziali scelti in
base alla presente raccomandazione. 2) rivedere periodicamente l’efficacia e l’efficienza degli stru­
menti macroprudenziali scelti ai sensi della raccomandazione
Raccomandazione C — Strategia politica B, per il conseguimento dell’obiettivo finale e degli obiettivi
intermedi della politica macroprudenziale;
Si raccomanda alle autorità macroprudenziali di:
3) se giustificato dall’analisi di cui al paragrafo 1, adeguare
1) definire una strategia politica che:
l’insieme degli obiettivi intermedi qualora necessario e, in
particolare, in caso di insorgenza di nuovi rischi per la sta­
a) colleghi l’obiettivo finale della politica macroprudenziale
bilità finanziaria che non possano essere sufficientemente
agli obiettivi intermedi e agli strumenti macroprudenziali
affrontati nell’ambito del quadro di riferimento esistente;
sotto il proprio controllo diretto o i propri poteri di
raccomandazione;
4) informare l’autorità rilevante nel proprio Stato membro, in
b) istituisca un solido quadro per l’applicazione degli stru­ modo che sia istituito il quadro giuridico adeguato, nel caso
menti sotto il proprio controllo diretto o i propri poteri in cui nuovi strumenti macroprudenziali siano ritenuti ne­
di raccomandazione al fine del perseguimento dell’obiet­ cessari;
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5) segnalare al CERS ogni cambiamento nell'insieme degli 2. L’allegato forma parte integrante della presente raccomanda­
obiettivi intermedi e degli strumenti macroprudenziali che zione. In caso di conflitto tra il dispositivo e l’allegato, il
siano sotto il proprio controllo diretto o i propri poteri di dispositivo prevale.
raccomandazione, nonché la sottostante analisi a giustifica­
zione di tale cambiamento. 2. Criteri di attuazione
Raccomandazione E — Mercato unico e legislazione del­ 1. Ai fini dell’attuazione della presente raccomandazione si ap­
l’Unione plicano i seguenti criteri:
Si raccomanda alla Commissione, nell’ambito di future revisioni a) dovrebbe essere evitato l’arbitraggio normativo;
della legislazione dell’Unione, di:
b) si presterà debita attenzione al principio di proporziona­
1) tenere conto della necessità di istituire un insieme coerente
lità nell’attuazione, con riferimento alla diversa valenza
di strumenti macroprudenziali che riguardino il sistema fi­
sistemica delle istituzioni finanziarie, ai diversi sistemi
nanziario, inclusi tutti i tipi di intermediari finanziari, mer­
istituzionali e tenendo conto dell’obiettivo e del conte­
cati, prodotti e infrastrutture del mercato;
nuto di ciascuna raccomandazione;
2) assicurare che i meccanismi adottati permettano alle istitu­
2. Si richiede ai destinatari di comunicare le azioni intraprese in
zioni dell’Unione e agli Stati membri di interagire in modo
risposta alla presente raccomandazione o di motivare ade­
efficiente e stabilire un sufficiente livello di flessibilità per le
guatamente l’inerzia. Le relazioni dovrebbero quanto meno
autorità macroprudenziali in modo che possano attivare gli
contenere:
strumenti macroprudenziali qualora necessario, preservando
al contempo il mercato unico.
a) informazioni sulla sostanza e sulla tempistica delle azioni
intraprese;
SEZIONE 2
ATTUAZIONE b) una valutazione sul funzionamento delle azioni intraprese
sotto il profilo degli obiettivi della presente raccomanda­
1. Interpretazione
zione;
1. Ai fini della presente raccomandazione, si applicano le se­
c) motivazioni dettagliate in caso di inerzia o di scosta­
guenti definizioni:
mento dalla presente raccomandazione, compreso qual­
siasi ritardo.
a) «sistema finanziario», il sistema finanziario come definito
nel regolamento (UE) n. 1092/2010;
3. Nell’allegato alla presente raccomandazione si possono tro­
b) «autorità macroprudenziale», le autorità macroprudenziali vare ulteriori informazioni sulle caratteristiche e sulle parti­
nazionali con gli obiettivi, le misure, i poteri, gli obblighi colarità di ognuno degli obiettivi intermedi proposti, così
di rendicontazione e le altre caratteristiche di cui alla come un elenco indicativo degli strumenti macroprudenziali
raccomandazione CERS/2011/3; per il perseguimento degli obiettivi intermedi. L’allegato può
essere d’aiuto ai destinatari nella scelta degli strumenti ma­
c) «controllo diretto», capacità reale ed effettiva di imporre e croprudenziali, così come nella preparazione della strategia
modificare, ove necessario per conseguire l’obiettivo fi­ politica per la loro applicazione.
nale o intermedio, gli strumenti macroprudenziali sulle
istituzioni finanziarie che rientrano nell'ambito di inter­ 3. Tempistica per il seguito da dare alla raccomandazione
vento dell'autorità macroprudenziale corrispondente;
1. Si richiede ai destinatari di comunicare le azioni intraprese in
d) «poteri di raccomandazione», capacità di guidare attra­ risposta alla presente raccomandazione o di motivare ade­
verso raccomandazioni l’applicazione degli strumenti ma­ guatamente l’inerzia, come specificato nei paragrafi seguenti:
croprudenziali, ove necessario per conseguire l’obiettivo
finale o intermedio; a) raccomandazioni A e B — entro il 31 dicembre 2014, i
destinatari trasmettono al CERS, all’Autorità bancaria eu­
e) «dimensione strutturale del rischio sistemico», la distribu­ ropea (ABE) e al Consiglio un rapporto che illustri le
zione del rischio all’interno settore finanziario; misure intraprese al fine di conformarsi al contenuto delle
raccomandazioni A e B. Gli Stati membri possono segna­
f) «dimensione ciclica del rischio sistemico», i cambiamenti lare le misure intraprese rispetto alla raccomandazione B
del rischio sistemico nel tempo, determinati dalla ten­ attraverso le proprie autorità macroprudenziali;
denza delle istituzioni finanziarie ad assumere rischi ec­
cessivi in fasi di espansione e a diventare eccessivamente b) raccomandazione C — entro il 31 dicembre 2015, le
avversi al rischio in fasi di contrazione; autorità macroprudenziali trasmettono al CERS, all’ABE
e al Consiglio un rapporto che illustri le misure intraprese
g) «efficacia dello strumento», il grado in cui lo strumento al fine di conformarsi al contenuto della raccomanda­
riesce a fronteggiare i fallimenti del mercato e a conse­ zione C, paragrafo 1. La raccomandazione C, paragrafi
guire l’obiettivo finale e gli obiettivi intermedi; 2 e 3, non impone un termine di presentazione specifico.
Le informazioni fornite dalle autorità macroprudenziali al
h) «efficienza dello strumento», il potenziale dello strumento CERS ai sensi della raccomandazione C, paragrafo 3, do­
per il conseguimento dell’obiettivo finale e degli obiettivi vrebbero essere rese disponibili con ragionevole preavvi­
intermedi al minimo costo. so;
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c) raccomandazione D — la raccomandazione D non im­ 2. Il Consiglio generale valuta le azioni e le motivazioni comu­
pone un unico termine di presentazione. Se interviene nicate dai destinatari e, ove opportuno, decide se la presente
una modifica degli obiettivi intermedi e degli strumenti raccomandazione non sia stata rispettata e se i destinatari
sottoposti al controllo diretto o ai poteri di raccomanda­ non abbiano adeguatamente motivato la propria inerzia.
zione delle autorità macroprudenziali, queste ultime pre­
sentano tempestivamente un rapporto al CERS, in linea SEZIONE 3
con la raccomandazione D, paragrafo 5;
DISPOSIZIONI FINALI
d) raccomandazione E — la raccomandazione E non im­
1. Indicazioni del CERS sull’applicazione degli strumenti
pone un termine di presentazione specifico. La Commis­
macroprudenziali
sione presenta un rapporto al CERS su base biennale sul
modo in cui gli obiettivi di politica macroprudenziale Il CERS può fornire indicazioni alle autorità macroprudenziali
sono inclusi nella preparazione della legislazione di carat­ su come attuare e applicare in maniera migliore gli strumenti
tere finanziario. Il primo rapporto dovrebbe essere pre­ macroprudenziali, attraverso raccomandazioni ai sensi dell’arti­
sentato entro il 31 dicembre 2014. colo 16 del regolamento (UE) n. 1092/2010. Ciò può includere
indicatori per guidare l’applicazione degli strumenti macropru­
2. Il Consiglio generale può prorogare i termini di cui ai para­ denziali.
grafi precedenti ove risultino necessarie iniziative legislative
per assicurare la conformità a una o più raccomandazioni. 2. Futura riforma dell’insieme degli strumenti macropru­
denziali
4. Monitoraggio e valutazione
Il CERS può considerare, in futuro, di ampliare l’insieme indi­
1. Il Segretariato del CERS: cativo di strumenti macroprudenziali contenuti nella presente
raccomandazione, attraverso una raccomandazione ai sensi del­
a) assiste i destinatari anche facilitando la presentazione co­ l’articolo 16 del regolamento (UE) n. 1092/2010.
ordinata delle relazioni, fornendo modelli per la compi­
lazione e precisando, ove necessario, le modalità e la
tempistica con cui dare seguito alla raccomandazione;
Fatto a Francoforte sul Meno, il 4 aprile 2013
b) verifica il seguito dato alla raccomandazione da parte dei
destinatari, anche assistendoli su richiesta, e riferisce in
proposito al Consiglio generale per il tramite del Comi­ Il presidente del CERS
tato direttivo. Mario DRAGHI
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ALLEGATO ALLA RACCOMANDAZIONE SUGLI OBIETTIVI INTERMEDI E SUGLI STRUMENTI DI POLITICA
MACROPRUDENZIALE
1. Introduzione
L’istituzione di autorità macroprudenziali ha già avuto luogo o è in corso nella maggior parte degli Stati membri
dell’Unione. Il passo successivo verso la piena operatività della politica macroprudenziale consiste nel selezionare stru­
menti efficaci ed efficienti atti a scongiurare o attenuare i rischi sistemici nel complesso del settore finanziario. Questo
allegato offre un quadro di riferimento a tale fine.
Nella Raccomandazione del CERS relativa al mandato macroprudenziale delle autorità nazionali ( 1 ) gli obiettivi politici
intermedi sono definiti come «specificazioni operative dell’obiettivo finale». La loro individuazione accresce l’operatività, la
trasparenza e la responsabilità della politica macroprudenziale, nonché conferisce alla selezione degli strumenti un
fondamento economico. Il quadro di riferimento illustrato nel presente allegato poggia pertanto su una serie di obiettivi
intermedi prestabiliti e di ampio respiro. Vi si descrive come gli strumenti indicativi possano concorrere al conseguimento
degli obiettivi intermedi e quali indicatori segnalino l’esigenza della loro attivazione o disattivazione. Si riportano altresì
informazioni sulla base giuridica dei singoli strumenti. Per alcuni di essi la normativa dell’Unione di prossima adozione
dovrebbe offrire una base giuridica comune.
Nell’applicare il quadro di riferimento, le autorità macroprudenziali dovrebbero prendere le mosse dai rischi per la stabilità
finanziaria presenti a livello nazionale. Questi possono differire da un paese all’altro, poiché all’interno dell’Unione le
caratteristiche dei sistemi finanziari e i cicli finanziari sono differenti. Di conseguenza, considerando che la politica
macroprudenziale si trova in uno stadio iniziale di sviluppo, è possibile che la scelta degli strumenti sia diversa tra i
vari Stati membri. Allo stesso tempo è necessario anche un approccio coordinato, dal momento che i mercati finanziari
nell’Unione presentano un grado elevato di integrazione. Il coordinamento può accrescere l’efficacia e l’efficienza della
politica macroprudenziale limitando i margini per l’arbitraggio e le elusioni; è altresì essenziale per internalizzare le
ricadute positive e negative sui sistemi finanziari e sulle economie di altri Stati membri e tutelare il funzionamento del
mercato unico. Sebbene nel tempo sia presumibile un’ulteriore convergenza a livello di Unione dell’insieme degli stru­
menti macroprudenziali, la loro applicazione dovrà essere adattata a cicli finanziari differenziati e a rischi eterogenei.
L’allegato è così strutturato:
— la sezione 2 individua gli obiettivi intermedi e li mette in relazione ai fallimenti del mercato sottostanti considerati di
maggior rilievo in una prospettiva di politica macroprudenziale,
— la sezione 3 suggerisce i criteri di selezione degli strumenti macroprudenziali e presenta una panoramica degli obiettivi
intermedi e degli strumenti indicativi,
— l’appendice 1 riporta un’analisi dei singoli strumenti macroprudenziali, mentre l’appendice 2 tratta gli aspetti macro­
prudenziali nel settore assicurativo.
2. L’individuazione degli obiettivi intermedi
La Raccomandazione del CERS relativa al mandato macroprudenziale delle autorità nazionali invita gli Stati membri a
«specificare che l’obiettivo ultimo della politica macroprudenziale è contribuire alla salvaguardia della stabilità del sistema
finanziario nel suo insieme, anche attraverso il rafforzamento della capacità di resistenza del sistema finanziario e la
riduzione dell’insorgenza di rischi sistemici, garantendo così un apporto sostenibile del settore finanziario alla crescita
economica».
La letteratura in materia individua due dimensioni del rischio sistemico: la dimensione strutturale e la dimensione
congiunturale. La dimensione strutturale riguarda la distribuzione del rischio nel sistema finanziario. La dimensione
congiunturale si riferisce alla tendenza delle banche ad assumere rischi eccessivi nella fase di espansione del ciclo e a
manifestare una smodata avversione ai rischi nella fase di contrazione. Pur essendo utile tenerne conto per individuare le
determinanti del rischio sistemico e gli strumenti corrispondenti, le strette interconnessioni esistenti rendono difficile una
netta distinzione fra le due dimensioni.
L’individuazione di obiettivi intermedi sulla base di specifici fallimenti del mercato documentati in letteratura può
consentire una più chiara classificazione degli strumenti macroprudenziali, assicurare un fondamento economico alla
calibrazione e all’impiego degli stessi, nonché promuovere la responsabilità delle autorità macroprudenziali di dar conto
del proprio operato. Spesso, nella pratica, gli strumenti macroprudenziali sono già connessi agli obiettivi intermedi. La
riserva anticiclica, ad esempio, mira ad attenuare il rischio sistemico derivante da un’eccessiva espansione del credito. Per
formulare una visione d’insieme degli obiettivi intermedi, il presente allegato individua, sulla base della letteratura, i
fallimenti del mercato rilevanti ai fini della politica macroprudenziale e li associa, quindi, ai singoli obiettivi (cfr. tavola
1) ( 2 ).
( 1) CERS/2011/03, http://www.esrb.europa.eu/pub/pdf/recommendations/2011/ESRB_2011_3.it.pdf
( 2) La letteratura è troppo vasta per essere riassunta in questa sede. Cfr., ad esempio, Brunnermeier, M., Crockett, A., Goodhart, C., Persaud,
A. e Shin, H. (2009), «The Fundamental Principles of Financial Regulation», Geneva Report on the World Economy 11, ICBM, Ginevra, e
CEPR, Londra; Gorton, G. e He, P. (2008), «Bank Credit Cycles», Review of Economic Studies 75(4), pagg. 1181-1214, Blackwell
Publishing; Bank of England (2009), «The Role of Macro-prudential Policy», A Discussion Paper; Bank of England, (2011), «Instruments
of macroprudential policy», A Discussion Paper; Hellwig, M. (1995), «Systemic aspects of risk management in banking and finance»,
Schweizerische Zeitschrift für Volkswirtschaft und Statistik, 131, pagg. 723-737; Acharya, V.V. (2009), «A Theory of Systemic Risk and
Design of Prudential Bank Regulation», Journal of Financial Stability, 5(3), pagg. 224-255; Hanson, S., Kashyap, A. e Stein, J. (2011), «A
Macro-prudential Approach to Financial Regulation», Journal of Economic Perspectives 25, pagg. 3-28; Longworth, D. (2011), «A Survey of
Macro-prudential Policy Issues», mimeo, Carleton University.
C 170/8 IT Gazzetta ufficiale dell’Unione europea 15.6.2013
Il primo obiettivo intermedio è contenere ed evitare livelli eccessivi di espansione del credito e di leva finanziaria.
Nella crescita eccessiva del credito si è rinvenuta una determinante essenziale delle crisi finanziarie, dove il grado di leva
agisce da amplificatore. L’importanza delle leva finanziaria è illustrata dalla differenza d’impatto tra lo scoppio della bolla
tecnologica, a carattere prevalentemente azionario, e lo scoppio della bolla dei mutui subprime alimentata dal credito. A
questo riguardo, si può operare una distinzione tra la leva finanziaria all’interno del sistema finanziario e quella tra istituti
finanziari e prenditori dell’economia reale (ossia al netto dei crediti all’interno del sistema finanziario). La politica
macroprudenziale potrebbe fronteggiare un’eccessiva assunzione di rischi nella fase espansiva inasprendo le regole di
adeguatezza patrimoniale e gli obblighi in materia di garanzie. Le riserve create in tale fase potrebbero essere sfruttate
durante la fase di rallentamento per assorbire le perdite, moderando l’esigenza di ridimensionare il grado di leva ed
evitando corse agli sportelli. Nel contempo, verrebbe favorita l’erogazione di credito a sostegno della crescita economica.
Tavola 1
Obiettivi intermedi di politica macroprudenziale e fallimenti del mercato sottostanti
Obiettivo intermedio Fallimenti del mercato sottostanti
Attenuare ed evitare livelli ec­ Esternalità di una stretta creditizia: improvviso inasprimento dei criteri per la conces­
cessivi di espansione del cre­ sione di prestiti che comporta una riduzione della disponibilità di credito al settore non
dito e di leva finanziaria finanziario.
Assunzione di rischi endogena: incentivi che durante un boom provocano l’assunzione
di rischi eccessivi e, nel caso delle banche, un deterioramento dei criteri di erogazione del
credito. Il fenomeno è riconducibile alla volontà di dimostrare competenza, alle spinte di
mercato a innalzare i rendimenti oppure all’interazione strategica tra istituti.
Illusione sui rischi: tendenza collettiva a sottostimare i rischi che va ascritta alla caducità
della memoria e alla rarità delle crisi finanziarie.
Corse agli sportelli: fuga degli investitori all’ingrosso o al dettaglio in caso di insolvenza
effettiva o percepita.
Esternalità da interconnessione: contagio dovuto all’incertezza circa gli eventi presso un
istituto o all’interno di un mercato.
Attenuare ed evitare un ecces­ Esternalità da vendite forzate: conseguenze della vendita forzata di attività dovuta a
sivo disallineamento delle sca­ disallineamenti eccessivi tra attivo e passivo. Si può così innescare una spirale negativa
denze e una carenza di liqui­ di liquidità in cui il ribasso dei prezzi delle attività induce ulteriori vendite, riduzioni
dità di mercato della leva finanziaria ed effetti di contagio a istituti finanziari aventi categorie analoghe
di attività.
Corse agli sportelli
Carenza di liquidità di mercato: prosciugamento dei mercati interbancari o dei capitali
derivante da un generale peggioramento del clima di fiducia o da attese estremamente
pessimistiche.
Limitare la concentrazione Esternalità da interconnessione
delle esposizioni dirette e in­
dirette Esternalità da vendite forzate: (in questo caso) conseguenze della vendita forzata di
attività a prezzi fortemente ribassati, riconducibile alla distribuzione delle esposizioni
all’interno del sistema finanziario.
Contenere l’impatto sistemico Azzardo morale e istituti «troppo grandi per fallire»: assunzione di rischi eccessivi sulla
degli incentivi disallineati per base di aspettative di salvataggio finanziario dovute alla rilevanza sistemica percepita di
ridurre l’azzardo morale un determinato istituto.
Rafforzare la capacità di te­ Esternalità da interconnessione
nuta delle infrastrutture finan­
ziarie Esternalità da vendite forzate
Illusione sui rischi
Contratti lacunosi: remunerazioni strutturate in modo da incentivare un comportamento
rischioso.
15.6.2013 IT Gazzetta ufficiale dell’Unione europea C 170/9
Il secondo obiettivo intermedio riguarda l’eccessivo disallineamento delle scadenze, ossia la misura in cui attività a
lungo termine sono finanziate con passività a breve. L’esperienza insegna che i cicli del credito coincidono con il
maggiore ricorso alla provvista a breve termine. Aumentano così i rischi per la stabilità finanziaria a causa di minore
liquidità, vendite forzate e contagio. Questo obiettivo intermedio si incentra sulla liquidità di mercato delle attività e sul
ricorso alla provvista a breve termine, nonché sulle asimmetrie informative che possono creare un nesso tra difficoltà di
raccolta e prezzi delle attività. Per fronteggiare il disallineamento delle scadenze, la politica macroprudenziale può stabilire
che le banche debbano finanziare le attività non liquide con canali di raccolta stabili e detenere attività liquide di elevata
qualità per assicurare il rifinanziamento della provvista a breve termine. Queste misure sono finalizzate a mettere al riparo
le banche da una carenza di liquidità di mercato e dalle connesse spinte a vendite forzate, nonché dalla fuga dei
depositanti e di altri istituti finanziari.
Il terzo obiettivo intermedio è limitare la concentrazione delle esposizioni dirette e indirette, tenendo conto del loro
grado di rischiosità. I rischi di una concentrazione di esposizioni dirette derivano da consistenti esposizioni nei confronti
del settore non finanziario (come il mercato delle abitazioni, il settore pubblico) nonché tra settori finanziari e/o soggetti
finanziari. In aggiunta, all’interno del sistema si hanno esposizioni indirette dovute all’interconnessione tra istituti finan­
ziari e agli effetti di contagio delle esposizioni comuni. Le grandi esposizioni possono essere contenute fissando limiti
massimi per settori finanziari specifici e (gruppi di) controparti oppure introducendo un meccanismo di sbarramento,
quale una controparte centrale (central counterparty, CCP), che aiuti ad arginare il possibile effetto domino (ad esempio
contagio e vendite forzate) derivante da insolvenze inattese o da esposizioni comuni a vari istituti finanziari.
Il quarto obiettivo intermedio intende limitare l’impatto sistemico degli incentivi disallineati per ridurre l’azzardo
morale. Ciò implica il rafforzamento della capacità di tenuta delle istituzioni finanziarie di importanza sistemica, con­
trobilanciando al contempo le ripercussioni negative di un’implicita garanzia statale. Per fronteggiare l’azzardo morale
sono altresì essenziali dispositivi credibili di liquidazione e risoluzione ordinate. Infine, potrebbero trovare applicazione
altre misure, come l’obbligo per gli operatori di mercato di mantenere un coinvolgimento nelle operazioni promosse
oppure altre disposizioni in materia di retribuzione dei dirigenti.
Il quinto obiettivo intermedio è rafforzare la capacità di tenuta delle infrastrutture finanziarie. Vi sono due modi
principali di conseguirlo: fronteggiando le esternalità insite nell’infrastruttura del sistema finanziario ( 1 ) o correggendo gli
effetti di azzardo morale che potrebbero discendere dall’assetto istituzionale, ivi compresi ordinamenti giuridici, agenzie di
rating, sistemi di garanzia dei depositi e prassi di mercato.
3. La scelta degli strumenti macroprudenziali
Una volta stabiliti gli obiettivi intermedi di politica macroprudenziale, il passo successivo è selezionare gli strumenti atti a
perseguirli. Questi andrebbero scelti sulla base della loro efficacia ed efficienza per raggiungere gli obiettivi intermedi e
ultimi.
L’efficacia misura la capacità di fronteggiare i fallimenti del mercato e raggiungere gli obiettivi intermedi e ultimi. È
necessario almeno uno strumento efficace per ciascun obiettivo intermedio (secondo la «regola di Tinbergen»). Nei fatti, è
ammissibile l’uso di più strumenti, complementari fra loro, soprattutto se ciò riduce l’impatto dell’arbitraggio normativo e
dell’incertezza sul meccanismo di trasmissione.
A questo riguardo è importante valutare il ricorso al coordinamento per impedire l’arbitraggio delle politiche: mentre
alcuni strumenti sono efficaci se attuati a livello nazionale (come i limiti al rapporto prestito/valore e al rapporto
prestiti/redditi), altri necessiterebbero di un’applicazione quanto meno a livello di Unione (ad esempio i margini e gli
scarti di garanzia obbligatori, nonché l’obbligo di compensazione tramite CCP). Pur avendo effetti positivi anche con
un’applicazione nazionale, la maggior parte degli strumenti trarrebbe vantaggio da un coordinamento nell’intera Unione.
Il coordinamento è utile perché, oltre ad aumentare l’efficacia degli strumenti, internalizza le ricadute positive e negative
sui sistemi finanziari di altri Stati membri e salvaguarda il corretto funzionamento del mercato unico.
L’efficienza si riferisce al conseguimento degli obiettivi al minor costo. Una questione fondamentale è la correlazione
inversa tra capacità di tenuta e crescita, poiché l’incremento della prima non è esente da costi. Sono pertanto preferibili
strumenti che, oltre a contenere il rischio sistemico, favoriscano la crescita a lungo termine ed esercitino un impatto
minore su altri dispositivi di politica economica.
Nella tavola 2 figura un elenco di strumenti macroprudenziali indicativi, ripartiti per obiettivo intermedio ( 2 ). Oltre agli
strumenti ivi riportati, è possibile che gli Stati membri optino per alcuni più adatti a fronteggiare i rischi per la stabilità
finanziaria sul piano nazionale. Il presente quadro di riferimento, inoltre, dovrebbe essere riesaminato periodicamente per
riflettere le conoscenze più avanzate in materia di politica macroprudenziale nonché la comparsa di nuove fonti di rischio
sistemico.
( 1) La funzione di sorveglianza delle banche centrali è considerata in genere parte integrante del compito di assicurare la stabilità
finanziaria. Per conseguire l’obiettivo intermedio in questione, l’autorità macroprudenziale dovrebbe operare in stretta collaborazione
con l’autorità incaricata della sorveglianza sulle infrastrutture di mercato, indipendentemente dall’assetto istituzionale.
( 2) Questi sono scelti da un lungo elenco di tutti i potenziali strumenti, sulla base di una «analisi del divario» con approccio dall’alto verso
il basso e di indagini tra i membri dell’Instruments Working Group del CERS secondo i criteri di selezione menzionati.
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Tavola 2
Obiettivi intermedi e strumenti macroprudenziali indicativi
1. Attenuare ed evitare livelli eccessivi di espansione del credito e di leva finanziaria
— Riserva di capitale anticiclica
— Requisiti patrimoniali specifici per settore (anche per le esposizioni all’interno del sistema finanziario)
— Coefficiente di leva finanziaria a fini macroprudenziali
— Limiti obbligatori al rapporto prestito/valore (loan to value, LTV)
— Limiti obbligatori al rapporto prestiti/redditi o (servizio del) debito/reddito (loan to income, LTI)
2. Attenuare ed evitare un eccessivo disallineamento delle scadenze e una carenza di liquidità di mercato
— Adeguamento macroprudenziale dell’indice di liquidità (ad esempio, coefficiente di copertura della liquidità)
— Restrizioni macroprudenziali alle fonti di finanziamento (ad esempio, coefficiente netto di finanziamento stabile)
— Limite macroprudenziale non ponderato ai finanziamenti meno stabili (ad esempio, rapporto prestiti/depositi)
— Margini e scarti di garanzia obbligatori
3. Limitare la concentrazione delle esposizioni dirette e indirette
— Restrizioni alle grandi esposizioni
— Obbligo di compensazione tramite CCP
4. Contenere l’impatto sistemico degli incentivi disallineati per ridurre l’azzardo morale
— Requisiti patrimoniali aggiuntivi per le istituzioni finanziarie di importanza sistemica
5. Rafforzare la capacità di tenuta delle infrastrutture finanziarie
— Margini e scarti di garanzia obbligatori per la compensazione tramite CCP
— Maggiori obblighi di segnalazione
— Riserva per il rischio sistemico strutturale
L’uso limitato degli strumenti macroprudenziali non consente un’analisi quantitativa solida della loro efficacia ed
efficienza. Le evidenze raccolte dall’esperienza a livello nazionale sono, nel complesso, esigue. Ciò nonostante, l’analisi
della trasmissione e dell’applicazione pratica degli strumenti illustrata nell’appendice 1 indica che per alcuni strumenti
(come gli strumenti patrimoniali, i limiti alle grandi esposizioni, i limiti ai rapporti LTV ed LTI) le conoscenze sono più
approfondite rispetto ad altri (quali i margini e gli scarti di garanzia obbligatori, l’obbligo di compensazione tramite CCP).
I diversi canali di trasmissione e il differente campo di applicazione degli strumenti danno luogo a possibili comple­
mentarità. Ad esempio, gli strumenti patrimoniali (che incidono sui prezzi delle attività) e i limiti a LTV/LTI (che
riducono il volume dei servizi finanziari) potrebbero essere usati congiuntamente per contenere l’eccessiva espansione
del credito. Anche le restrizioni alle grandi esposizioni e gli obblighi di compensazione tramite CCP potrebbero trovare
applicazione contestuale, poiché si prefiggono di contenere il rischio di controparte per tipologie diverse di operazioni.
Oltre agli strumenti riportati nella tavola 2, le autorità macroprudenziali andrebbero coinvolte nell’elaborazione e nel­
l’attuazione dei piani di risanamento e di risoluzione delle crisi nonché dei sistemi di assicurazione dei depositi, date le
relative implicazioni per il corretto funzionamento del sistema finanziario. Pur essendo stati concepiti per il settore
bancario, alcuni strumenti specifici della tavola 2 potrebbero essere applicati ad altri comparti: l’appendice 2 analizza
il potenziale ruolo della politica macroprudenziale nel settore assicurativo.
Infine, per quanto concerne la base giuridica, il regolamento e la quarta direttiva sui requisiti patrimoniali (il «CRR» e la
«CRD IV») per le banche e le grandi società di investimento, di prossima pubblicazione, consentirebbero la flessibilità
necessaria a inasprire la calibrazione di alcuni degli strumenti presentati nella tavola 2 in determinate circostanze, in