Prevenção e análise de riscos naturais

168 Pages·2013·5.9 MB·Portuguese

by  Rui Frias

Prevenção e análise de riscos naturais - A articulação entre
os Planos Directores Municipais e os Planos Municipais de
Emergência

Rui Miguel Amaral Cabral de Frias

Dissertação para obtenção do Grau de Mestre em
Urbanismo e Ordenamento do Território

Júri
Presidente: Professor Doutor José Álvaro Pereira Antunes Ferreira
Orientador: Professora Doutora Ana Isabel Loupa Ramos
Orientador: Doutor Paulo Jorge Soares de Amaral Borges
Vogal: Professora Doutora Maria da Graça Saraiva
Vogal: Professor Doutor João Carlos Carreiro Nunes

Janeiro de 2013
II
“Em uma só triste noite foram acabadas muitas vidas e ficou tudo tão coberto que nem nobres casas,
nem altos edifícios, nem sumptuosos templos, nem nobres e vulgares pessoas pela manhã
apareceram, ficando tudo raso e chão, sem sinal nem mostra onde vila estivesse, porque com o
tremor caíram os mais dos edifícios primeiro e a casaria, que acolheu a mais gente debaixo, depois,
sobrevindo a terra correndo, arrasou tudo, como raio ligeiro que desbarata quanto acha mais forte e
duro.”
Gaspar Frutuoso, in Saudades da Terra
IV
RESUMO

A crescente pressão sobre o território e o estabelecimento de comunidades humanas sem
precedentes, como o que ocorreu a partir do século XX, desencadeou um maior número de casos de
exposição aos riscos naturais, bem como um maior número de catástrofes. Actuar ao nível da
prevenção do risco tornou-se uma actividade globalizada, por forma a reduzir a perda de pessoas e
bens, tentando minimizar ainda as demais consequências, como a perda de território, de recursos, e
os danos ambientais. A essa prevenção têm estado associados um adequado ordenamento do
território e o planeamento de emergência de protecção civil, este último mais focado em termos de
resposta a ocorrências. Tem-se verificado uma aproximação entre estes dois domínios para o
cumprimento dos seus objectivos, nas suas figuras dos Planos Directores Municipais e dos Planos
Municipais de Emergência.
Numa altura em que se dá a elaboração e revisão de diversos instrumentos de gestão territorial em
Portugal, pretende-se perceber qual o grau de uniformidade na caracterização e análise do risco
entre aqueles dois planos de âmbito municipal, e de que forma se dá a articulação das estratégias de
prevenção dos riscos naturais. Além disso, pretende-se ainda propor formas de articulação para a
prevenção e análise de risco entre os dois instrumentos, sendo que é à escala do município que se
operacionaliza a actividade da protecção civil.
O concelho da Lagoa (Açores), foi escolhido como exemplo ilustrativo para aplicação da metodologia
proposta na prossecução dos objectivos desta dissertação.

Palavras-chave: Planos Directores Municipais, Planos Municipais de Emergência, Riscos Naturais,
Prevenção de Riscos, Análise de Risco.
VI
ABSTRACT

The growing land consumption due to an unprecedented establishment of human communities, as
occurred in the twentieth century, led to an increased exposure to natural hazards, as well as a larger
number of natural disasters. Hazard prevention has become a globalized activity, in order to reduce
the loss of people and property, and aiming to minimize consequences, such as loss of land,
resources, and environmental damage. Prevention has been associated with an adequate land-use
planning and emergency planning, the latter more focused in terms of response to occurrences. There
have been separate approaches between these two domains in prosecution of its objectives, notably
at municipal level, with the Municipal Master Plans and the Emergency Master Plans.
At a time when legislation of various instruments of territorial management in Portugal is being
reviewed, it is intended to understand how similar the characterization and the hazard analysis
between those two plans of municipal scope, and how the articulation of strategies for the prevention
of natural hazards is carried out. In addition, it is also intended to propose ways forward for the
prevention and hazard analysis between the two plans at municipal scale, as it is the one where civil
protection activity becomes operational.
The municipality of Lagoa (Azores archipelago), was chosen as an example to apply the proposed
methodology, in the pursuit of the main goal of this dissertation.

Keywords: Municipal Master Plans, Emergency Master Plans, Natural Hazards, Hazards Prevention,
Hazards Analysis.

VII
VIII
ÍNDICE

RESUMO ................................................................................................................................................. V
ABSTRACT ........................................................................................................................................... VII
ÍNDICE .................................................................................................................................................... IX
LISTA DE QUADROS .......................................................................................................................... XIII
LISTA DE FIGURAS .............................................................................................................................XV
LISTA DE ABREVIAÇÕES .................................................................................................................XVII
1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................................ 1
1.1 ENQUADRAMENTO E OBJECTIVOS .................................................................................... 1
1.2 METODOLOGIA ...................................................................................................................... 5
1.3 ESTRUTURA ........................................................................................................................... 7
2 O RISCO .......................................................................................................................................... 9
2.1 DEFINIÇÃO E ABORDAGENS ............................................................................................... 9
2.2 TIPOS DE RISCO ................................................................................................................. 11
2.2.1 RISCO NATURAL.......................................................................................................... 14
2.3 COMPONENTES FUNDAMENTAIS DO RISCO NATURAL ................................................ 15
2.3.1 PERIGOSIDADE ........................................................................................................... 16
2.3.2 VULNERABILIDADE ..................................................................................................... 17
2.3.3 ELEMENTOS EXPOSTOS ............................................................................................ 17
2.3.4 CONSEQUÊNCIA.......................................................................................................... 18
2.3.5 SUSCEPTIBILIDADE .................................................................................................... 18
2.3.6 SEVERIDADE ................................................................................................................ 19
2.4 DESASTRE/CATÁSTROFE .................................................................................................. 19
2.5 PERCEPÇÃO DO RISCO ..................................................................................................... 22
3 A GESTÃO DO RISCO NUM CONTEXTO TERRITORIAL ......................................................... 25
3.1 ENTRE A PREVENÇÃO E A RESPOSTA AO RISCO ......................................................... 25
3.2 PROTECÇÃO CIVIL E PLANEAMENTO DE EMERGÊNCIA ............................................... 26
3.3 ANÁLISE DE RISCO – DEFINIÇÃO E FUNÇÃO .................................................................. 28
3.4 O RISCO NO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO .............................................................. 31
3.4.1 EVOLUÇÃO DOS PARADIGMAS ASSOCIADOS ........................................................ 31
IX
3.4.2 ESTRUTURA DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO EM PORTUGAL.................... 34
3.5 A ANÁLISE DO RISCO COMO PILAR DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO ................ 36
4 O RISCO NO QUADRO LEGISLATIVO PORTUGUÊS ............................................................... 41
5 ARTICULAÇÃO ENTRE PLANEAMENTO TERRITORIAL E PLANEAMENTO DE
EMERGÊNCIA ...................................................................................................................................... 47
5.1 A PERSPECTIVA DOS AGENTES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ................................. 47
5.2 GUIÃO DA ENTREVISTA ..................................................................................................... 48
5.3 ANÁLISE DAS ENTREVISTAS ............................................................................................. 51
5.4 APRESENTAÇÃO DOS RESULTADOS ............................................................................... 52
5.4.1 ORIENTAÇÕES DA ANPC ........................................................................................... 53
5.4.2 PARTICIPAÇÃO PÚBLICA ........................................................................................... 55
5.4.3 ARTICULAÇÃO ENTRE OS PDM E OS PME .............................................................. 57
5.4.4 MEIOS TÉNICOS E RECURSOS HUMANOS .............................................................. 60
5.4.5 PERSPECTIVAS FUTURAS ......................................................................................... 62
6 COMPREENDER A ARTICULAÇÃO NA PRÁTICA MUNICIPAL ............................................... 65
6.1 ELABORAÇÃO DA GRELHA DE LEITURA .......................................................................... 65
6.2 SELECÇÃO DO CASO DE ESTUDO ................................................................................... 69
6.3 CARACTERIZAÇÃO DO CASO DE ESTUDO ...................................................................... 71
6.3.1 REGISTO DE OCORRÊNCIAS ..................................................................................... 71
6.3.2 LOCALIZAÇÃO GEOGRÁFICA E DIVISÃO ADMINISTRATIVA .................................. 72
6.3.3 EQUIPAMENTOS E INFRAESTRUTURAS BÁSICAS ................................................. 74
6.3.4 USO DO SOLO E COBERTO VEGETAL, GEOMORFOLOGIA, DECLIVES E
RECURSOS HÍDRICOS ................................................................................................................ 75
6.3.5 CLIMA ............................................................................................................................ 80
6.3.6 TECTÓNICA, SISMICIDADE, VULCANOLOGIA E SOLOS ......................................... 82
6.4 DISCUSSÃO DOS RESULTADOS ....................................................................................... 84
7 CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES ....................................................................................... 99
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ................................................................................................... 109
ANEXOS................................................................................................................................................... i
Anexo 1 - Instrumentos de Gestão Territorial específicos do Ordenamento do Território em Portugal
............................................................................................................................................................. iii
Anexo 2 - Principal legislação com autoridade nos riscos naturais ................................................... vii
X