Table Of ContentQUINCE AÑOS
DE DESARROLLO TERRITORIAL
RURAL EN AMÉRICA LATINA
¿Qué nos muestra la experiencia?
Julio Berdegué
Constanza Christian
Arilson Favareto
(editores)
Quince años de desarrollo territorial rural en América Latina: ¿qué
nos muestra la experiencia? / Julio Berdegué ... [et al.]; compi
lado por Julio Berdegué; Constanza Christian; Arilson Favareto.
- 1a ed. - Ciudad Autónoma de Buenos Aires: Teseo, 2020. 324
p.; 20 x 13 cm.
ISBN 978-987-723-233-2
1. América Latina. 2. Desarrollo Rural. I. Berdegué, Julio II. Ber
degué, Julio, comp. III. Christian, Constanza, comp. IV. Favareto,
Arilson, comp.
CDD 307.1412
© Editorial Teseo, 2020
Buenos Aires, Argentina
Editorial Teseo
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ISBN: 9789877232332
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Indice
Prólogo...............................................................................................9
Balance de la experiencia latinoamericana de desarrollo
territorial rural y propuestas para mejorarla.........................11
Julio Berdeguéy Arilson Favareto
Metaevaluación de quince años de desarrollo territorial
rural...................................................................................................59
Constanza Christian, Alexander Schejtman y
Julio Berdegué
Doce años del Programa Desarrollo Sustentable de
Territorios Rurales del Ministerio de Desarrollo
Agrario de Brasil. ¿Cómo vamos?...........................................121
Mireya E. Valencia, Márcio Camello, Antonio L.
Barone, Marc Piraux, Miquéias F. Calvi, Olivio
A. Teixeira y Carlos D. de Oliveira
Quince años de desarrollo territorial rural. La
experiencia de los programas y planes del estado de
Bahía, Brasil...................................................................................175
Arilson Favareto, Carolina Galvanese, Suzana
Kleeb, Paulo Seifer y Rafael Moralez
Los Contratos Plan. ¿Una buena ruta para el desarrollo
territorial rural?...........................................................................213
Anibal Llano
Análisis del Programa Presidencial Territorios de
Progreso en la bahía de J iquilisco...........................................271
Oscar Aguilar
Autores...........................................................................................315
7
Prólogo
En marzo de 2004, Alexander Schejtman y Julio Berdegué
publicaron un documento de trabajo que, bajo el simple
título de Desarrollo territorial rural, dio pie al inicio de una
vasta y nutrida agenda de investigación e incidencia que
vertebra hasta hoy el trabajo de Rimisp - Centro Latinoa
mericano para el Desarrollo Rural. El trabajo parte de la
constatación de la creciente importancia que estaba adqui
riendo en la región el enfoque territorial para el desarrollo,
y propone una definición que releva dos factores críticos
sobre los que prestar atención: las dinámicas de transfor
mación productiva y el desarrollo institucional.
A partir de entonces, Rimisp viene trabajando para
contribuir a una mejor comprensión de los procesos de
desarrollo socioeconómico y las dinámicas de transfor
mación institucional de los territorios de América Latina,
así como para promover y consolidar reformas institucio
nales que permitan enfrentar decididamente las enormes
desigualdades que enfrentan los territorios rurales de Amé
rica Latina y quienes en ellos habitan.
Varios son los programas de investigación y proyectos
de colaboración con los gobiernos de la región que hemos
llevado a cabo durante estos años, todos basados en la con
vicción de que el enfoque territorial entrega un marco ana
lítico y empírico eficaz para apoyar procesos de desarrollo.
El trabajo que ofrecemos a continuación pone a prue
ba estos supuestos, revisando casos concretos en los que
ha sido aplicado el enfoque territorial. A la vez que nos
aporta elementos para comprender mejor las restricciones
y oportunidades institucionales que enfrentan los esfuer
zos de desarrollo territorial en la región, nos abre nuevas
9
10 • Quince años de desarrollo territorial rural en América Latina
preguntas respecto de los resultados concretos de estos
esfuerzos en el bienestar de miles de hogares rurales lati
noamericanos.
Para quienes formamos parte de Rimisp esa es la
forma en que entendemos nuestra contribución al desa
rrollo, aportando evidencia y abriendo, al mismo tiempo,
nuevas preguntas que requieren de más diálogo, reflexión
y respuestas. Este libro es, justamente, una invitación en
esta dirección.
María Ignacia Fernández
Directora ejecutiva de Rimisp - Centro Latinoamericano
para el Desarrollo Rural
Balance de la experiencia
latinoamericana de desarrollo territorial
rural y propuestas para mejorarla
Julio Berdegué y Arilson Favareto
Resumen
Entre mediados de la década de 1990 y mediados de la década
de 2000, tuvo lugar una revisión crítica de la experiencia regio
nal de desarrollo rural, y de construcción de una propuesta ade
cuada a las nuevas realidades: el enfoque territorial del desarro
llo rural, o desarrollo territorial rural (DTR). Transcurridos casi
veinte años, es necesario hacer unbalance de los resultados y los
efectos de la propuesta de DTR.
Este capítulo presenta los resultados del balance, el cual se
sustenta en los siguientes elementos: primero, una revisión de
programas y proyectos importantes de DTR, a partir de la lite
ratura disponible en la región; y segundo, un análisis en profun
didad de programas importantes, seleccionados a partir de un
concurso regional convocado por el Rimisp - Centro Latinoa
mericano para el Desarrollo Rural. Con base en los principa
les resultados, se formulan cuatro propuestas prioritarias para
un relanzamiento del enfoque de DTR, que se haga cargo de
su desempeño en sus primeros años de aplicación en América
Latinayel Caribe.
La necesidad de plantear una segunda generación de polí
ticas y programas de desarrollo territorial rural en América
Latinay el Caribe surge bajo un argumento principal: en el futu
ro próximo, el enfoque territorial para el desarrollo de las regio
nes rurales de América Latina sigue siendo el mejor camino
para hacer frente a las condicionantes, restricciones y oportu
nidades que enfrentan las sociedades rurales de la región.
11
12 • Quince años de desarrollo territorial rural en América Latina
Introducción
A partir de 1980 se instaló en el mundo un etapa neoliberal. En
nuestra región se aceleraron y profundizaron las transforma
ciones estructurales de las sociedades rurales. En el medio rural
cambiaron las economías, las sociedades, los actores, las políti
cas, las relaciones con los entornos.
El enfoque sectorial de desarrollo rural que había predo
minado desde la posguerra apostaba a la modernización agrí
cola, especialmente de la agricultura campesina o agricultura
familiar, como motor de la transformación rural. A fines del
siglo XX, era evidente que ese enfoque estaba agotado. Entre
otras falencias, el enfoque sectorial convencional hacía poco
caso alaheterogeneidad de las sociedades rurales; desconocía el
carácter multidimensional de lapobreza rural; ignoraba la mul-
tiactividad de las familias rurales y las concebía exclusivamente
como productoras o trabajadoras agrícolas; se concentraba en
fortalecer las capacidades de los productores, pero hacía poco
para corregir las fallas de los mercados; hacía poco y nada en
materia de transformación institucional, excepto en los temas
asociados a la tenencia y la concentración de la tierra; se limi
taba a las políticas e instrumentos al alcance de los ministerios
de agricultura; no se preocupaba por la congruencia entre las
políticas y programas de desarrollo rural y las estrategias y polí
ticas macroeconómicas, lo que resultaba en una enorme vulne
rabilidad de las primeras; tenía serias dificultades para asumir
la importancia creciente del mercado y sus agentes en la deter
minación de las tendencias, oportunidades y restricciones de
los habitantes y de las unidades económicas rurales; ignoraba el
hecho de la urbanización latinoamericana y el papel de las ciu
dades en el desarrollo de sus entornos rurales (Chiriboga, 2002;
Schejtmany Berdegué, 2004).
Según Veiga (2002b), tres tendencias estuvieron en la base
de la renovación del discurso que se inicia en las postrimerías
del siglo XX: la diversificación de las economías rurales y el
peso declinante de la agricultura en el producto interno bruto
y en el empleo; las insuficiencias de las estrategias basadas en
Quince años de desarrollo territorial rural en América Latina 13
la especialización sectorial y las nuevas apuestas por las eco
nomías espaciales basadas en articulaciones y vínculos inter
sectoriales, como estrategia de inserción de los territorios en la
economía global; y, finalmente, la crítica a la planificación cen
tralizada de políticas públicas, de arriba hacia abaj o, tanto desde
una perspectiva económica como desde lalógica de la construc
ción de sociedades más democráticas.
Fue en ese contexto que entre mediados de la década de
1990 y mediados de la de 2000, tuvo lugar una revisión crítica
de la experiencia regional de desarrollo rural, y de construcción
de una propuesta adecuada a las nuevas realidades: el enfoque
territorial del desarrollo rural, o desarrollo territorial rural.
Releyendo algunos de los principales textos que aportaron
a ese debate,1 es fácil concluir que se trató de un diálogo susten
tado en un esfuerzo muy serio por entender las nuevas caracte
rísticas de nuestras sociedades rurales. No es que esas lecturas
de la realidad no estuvieran influenciadas por las convicciones
ideológicas o políticas de cada uno de quienes participamos en
esa discusión, pero el punto de partida de la construcción de
alternativas fue, sin duda, un esfuerzo por entender la rurali-
dad contemporánea tal cual era, con una disposición a poner en
cuestión las verdades reveladas que habían inspirado las estra
tegias y políticas rurales en las cinco décadas anteriores.
1 A riesgo de exclusiones injustas, referimos al lectoraveinte trabajos que reflejan la
producción intelectual de esa década: Boisier (1996), sobre modernidad y territo
rio; Graziano da Silva (1997), nueva ruralidad; Gordillo, De Janvry y Sadoulet
(1999), reformas de la estructura agraria y de las economías rurales; Berdegué,
Reardon y Escobar (1999), empleo rural no agrícola; Sepúlveda, Castro y Rojas
(1998), desarrollo a escala territorial; Schejtman (1998), lo urbano en el desarrollo
rural; Rimisp(1999),empleo ruralno agrícolaydesarrollo territorial;Abramovay
(1999), relaciones de proximidad, capital social y territorios; Veiga (2001, 2002a,
2002b), desarrollo territorialydefinición de ruralidad; IICA(2001), nueva rurali-
dad; Pérez (2001), nueva ruralidad; Chiriboga (2002), síntesis de aprendizajes del
desarrollo rural; De JanvryySadoulet(2002), desarrollo ruralconenfoque territo
rial; Echeverri y Ribero (2002), nueva ruralidad; Schejtman y Berdegué (2004,
2006), desarrollo territorial rural; Echeverría (2003), desarrollo territorial rural;
Caron (2005), tipologíaydelimitación de territorios; y Favareto (2007), crítica de
losparadigmasdeldesarrollo rural.
14 • Quince años de desarrollo territorial rural en América Latina
Distintos autores y equipos concentramos la atención
en aspectos diferentes de las sociedades rurales. Cada quien
tenía evidencias e interpretaciones sobre apenas una parte
de la realidad. Gracias a que se construyeron los espacios
y las condiciones para un diálogo de alcance realmente
latinoamericano, es que esas piezas pudieron contrastarse,2
debatirse y, finalmente, ensamblarse en dos afirmaciones
que hoy en día parecen banales, pero que implicaron una
ruptura con la tradición intelectual agraria y rural impe
rante hasta entonces. La primera de ellas, que sintetizó el
análisis empírico de la nueva ruralidad, fue: "lo rural no es
lo mismo que lo agrícola”. La segunda, de naturaleza nor
mativa, señalaba que la promoción del desarrollo rural bajo
las nuevas condiciones de América Latina y el Caribe debía
basarse en un enfoque territorial y no en uno sectorial.
El desarrollo territorial rural en el inicio
Hay diferentes resúmenes de la propuesta de desarrollo
territorial rural en el estado de avance que tenía en la pri
mera mitad de la década de 2000 (entre otros, Echeverri
y Ribero, 2002; Echeverría, 2003; Favareto, 2007; Pérez,
2001; Schejtman y Berdegué, 2004; Veiga, 2002a). En esta
diversidad, sin embargo, hay cinco elementos comunes que
se pueden señalar como el corazón de la propuesta del enfo
que territorial de desarrollo rural:
2 Destacamos cuatro reuniones que tuvieron una fuerte influencia en el
impulso de este proceso: (a) Seminario sobre desarrollo del empleo rural no
agrícola en América Latina, Rimisp - BID - CEPAL - FAO, Santiago, sep
tiembre de 1999; (b) Conferencia sobre el desarrollo de la economía rural y
la reducción de la pobreza, Asamblea de Gobernadores del BID, Nueva
Orleans, marzo de 2000; (c) Seminario Internacional Enfoque Territorial del
Desarrollo Rural, IICA y SAGARPA, Veracruz, marzo de 2002; (d) Desarro
llo local y regional en América Latina: hacia la construcción de territorios
competitivos innovadores, ILPES, Quito, julio de 2002.
Quince años de desarrollo territorial rural en América Latina 15
i. Definición del territorio como un espacio socialmente
construido y, por ende, como un conjunto de estruc
turas, instituciones y actores, más que como una geo
grafía con determinadas condiciones físico-biológicas
(lo cual diferencia al enfoque territorial de, por ejem
plo, los enfoques de cuencas o, más recientemente, de
paisajes o landscapes).
ii. Reconocimiento de la diversidad sectorial de la eco
nomía rural, incluyendo las actividades agrícolas en
el sentido amplio, pero también otras actividades pri
marias, los servicios y las manufacturas e industrias
(Reardon, Berdegué y Escobar, 2001). Autores como
Graziano da Silva (1997) y Graziano da Silva y del
Grossi (2001) destacaban la "urbanización de las áreas
rurales” y enfatizaban que la nueva ruralidad contenía
un número creciente y diverso de actividades y acto
res no relacionados con la agricultura. Lo importante
de esta constatación es que de ella deriva la propuesta
de que las políticas y programas de desarrollo terri
torial no deben definirse a priori como enfocadas en
un sector particular, es decir, no pueden ser iniciativas
sectoriales. Esta afirmación separa al enfoque territo
rial de las estrategias tradicionales de desarrollo rural,
las que eran (y son) de naturaleza sectorial y centradas
en actores y agendas agrarias, incluyendo aquellas que
consideraban que el desarrollo de la agricultura cam
pesina, o de la agricultura familiar, debía ser el eje y
motor del desarrollo rural.
iii. Valorización del papel de los espacios urbanos y de
las relaciones rurales-urbanas (Schejtman, 1998; Veiga,
2002b). Por decirlo más directamente, se proponía que
el espacio de las políticas de desarrollo rural se basa en
una interdependencia entre lo rural y lo urbano. Este
espacio incluye, sin ninguna duda, la "ruralidad pro
funda”, caracterizada por bajas densidades de pobla
ción, la importancia de la agricultura y otras activi
dades primarias, y paisajes naturales. Sin embargo, se
