Polityki publiczne : doświadczenia w tworzeniu i wykonywaniu programów publicznych w Polsce i w innych krajach : Jak działa państwo, gdy zamierza (chce) musi rozwiązać zbiorowe problemy swoich obywateli?

377 Pages·2012·6.449 MB·Polish

by  Andrzej Zybała

KRAJOWA SZKOŁA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ
Andrzej Zybała
Polityki publiczne
Doświadczenia w tworzeniu i wykonywaniu
programów publicznych w Polsce i w innych krajach.
Jak działa państwo, gdy zamierza/chce/musi
rozwiązać zbiorowe problemy swoich obywateli?
Warszawa 2012
1
Redakcja:
Bogdan Kowalski
Recenzja:
prof. Aleksander Surdej
Opracowanie graficzne i skład:
Bogusław Spurgjasz
© by KSAP and Andrzej Zybała
ISBN 978-83-61713-57-9
Printed in Poland by
KONTRAST
ul. Skaryszewska 12
03-802 Warszawa
(22) 818 27 14 w. 405; 0-601 912 821
e-mail: [email protected]
2
Spis treści
Wstęp 5
Wprowadzenie 13
Rozdział pierwszy
Czym są polityki publiczne?
19
Polityki publiczne to arena działań zbiorowych, które są podejmowane
w odpowiedzi na najważniejsze problemy danego społeczeństwa.
Z zasady formatowanie działań ma być oparte na zobiektywizowanej
i aktualnej w danym czasie wiedzy, a ich wykonywanie – w ramach
usystematyzowanego procesu ich projektowania i wdrażania. Ich celem
jest stworzenie warunków do trwałego rozwoju społeczeństwa i jego
członków.
Rozdział drugi
Kiedy problem staje się problemem 45
Polityki publiczne powstają dlatego, że współczesne społeczeństwa do-
tyka cały szereg zbiorowych problemów. Są to często uboczne skutki
rozwoju cywilizacyjnego, jak choćby urbanizacja, chemizacja żywnoś-
ci, pojawienie się niebezpiecznych technologii, zmiana klimatyczna,
zmiana demograficzna. W ostatnich latach znaczny wpływ na polityki
mają problemy wynikające z kryzysu gospodarczego.
Rozdział trzeci
Piłka w grze. Aktorzy polityk 63
Polityka publiczna w coraz większym stopniu staje się areną współ-
pracy coraz liczniejszych uczestników/aktorów w różny sposób zainte-
resowanych pewnym jej kształtem czy rozstrzygnięciami zapadającymi
w ramach niej. Tradycyjnie jesteśmy przyzwyczajeni do tego, że rząd
tworzy polityki publiczne, on za nie odpowiada i ponosi trudy, aby
wszystkie ich składowe były ze sobą zintegrowane i przynosiły oczeki-
3
wane rezultaty. Niemniej jednak polityki mają coraz silniejszych uczest-
ników z kręgów pozarządowych.
Rozdział czwarty
Co tam, panie, na agendzie – formowanie polityk publicznych 77
Problemów zbiorowych jest zazwyczaj więcej niż możliwości i środ-
ków do ich rozwiązania. Szereg grup społecznych i organizacji konku-
ruje o to, aby to właśnie ich problemy były rozwiązywane w pierwszej
kolejności. Starają się nadać im szczególne znaczenie, przedstawić jako
najbardziej niecierpiące zwłoki. Tym samym wpływają na agendę, czyli
proces definiowania problemów publicznych, nadawania im określone-
go miejsca w hierarchii ważności wśród innych problemów zbiorowych.
Rozdział piąty
Deliberacja – przygotowanie do działań publicznych 99
Tworzenie wysokiej jakości polityki publicznej wymaga klimatu, który
ułatwia prowadzenie dojrzałej deliberacji w różnorodnych postaciach.
W jej wyniku powinna być wytwarzana racjonalna wiedza ukazująca
skalę i złożoność problemów publicznych. W krajach rozwiniętych
deliberacja publiczna odgrywa kluczową rolę. Widać to po tym, jak roz-
rastają się różnego typu społeczności eksperckie czy sieci eksperckie,
w tym think-tanki, instytuty uniwersyteckie, fundacje badawcze itp.
Rozdział szósty
Polityka publiczna jako interwencja w bieg rzeczy 129
Polityki i programy publiczne są formą interwencji w pewien stan
rzeczy, który uznajemy za niewłaściwy czy zagrażający naszym istot-
nym wartościom. Gdy spostrzegamy, że stan dróg jest zły, boimy się,
że zahamuje on rozwój gospodarki. Gdy stwierdzamy, że klasy szkol-
ne są zbyt liczne, boimy się o poziom wykształcenia. Kluczowa jest
ocena tego, kiedy potrzebna jest interwencja publiczna (odgórna),
a kiedy wystarczą oddolne działania zorganizowanych obywateli. Nie-
które problemy leczy „doktor czas”.
Rozdział siódmy
Do czynu, czyli wdrażanie polityk publicznych 187
Etap wdrażania programów i polityk to kluczowy moment w całej
sekwencji działań publicznych. Czasami wśród decydentów rodzi się
pewność, że przyniosą one dobre rezultaty, ponieważ etap ich projek-
towania lub formowania wydawał nam im się dobry, czy wprost dos-
konały. Przeprowadzono bowiem szeroką deliberację społeczną, roz-
ważono wszystkie za i przeciw, obliczono koszty i potencjalne korzyś-
ci, uzyskano poparcie szerokiego grona interesariuszy. Mimo to efekt
końcowy zawsze jest niepewny, choćby z racji wystąpienia nieoczeki-
wanych zdarzeń, jak kryzys. Tym bardziej wiele zależy od tego, jaką
zdolność mają – na etapie wdrażania – aktorzy polityki do racjonalne-
4
go reagowania czy dopasowywania metod działania do zmieniających
się okoliczności.
Rozdział ósmy
Metapolityka. Programowanie strategiczne 249
Siła państwa i jego społeczeństwa wyraża się w zdolności do projekto-
wania i realizowania programów strategicznych. Strategia jest całościo-
wym procesem prowadzącym do decydowania w jakim kierunku zmie-
rzamy i jak możemy dotrzeć do zamierzonego celu, natomiast polityki
dostarczają bardziej konkretnych środków, które umożliwiają porusza-
nie się w wytyczonym kierunku. Potrzeba wiele dobrze projektowanych
i wykonywanych polityk (sektorowych i horyzontalnych), aby zapewnić
realizację strategicznych rezultatów.
Rozdział dziewiąty
Wiedza o politykach publicznych
(analizy programowe/eksperckie) 293
Realizacja polityk publicznych wymaga coraz większych zasobów wie-
dzy społecznej, ekonomicznej, a także technicznej. Wzrasta bowiem
poziom złożoności wielu problemów, które dotykają społeczeństwa.
Dlatego powstają coraz bardziej wyrafinowane metody analiz proble-
mów, określania ich kosztów, korzyści, które mogą przynieść, czy kon-
sekwencji, jakie mogą wywołać w różnych perspektywach czasowych.
Zakończenie 353
Bibliografia 357
Indeks 369
5
6
Wstęp
Niniejsza publikacja kierowana jest głównie do tych wszystkich, któ-
rzy kształcą się czy dokształcają w zakresie szeroko pojętych nauk społecz-
nych, zwłaszcza nauki o administracji publicznej (zarządzaniu publicznym),
socjologii, politologii. Przedstawia ona zarys problematyki „polityk/progra-
mów” publicznych, rozumianych jako proces analizy i projektowania roz-
wiązań problemów publicznych. Wyjaśnia zarówno pojęcia i definicje tej
„wielowymiarowej” dyscypliny nauk społecznych, mechanizmy jej upra-
wiania, jak i prezentuje przykłady jej zastosowania w sektorze publicz-
nym. Przykłady uprawiania polityk/programów publicznych pochodzą
z polskich oraz zagranicznych instytucji publicznych, organizacji społecz-
nych i zawodowych. Wszystkie one na swój sposób są częścią stanowie-
nia, wdrażania i oceniania polityk publicznych.
Poniżej nie koncentrujemy się na jednej z polityk, na przykład edu-
kacji czy zdrowia albo gospodarki. Analizujemy bowiem te cechy, które są
wspólne dla wszystkich polityk, w szczególności te dotyczące metod ich
projektowania i realizacji, ale także analizowania, oceniania (ewaluowa-
nia), korygowania, konsultowania itp. Studia nad politykami publicznymi
mają głównie cztery cele do zrealizowania. M. Hill wskazuje, że są to:
(cid:2) głębsze zrozumienie specyfiki danych polityk;
(cid:2) doskonalenie jakości polityk;
(cid:2) ewaluacja wyników polityk;
(cid:2) zrozumienie środków realizacji polityk i pokazanie zachodzą-
cych w nich procesów1.
Termin „polityki publiczne” zdobywa dopiero obywatelstwo w pol-
skich realiach administracji publicznej czy to na szczeblu centralnym, czy
lokalnym. Instytucje publiczne stawiają sobie za cel profesjonalizację swoich
1 I. Crinson, Health Policy. A Critical Perspective, Sage, 2009, s. 2.
7
WSTĘP
działań, aby móc wzmocnić swój potencjał do rozwiązywania współczes-
nych problemów. Mogą to być kwestie związane z tworzeniem infra-
struktury komunikacyjnej (drogi, koleje), budowaniem lepszego systemu
edukacji, efektywniejszych mechanizmów gospodarczych, bardziej dopa-
sowanego do potrzeb społecznych systemu zdrowia, sprawniejszego wy-
miaru sprawiedliwości itp. Większość tych zagadnień zawiera w sobie
wiązkę współzależnych problemów, których rozwiązywanie i moderowanie
warunkuje możliwość realizacji szans rozwojowych społeczeństwa jako ca-
łości, ale także określa jakość życia jednostek.
W Polsce dyscyplina „polityki publiczne” jest obecnie w trakcie wyła-
niania się z innych nauk, które wciąż pozostają głównym narzędziem opisu
działań państwa. Myślę tu o naukach prawnych, naukach o administracji
publicznej, o zarządzaniu publicznym czy też o naukach o polityce. Każda
z nich opisuje funkcjonowanie państwa pod innym kątem. Nauki prawne
prezentują ramy normatywne, w których funkcjonuje system państwowy,
nauki o zarządzaniu publicznym formułują tezy o sposobach funkcjono-
wania państwa jako systemu form organizacyjnych, nauki polityczne zaś
opisują państwo od strony mechanizmu rywalizacji grup politycznych, co
stanowi jeden z kluczowych mechanizmów demokracji. Natomiast nauka
o politykach państwa opisuje treść funkcjonowania państwa (nie tylko ko-
lejnych rządów). Dotyczy ona zatem sposobu, w jaki państwo radzi sobie
z kluczowymi problemami i wyzwaniami, które dotykają tworzące je spo-
łeczeństwa. W państwach rozwiniętych jest to przedmiotem nauki od wielu
dziesięcioleci. Wyraża się to w istnieniu całej infrastruktury tej nauki – po-
cząwszy od katedr uczelnianych, instytutów eksperckich, po komórki ana-
lityczne w instytucjach publicznych czy dobrze przygotowanych meryto-
rycznie zasobach ludzkich. Wyraża się to także w akceptowanych po-
wszechnie metodach uprawiania tych nauk, systemie publikowania analiz,
formułowania sądów i tez itp. W Polsce ważnym zdarzeniem z tego zakre-
su była decyzja Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego2, który zaliczył
naukę o polityce publicznej do oficjalnych dyscyplin naukowych. Nie ozna-
cza to, że do tej pory polscy naukowcy nie podejmowali zagadnień z za-
kresu polityk publicznych. W wielu politykach, zwłaszcza branżowych,
mają spory dorobek, na przykład w analizach polityki gospodarczej, poli-
tyki społecznej, zagranicznej czy edukacji. Naukowcy i eksperci dobrze
charakteryzują te polityki pod wybranym kątem, choć widoczna jest prze-
waga analiz, które koncentrują się na aspektach prawnych i regulacyjnych.
Natomiast odczuwalny jest deficyt analiz pod wieloma względami, które
2 Rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 8 sierpnia 2011 r. w sprawie
obszarów wiedzy, dziedzin nauki i sztuki oraz dyscyplin naukowych i artystycznych (Dz.U.
2011, nr 179, poz. 1065).
8
WSTĘP
są przedmiotem rozważań w krajach zachodnich od dziesięcioleci. Mam tu
na myśli choćby zagadnienie agendy w politykach publicznych, analizy
narzędzi działania, źródeł wiedzy zwrotnej o rezultatach działań publicz-
nych. Słabo analizowani są aktorzy działań publicznych, rządowi i poza-
rządowi (organizacje pozarządowe, grupy interesu itp.).
Rozwój współczesnego państwa niejako wymusza coraz większą
specjalizację w naukach o państwie. Jest to tyle pożądane, ile niesłychanie
trudne w praktycznym funkcjonowaniu nauk społecznych, a także samych
naukowców i ich studentów. Muszą jednak powstawać nowe dyscypliny
nauki i wiedzy, które będą funkcjonalne w stosunku do poziomu złożo-
ności zjawisk mających miejsce w państwie. W innym wypadku państwo
pozostaje zjawiskiem słabo poznanym i zrozumianym, co tworzy wiele
zagrożeń.
II
W Polsce jesteśmy na etapie budowania fundamentów pod dojrzałe
mechanizmy projektowania i realizowania polityk publicznych. Obecny
obraz sytuacji musi mobilizować do działań. Polska, chcąc dalej modernizo-
wać swoje kluczowe systemy, musi lepiej dawać sobie radę w wielu poli-
tykach publicznych. Jak każdy inny kraj, by radzić sobie w skomplikowa-
nym otoczeniu międzynarodowym, musi wypracowywać coraz skutecz-
niejsze narzędzia służące rozwiązywaniu współczesnych problemów. Po-
trzebna jest swoista inżynieria/technologia społeczna. Składa się ona z zes-
połu instytucji, technik działania, postępowania, ale także odpowiednio
przygotowanych zasobów kapitału ludzkiego (kwalifikacje i umiejętności
ludzi), kapitału organizacyjnego, kapitału społecznego (mechanizmy współ-
pracy), kapitału intelektualnego (zasoby wiedzy o problemach, metody ba-
dania problemów).
Żadne państwo nie chciałoby podzielić losu Grecji, by wymienić tylko
ten kraj europejski, który w ostatnich latach znalazł się w największych
tarapatach. Nie są one jednak dziełem przypadku. W dużej mierze to sku-
tek między innymi jakości działań publicznych. Nieprzypadkowo już na
kilka lat przed kryzysem akademicy zaliczyli Grecję do grona państw, które
najsłabiej radzą sobie z ewaluacją działań publicznych3. Ocenili, że trak-
tuje się ją tam jako czynność fasadową, czy wręcz biurokratyczną mitręgę.
Nie analizowano w wiarygodny sposób kosztów i korzyści z działań pub-
licznych. W konsekwencji źle skonfigurowane działania przełożyły się na
3 K. Olejniczak, M. Ferry, Ewaluacja w praktyce sektora publicznego, [w:] Ewaluacja jako
standard zarządzania w sektorze publicznym, red. B. Pietras-Goc, Wyższa Szkoła Europejska
im. ks. Józefa Tischnera 2008, s. 25–26.
9
WSTĘP
koszty, których grecka gospodarka nie mogła udźwignąć. Musiało to skut-
kować zapaścią.
Dzisiaj wiele krajów ma swoje „wąskie gardła” w postaci polityk,
z którymi nie mogą sobie poradzić. W ostatnich latach widoczne były zma-
gania różnych państw z wieloma politykami, jak zdrowia, edukacji, gospo-
darki, świadczeń społecznych itp. W tej pierwszej widoczne są zmagania
w celu poskromienia rosnących kosztów, zapewnienia oczekiwanej jakości
świadczeń medycznych, dopasowania ich do starzejących się populacji.
W polityce edukacji widzimy, jak państwa i obywatele trudzą się, aby opty-
malnie dopasować treści i sposoby kształcenia do potrzeb gospodarki
i pracodawców. Dwoją się i troją, aby właściwie wpasować nowe techno-
logie do procesu kształcenia, aby stworzyć warunki umożliwiające sku-
teczne wdrożenie zasady uczenia się przez całe życie, aby dopasować kwa-
lifikacje nauczycieli do faktu, że uczniowie zdobywają coraz więcej wiedzy
samodzielnie (np. Internet) i w coraz to nowy sposób. W polityce gospo-
darczej widzimy, jak państwa zmagają się, aby stworzyć warunki, żeby
działające u nich firmy były innowacyjne i wytwarzały konkurencyjne pro-
dukty w skali międzynarodowej. Bardzo wiele dzieje się – nie tylko
w Polsce – w polityce emerytalnej. Nic dziwnego, skoro w tak znacznym
stopniu zmieniają się proporcje demograficzne. Coraz większą część popu-
lacji stanowią osoby w wieku poprodukcyjnym. Jednocześnie na świadcze-
nia emerytalne dla nich pracuje coraz mniejsza liczba osób w wieku pro-
dukcyjnym. Potrzebne są niezwykle wyrafinowane działania publiczne,
aby ustabilizować system emerytalny (jego wypłacalność) oraz aby jedno-
cześnie zapewnić seniorom właściwy poziom życia. Ponadto rośnie rzesza
ludzi sędziwych, którzy stopniowo tracą samodzielność w wykonywaniu
funkcji życiowych. A więc wydłużające się ludzkie życie wymaga wytwo-
rzenia koncepcji, aby tworzyć dla tej grupy odpowiednie warunki życia.
Podobnego typu wyzwań nie brakuje, a ich liczba – jak się wydaje
– będzie rosła. Części z nich będzie można sprostać poprzez zastosowanie
mechanizmów rynkowych oraz samoorganizację społeczną (organizacje
pozarządowe), a część będzie wymagała działań państwa. Te ostatnie będą
odgrywały coraz większą rolę, ponieważ wciąż obserwujemy tendencję do
mnożenia się problemów o charakterze zbiorowym, co wynika m.in. z tego,
że żyjemy w coraz większych skupiskach i w sposób, który sprawia, że od-
działujemy na siebie nawzajem. Potrzeba zatem coraz więcej bezstronnej
i profesjonalnej koordynacji oraz współpracy między ludźmi. Część z niej
odbywa się poprzez zastosowanie zupełnie oddolnych mechanizmów,
a część poprzez odwołanie się do form zinstytucjonalizowanych na pozio-
mie państwa. Dodatkowo w ostatnich dziesięcioleciach obserwujemy coraz
większy wpływ zjawisk zewnętrznych w stosunków do państw narodowych.
10