Propuesta de reformas en el sistema de pensiones, financiamiento en la salud y seguro de desempleo

348 Pages·2017·4.834 MB·Spanish

by  Alejandro Arrieta, Miguel Jaramillo, Lorena Prieto, Janice Seinfeld, Augusto de la Torre, David Tuesta, Comisión de Protección Social

PROPUESTAS DE REFORMAS EN EL
SISTEMA DE PENSIONES,
FINANCIAMIENTO EN LA SALUD
Y SEGURO DE DESEMPLEO

COMISIÓN DE PROTECCIÓN SOCIAL
Resolución Ministerial N° 017-2017-EF/10

Alejandro Arrieta - Miguel Jaramillo - Lorena Prieto
Janice Seinfeld - Augusto de la Torre - David Tuesta

Setiembre, 2017

ÍNDICE

A. PRESENTACIÓN ................................................................................................................. 7
B. RESUMEN EJECUTIVO ....................................................................................................... 9
C. INTRODUCCIÓN ................................................................................................................ 17
D. PROPUESTAS .................................................................................................................... 23
D.1. PENSIONES ............................................................................................................... 23
D.1.1. Visión de la reforma y objetivos clave ................................................................ 23
D.1.1.1. Visión previa a la reforma ...................................................................... 23
D.1.1.2. Visión posterior a la reforma ................................................................. 28
D.1.2. Propuesta de reforma ......................................................................................... 29
D.1.2.1. La integración del sistema de pensiones ............................................... 29
D.1.2.2 Los pilares del nuevo sistema de pensiones ........................................... 30
D.1.3. Estimaciones de impacto .................................................................................... 52
D.1.3.1. Población beneficiada ............................................................................ 52
D.1.3.2. Impacto fiscal de la reforma .................................................................. 52
D.1.3.3. Beneficios esperados de la reforma para la sociedad .......................... 55
D.1.4. Marco de transición para la implementación de la reforma de pensiones ........ 57
D.2. SALUD ....................................................................................................................... 59
D.2.1. Antecedentes, experiencia internacional y principios ........................................ 59
D.2.2. Lineamientos: visión de largo plazo del sistema de salud .................................. 65
D.2.3. Propuesta de reforma en el financiamiento ....................................................... 68
D.2.3.1. Fondo Único ........................................................................................... 69
D.2.3.2. Cobertura de servicios ........................................................................... 72
D.2.3.3. Fuentes y flujo de financiamiento ......................................................... 78
D.2.4. Implicancias en el sistema de salud .................................................................... 83
D.2.4.1. Rectoría: fortalecimiento del MINSA ..................................................... 83
D.2.4.2. Supervisión, regulación: SUSALUD ........................................................ 85
D.2.4.3. Cobertura de servicios no incluidos en el PEAS ..................................... 87
D.2.4.4. Fondo de alto costo ............................................................................... 87
D.2.4.5. Aseguramiento privado ......................................................................... 89
D.2.4.6. Prestación: redes integradas ................................................................. 90
D.2.4.7. Centro de excelencia ............................................................................. 93
D.2.4.8. Otros temas a considerar....................................................................... 95
D.2.5. Costos fiscales ..................................................................................................... 96
D.2.6. Beneficios ............................................................................................................ 103
D.2.7. Transición ............................................................................................................ 106
D.2.7.1. Hitos de la transición ............................................................................. 107
D.2.7.2. Escenarios para la transición financiera ................................................ 108

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D.3. SEGURO DE DESEMPLEO .......................................................................................... 115
D.3.1. Marco conceptual ............................................................................................... 115
D.3.2. Diseño del Seguro de Desempleo ....................................................................... 119
D.3.2.1. Componentes del seguro de desempleo ............................................... 119
D.3.3. Institucionalidad para el seguro de desempleo .................................................. 123
D.3.4. Simulación del funcionamiento del seguro de desempleo ................................. 123
D.3.4.1. Supuestos ............................................................................................... 124
D.3.4.2. Metodología........................................................................................... 124
D.3.4.3. Resultados de la Simulación .................................................................. 125
D.3.5. Percepciones de los trabajadores sobre el seguro de desempleo...................... 129
D.3.5.1. Características de los grupos focales ..................................................... 129
D.3.5.2. Resultados.............................................................................................. 130
D.4. ANEXO DE LAS PROPUESTAS ................................................................................... 131

E. DIAGNÓSTICO ................................................................................................................... 175
E.1. PENSIONES ................................................................................................................ 175
E.1.1. Estructura y funcionamiento actual de los tres pilares ....................................... 175
E.1.1.1. Pilar contributivo .................................................................................... 175
E.1.1.2. Pilar no contributivo: Pensión 65 ........................................................... 216
E.1.1.3. Pilar de Ahorro Previsional Voluntario (APV) ......................................... 218
E.1.2. Deficiencias, Causas y Desafíos ........................................................................... 221
E.1.2.1. Fragmentación e inequidad en el sistema de pensiones ....................... 222
E.1.2.2 El problema de la cobertura .................................................................... 223
E.1.2.3. La suficiencia de las pensiones ............................................................... 226
E.1.2.4. Comisiones y organización industrial ..................................................... 229
E.1.2.5. La gestión del portafolio......................................................................... 230
E.1.2.6. El aseguramiento y productos de la etapa de retiro .............................. 230
E.1.2.7. Flexibilidad excesiva sobre el ahorro previsional ................................... 231
E.1.2.8. La ausencia de información activa al ciudadano .................................... 233
E.1.2.9 La sostenibilidad fiscal y el objetivo de reforma ..................................... 234
E.2. SALUD ....................................................................................................................... 237
E.2.1. Configuración del sistema de salud: segmentado y fragmentado ...................... 237
E.2.1.1. Rectoría .................................................................................................. 239
E.2.1.2. Supervisión ............................................................................................. 242
E.2.1.3. Financiamiento ....................................................................................... 243
E.2.1.4. Cobertura poblacional del aseguramiento ............................................. 256
E.2.1.5. Provisión ................................................................................................. 258
E.2.2. Hechos estilizados sobre la situación del sistema de salud ................................... 264
E.2.2.1. Sistema de salud ..................................................................................... 264
E.2.2.2. Cobertura universal ................................................................................ 265
E.2.2.3. Protección financiera ............................................................................. 266
E.2.2.4. Gestión sanitaria .................................................................................... 267
E.2.3. Principales problemas existentes en el sistema de salud actual ........................... 267
E.3. DESEMPLEO .............................................................................................................. 269
E.3.1. Marco conceptual ................................................................................................ 269
E.3.2. Experiencias internacionales ............................................................................... 273
4
E.3.2.1. En América Latina ................................................................................... 274
E.3.2.2. En otros países ....................................................................................... 275
E.3.3. El mercado laboral peruano ................................................................................ 276
E.3.3.1. Oferta laboral ......................................................................................... 276
E.3.3.2. Demanda laboral .................................................................................... 284
E.3.3.3. Informalidad ........................................................................................... 288
E.3.4. Dinámica del mercado laboral en el Perú: rotación ............................................ 296
E.3.4.1. Flujos hacia y desde el desempleo ......................................................... 296
E.3.4.2. Tasas de entrada y salida del desempleo por características del
trabajador ............................................................................................... 298
E.3.4.3. Duración del empleo y el desempleo ..................................................... 301
E.3.5. Causas inmediatas de las salidas del empleo ...................................................... 305
E.4. ANEXO DEL DIAGNÓSTICO ....................................................................................... 307

F. CONCLUSIONES ................................................................................................................. 325
F.1. PENSIONES ................................................................................................................ 325
F.2. SALUD ........................................................................................................................ 327
F.3. SEGURO DE DESEMPLEO .......................................................................................... 329

G. REFERENCIAS .................................................................................................................... 331
G.1. PENSIONES ............................................................................................................... 331
G.2. SALUD ....................................................................................................................... 339
G.3. EMPLEO .................................................................................................................... 347

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A. PRESENTACIÓN

El presente documento corresponde al informe final de la Comisión de Protección Social (CPS),
conformada por un grupo de profesionales técnicos y académicos independientes, quienes han
diseñado y elaborado propuestas para la reforma del sistema de pensiones, financiamiento de
la salud y seguro de desempleo. Esta labor ha sido desarrollada durante los seis meses de
vigencia que tuvo dicho grupo de trabajo. Los miembros de la comisión son Alejandro Arrieta
(presidente), Miguel Jaramillo, Lorena Prieto, Janice Seinfeld, Augusto de la Torre y David
Tuesta. Mediante la entrega de este informe técnico e independiente al presidente de la
República del Perú, Sr. Pedro Pablo Kuczynski Godard, la CPS concluye su trabajo y queda a
disposición del Gobierno, así como de los actores políticos y sociales para explicar con mayor
detalle cualquier inquietud que pudiera surgir con relación a sus propuestas.
Los miembros de la comisión desean extender su agradecimiento especial al ministro de
Economía y Finanzas y presidente del Consejo de Ministros, Fernando Zavala Lombardi, al
exministro de Economía y Finanzas, Alfredo Thorne Vetter, y al exjefe del Gabinete de
Asesores del Ministerio de Economía y Finanzas, Carlos Ganoza Durant, por la convocatoria de
la comisión, su compromiso con la misma y el continuo apoyo brindado a lo largo de estos
meses de trabajo. Asimismo a los ministros de Trabajo, Alfonso Grados Carraro, y Salud,
Patricia García, por los comentarios brindados a presentaciones de avances en el trabajo de la
CPS.
Asimismo, los miembros de la CPS desean agradecer al equipo técnico que acompañó la
elaboración de la propuesta de reforma: Pedro Casavilca, Juan Carlos Odar, José Valderrama,
Vilma Montañez, Luis Bryce y Hillman Farfán; a las personas que brindaron su apoyo en
diferentes etapas del proceso: Bruno Delgado, Oriana Salomón, Gabriela Vega, Raúl Villacorta,
Ruth Delgado y Noyma Vásquez; así como a los asesores externos con los que contó: Álvaro
Monge, José Carlos Requena y Juan José Martínez. Del mismo modo, reconocer a los
diferentes académicos, profesionales y especialistas que participaron en los diálogos
propiciados por la comisión con quienes se contrastó ideas que permitieron enriquecer el
debate. Entre ellos, Santiago Levy, Norman Loayza, Carmen Pagés, Mariano Bosch, Manuel
García Huitrón, Heinz Rudolph, Ángel Melguizo, Juan Vásquez, Solange Berstein, Carlos Tovar,
Frederico Guanais, Camilo Cid, Amalia del Riego, Raúl González, Juan Pablo Pagano, Ricardo
Fabrega, Claudia Pescetto, Gustavo Vargas, Christel Vermeersch, Cecilia Ma, Edmundo Beteta,
Marcelo Pizarro, Hugo Ñopo, Marcelo Bortman y Seimer Escobedo.
La elaboración de este documento contó con el apoyo técnico y el asesoramiento en varias de
sus etapas de organismos internacionales como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID),
el Banco Mundial, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD), y la
Organización Panamericana de la Salud (OPS). Además, se contó con el apoyo de instituciones
peruanas como el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), la Superintendencia de Banca,
Seguros y AFP (SBS) y la Oficina de Normalización Previsional (ONP). Asimismo, se interactuó
con diferentes instituciones con las que se conversó durante los meses de trabajo para recoger
opiniones y enfoques sobre los temas tratados. Entre ellas destacan la Asociación de AFP, la
Asociación Peruana de Empresas de Seguros, ESSALUD, el Ministerio de Trabajo y Promoción
del Empleo, la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria, el Ministerio de Salud,
el Seguro Integral del Salud, la Superintendencia Nacional de Salud, el Consejo Nacional de
Trabajo, el Fondo Intangible Solidario en Salud, la Asociación de Clínicas y la Asociación de EPS.
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Del mismo modo, la comisión quiere reconocer el apoyo brindado por el Consorcio de
Investigación Económica y Social (CIES), que organizó diversos encuentros con investigadores
peruanos, y al Ministerio de Economía y Finanzas y al Banco Interamericano de Desarrollo, que
organizaron el evento “Reflexiones en torno a la protección social en el Perú”. En ambos casos
se extiende un agradecimiento a todos sus participantes.
Finalmente, un agradecimiento especial a diversos especialistas que interactuaron en distintos
momentos con la CPS: Roberto Abusada, Pablo Antolín, Malva Rosa Bascovich, Livia Benavides,
Noelia Bernal, Alejandro Corchuelo, Elmer Cuba, Midori de Habich, Amalia del Riego, Ricardo
Fabrega, Pedro Francke, Julio Gamero, Paulina Giusti, Raúl Gonzales, Claudio Herzka, Dean
Karlan, Drago Kisic, Janina León, Julio Lira, Diego Macera, Carlos Malmorejo, Juan Mendoza,
Felipe Morris, Sebastián Nieto-Parra, Daniel Olesker, Javier Olivera, César Oyarzo, Juan Pablo
Pagano, Claudia Pescetto, Margarita Petrera, Flor de María Phillips, Augusto Portocarrero,
Jorge Rojas, Diego Roselli, Martín Sabignoso, Raúl Salazar, Pablo Secada, Jorge Toyama, Óscar
Ugarte, Gustavo Vargas, Gustavo Yamada y Marco Zileri.
No obstante lo anterior, las opiniones y propuestas formuladas en este documento son de
exclusiva responsabilidad de los miembros de la comisión a título personal y no de las personas
o instituciones mencionadas en esta presentación.

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B. RESUMEN EJECUTIVO

La protección social consiste en el esfuerzo institucionalizado de la sociedad para proteger a
sus miembros ante riesgos (pobreza, salud, invalidez, longevidad, desempleo) que son muy
difíciles de manejar de manera individual o del mercado privado. Ello justifica un rol inteligente
y activo del Estado, orientado por el valor y dignidad fundamentales del ser humano y por
aspiraciones sociales de equidad, incluyendo igualdad de oportunidades y acceso a servicios
esenciales.
Bajo esta lógica, en la propuesta de reforma de la Comisión de Protección Social (CPS), el
Estado se compromete a garantizar protección social básica a todos los peruanos, desplegando
un rol activo en el apoyo a segmentos poblacionales de mayor vulnerabilidad (componente
subsidiado), un rol regulador o promotor en la cúspide de la pirámide (componente
contributivo), y un rol mixto en los segmentos intermedios. Ello requiere de políticas y arreglos
organizacionales que garanticen la cobertura en sus tres dimensiones: poblacional (cantidad
de personas cubiertas), prestacional (cantidad y calidad de los beneficios) y financiera
(capacidad para cubrir los costos sostenidamente).
En el proceso, es necesario tomar en cuenta la existencia de un conjunto de restricciones y
retos propios de países emergentes como Perú y sus implicancias sobre la protección social.
Destacan las siguientes limitantes:
(cid:120) Escasos recursos fiscales.
(cid:120) Elevada informalidad y baja productividad laboral.
(cid:120) Cambios en la composición demográfica asociados al envejecimiento poblacional y
cambios epidemiológicos que generan la convivencia de enfermedades transmisibles
con problemas de salud crónicos.
(cid:120) Obsolescencia laboral resultante del cambio tecnológico.
El enfoque conceptual de las reformas propuestas por la CPS implica un nuevo contrato social
entre el Estado y la sociedad peruana, donde la protección social dependería
fundamentalmente de la condición de ciudadanía o residencia de las personas y no de su
condición laboral específica (formal o informal, urbana o rural, calificado o no calificado, etc.)
ni de su situación socioeconómica. Bajo este enfoque, la protección social acompañaría a la
persona en su movilidad y la protegería a través de esquemas apropiados de pensiones para la
vejez, así como de seguros de salud, invalidez, muerte y, eventualmente, de desempleo, para
que pueda contribuir a la sociedad y desarrollar su capital humano óptimamente durante la
fase de vida activa, y disfrutar de adecuado sustento en la fase de jubilación. Este enfoque es,
por ende, congruente con las demandas de una economía dinámica y moderna, en la que una
proporción creciente de ciudadanos experimenta varios cambios de empleo e incluso de
carrera profesional a lo largo de su vida. Además, al desvincular la protección social del
contrato laboral, este enfoque reduce significativamente los incentivos a la informalidad y, de
esta manera, fortalece el proceso de formalización de la actividad económica y el empleo.
En particular, la CPS propone una reforma integral al sistema de pensiones, una reforma
profunda en el financiamiento y aseguramiento de la salud, y la postergación del
establecimiento de un seguro de desempleo hasta que el mercado laboral se formalice en
mayor grado y, sobre todo, los contratos a tiempo indefinido tengan un alto peso relativo.
9
En materia de pensiones, la CPS encuentra que el sistema actual presenta una serie de
problemas críticos que dificultan su correcto funcionamiento. Destacan los siguientes:
(cid:120) Un modelo altamente fragmentado y carente de visión integral conformado por dos
regímenes contributivos - Sistema Nacional de Pensiones (SNP) y Sistema Privado de
Pensiones (SPP) que compiten por la misma población objetivo (los trabajadores del
sector formal) y un pilar no contributivo que actúa de manera aislada como un
programa social (Pensión 65).

(cid:120) Un nivel de cobertura bajo y decreciente, producto de un sistema enfocado
fundamentalmente en el mercado laboral formal (de trabajadores asalariados). En la
actualidad, solo un 16.8% de la población económicamente activa (PEA) aporta al
sistema previsional (ubicando al Perú como el país con menor tasa de aportantes de la
Alianza del Pacífico) y sólo el 35% de los ciudadanos mayores de 65 años forma parte
de algún sistema previsional.

(cid:120) Pensiones insuficientes e inequitativas. En la actualidad, sólo el 13.7% de la PEA
peruana puede realistamente aspirar a recibir una pensión del SNP o SPP en la vejez, y
la pensión promedio, para los pocos que la reciben, es baja comparada con las
pensiones promedio en, digamos, Colombia, Chile y México. El sistema actual, además,
alberga profundas inequidades. Por ejemplo, mientras que una persona que haya
contribuido menos de 20 años al SNP termina sin pensión al jubilarse ni acceso a sus
aportes, una persona de la misma edad y con similares niveles de ingreso y aportes al
SPP podría adquirir una renta vitalicia razonable. Peor aún, en el SNP se producen
transferencias muy regresivas: los que aportan por menos de 20 años (que tienden a
ser los más pobres y menos educados), al no recibir pensión, terminan financiando las
pensiones de aquellos que aportan por más de 20 años (que tienden a ser los de
mayores ingresos y más educados).

(cid:120) En el caso del SPP, el desaprovechamiento de economías de escala y el mercado
oligopólico de AFP impide la reducción de costos y que ésta se traduzca fácilmente en
menores comisiones para los afiliados, al tiempo que posibilita altas tasas de ganancia
para las AFP, comparadas con las tasas de ganancia de bancos o compañías de seguro,
pese a que, en comparación a esas entidades, las AFP toman muy poco riesgo (el
riesgo de la inversión lo absorbe mayormente el afiliado).

(cid:120) Una gestión de portafolios cortoplacista por parte de las Administradoras de Fondos
de Pensión (AFP). Dicha gestión es en general inconsistente con el objetivo de largo
plazo del ahorro previsional (a saber, maximizar la tasa de reemplazo dado un cierto
nivel de riesgo) y con el ciclo de vida del afiliado.

(cid:120) La existencia en el SPP de dificultades para acceder a esquemas de retiro simples que
aseguren la estabilidad de los ingresos en la jubilación a costos razonables, frente a un
incremento persistente en la esperanza de vida. Esta situación ha sido profundamente
agravada por recientes reformas legales que autorizan el retiro a suma alzada de casi
la totalidad de los ahorros acumulados en las cuentas de capitalización individual al
momento de la jubilación, transfiriendo así el riesgo de mantener una renta vitalicia a
las personas y elevando la probabilidad de pobreza e indigencia en la vejez. Esos
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