Políticas Públicas e a Segurança Alimentar na Índia

310 Pages·2015·6.91 MB·English

Pós-Graduação em Desenvolvimento Sustentável

Entre a Fome e a burocracia: Políticas Públicas e a Segurança
Alimentar na Índia

James Augusto Pires Tiburcio

Tese de Doutorado

Brasília – DF, fevereiro/2015
Universidade de Brasília
Centro de Desenvolvimento Sustentável

UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA
CENTRO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL

Entre a Fome e a burocracia: Políticas Públicas e a Segurança
Alimentar na Índia

James Augusto Pires Tiburcio

Orientador: Marcel Bursztyn

Tese de Doutorado

Brasília – DF, fevereiro 2015
Tiburcio, James Augusto Pires

Entre a Fome e a burocracia: Políticas Públicas e a
Segurança Alimentar na Índia./ James Augusto Pires Tiburcio.

Brasília, 2015.
310 p. : il.

Tese de Doutorado. Centro de Desenvolvimento Sustentável.
Universidade de Brasília, Brasília.

1. Segurança Alimentar. 2. Políticas Públicas. 3. Índia.
I. Universidade de Brasília. CDS.
II. Título.

É concedida à Universidade de Brasília permissão para reproduzir cópias desta tese e emprestar ou
vender tais cópias, somente para propósitos acadêmicos e científicos. O (a) autor (a) reserva outros
direitos de publicação e nenhuma parte desta tese de doutorado pode ser reproduzida sem a
autorização por escrito do(a) autor(a).

____________________
Assinatura
UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA
CENTRO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL

Entre a Fome e a burocracia: Políticas Públicas e a Segurança
Alimentar na Índia

James Augusto Pires Tiburcio.

Tese de Doutorado submetida ao Centro de Desenvolvimento Sustentável da Universidade
de Brasília, como parte dos requisitos necessários para a obtenção do Grau de Doutor em
Desenvolvimento Sustentável, área de concentração em Políticas Públicas, Cultura e
Sustentabilidade.

Aprovado por:

_______________________________
Marcel Bursztyn, Doutor, (Centro de Desenvolvimento Sustentável – Universidade de
Brasília, CDS-UnB)
Orientador

_______________________________
Carlos Hiroo Saito, Doutor, (Centro de Desenvolvimento Sustentável – Universidade de
Brasília, CDS-UnB)
Examinador Interno

_______________________________
Laura Maria Goulart Duarte, Doutora, (Faculdade de Planaltina, Universidade de Brasília,
FUP-UnB)
Examinador Interno

_______________________________
José Aroudo Mota, Doutor, (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada - Ipea)
Examinador Externo

_______________________________
Suely Salgueiro Chacon, Doutora, (Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento
Regional Sustentável, Universidade Federal do Cariri, Proder-UFCA)
Examinador Externo

Brasília - DF, 27 de fevereiro de 2015.
À minha esposa, Sílvia; aos meus pais, João e Sônia; e aos meus sogros, Cleuza e Edison.
A eles dedico essa vitória.
Caelitus mihi vires. Dei gratia.
AGRADECIMENTOS
Agradeço à minha esposa, Sílvia, que me apoia sempre e nunca me deixa esmorecer. Que
sacrificou, ao longo de quatro anos, nosso tempo, nossos recursos, nossos sonhos em
nome deste trabalho de tese. Parece que nos conhecemos desde a infância; sempre te
amei. Aos meus pais, João e Sônia, que me convencem de que o impossível é algo que
nunca foi tentado e que a verdadeira sabedoria vem do alto. Aos meus sogros que sempre
me mantêm em suas orações e ações.
Ao meu orientador e professor Marcel Bursztyn, pela orientação, acompanhamento e
incentivo.
Aos meus colegas e amigos da turma de doutorado.
Aos funcionários e professores do CDS.
Aos meus amigos na Índia que acolheram o estrangeiro.
Aos fundadores da TTN em Bangalore, Eddie e Maslova.
A Adenilton Peixoto e Rosilene, Alessandro e Silvana; de fato, a fé move montanhas.
Ao apoio da CAPES pela concessão de bolsa de doutorado, sem o qual este trabalho de
tese dificilmente teria sido realizado.
“Denunciei a fome como flagelo fabricado pelos homens, contra outros homens.”
(Josué de Castro)
APRESENTAÇÃO
Em 2010, quando me preparava para concorrer a uma vaga no programa de pós-
gradução no Centro de Desenvolvimento Sustentável da Universidade de Brasília, o projeto
que preparei e com o qual fui aprovado não mencionava a Índia, embora já tratasse de
políticas públicas para a segurança alimentar. Tanto no mestrado quanto no período entre o
mestrado e o doutorado em que trabalhei como assistente de pesquisa no Ipea, meus focos
de interesse eram a África subsaariana e o Brasil. Ao estudar a África subssariana,
especificamente Angola e as redes de sustentação da guerra regional (1973-2002) no
mestrado, a questão da segurança alimentar sobressaiu.
Porém, foi apenas após um encontro fortuito em dezembro de 2010 em uma
conferência em Brasília que a Índia passou a figurar em meu projeto de vida e pesquisa. Ao
decidir estudar políticas de segurança alimentar na Índia abri um caminho anteriormente não
trilhado em minha vida e da minha esposa. É a velha história do “Out of sight, out of mind”.
O problema foi que fiz exatamente o oposto, aquilo que desconhecia, deixei entrar na mente
e coração. Sinceramente, hoje se pudesse voltar atrás, voltaria. A corrupção, miséria,
desencanto, desalento, cobiça, egoísmo e a lista de coisas terríveis vai longe, que entrei em
contato para preparar este trabalho de tese, mesmo que apenas no plano intelectual,
bibliográfico e ocasionalmente, como observador ocular, participante ou meramente
contemplativo, quase me envenenaram. Por alguns longos momentos, perdi a fé na
redenção da humanidade por qualquer veículo que seja, do desenvolvimento sustentável ao
divino, e pensei que havia apenas futilidade e vaidade em estudar e receber um título de
doutor por algo que naquele momento percebia que não poderia levar ou resultar em
alguma mudança real para as centenas de milhões que vão dormir com fome na Índia. Ao
constatar e investigar o “fracasso” de políticas públicas para a segurança alimentar na Índia,
deparei-me com a letra morta de políticas e políticos que matam: cerceam o direito ao
alimento de centenas de milhões, esvaziam suas bocas e corpos, em nome de alguns
milhões em suas contas.
Em novembro de 2012, minha esposa e eu embarcamos para a Índia, eu pela
segunda vez, ela pela primeira, não sabíamos muito bem o que esperar. Ao longo desses
24 meses passamos por bons e maus momentos, surpresas desagradáveis e outras muito
agradáveis. Embora o âmago de minha pesquisa tenha se revelado algo pouco
esperançoso, fomos surpreendidos pela boa vontade, fragilidade, simpatia e cordialidade de
tantos indianos e expatriados com os quais convivemos nesses dois anos em Bangalore.
Depois que “passamos a conhecer” a Índia nunca mais seremos os mesmos pois por mais
que fechemos os olhos, ouvidos e boca, a memória daquilo que experimentamos e vivemos
nos impede de ignorar o clamor dos que nos chamam.
RESUMO
Esta pesquisa aborda políticas públicas de segurança alimentar e nutricional da República
da Índia, especificamente o Sistema Público de Distribuição de Alimentos. A proposta deste
trabalho de tese é apresentar e realizar uma análise crítica da segurança alimentar como
campo de estudo e aplica-la ao caso da Índia, caracterizado pela complexidade e
gigantismo de uma política de segurança alimentar e nutricional direcionada a 10 por cento
da população mundial em um único Estado-Nação. A tese é direcionada e estruturada à
volta de duas questões de fundo teórico e metodológico e uma de análise. A primeira
questão teórica-metodológica é: a segurança alimentar e nutricional pode ser definida e
medida objetivamente? A segunda questão teórica-metodológica: políticas públicas em geral
e de segurança alimentar e nutricional especificamente podem ser analisadas quanto aos
seus fundamentos? E a questão de propósito (fim) e análise: no contexto conceitual e
empírico das questões teórico-metodológicas, o Sistema de Distribuição de Alimentos da
Índia é socioeconomicamente e ambientalmente sustentável? Para responder a estes
questionamentos, adotou-se uma metodologia dupla – exploratória e explicativa –,
organizada em duas partes, em um total de 7 capítulos. Os quatro capítulos iniciais se atêm
ao marco de referência teórico-conceitual da evolução empírica e histórica do conceito de
segurança alimentar, a partir do crescente entendimento da subnutrição, da fome, da
pobreza, de meios de subsistência em um contexto macroeconômico. O principal resultado
dos capítulos de 1 a 4, é a constatação de que a segurança alimentar e nutricional, embora
definida e entendida com ampla aceitação tanto de acadêmicos quanto de practitioners, não
possui um conjunto de indicadores inequívocos e de operacionalização simples e direta. O
quinto capítulo apresenta as principais teorias e modelos de análise de políticas públicas.
Neste, foi constatado que as teorias e modelos não são exclusivos e concorrentes e
possibilitam a análise qualitativa de políticas públicas. A teoria (e modelo) de análise mais
empiricamente fundamentada é a da opção pública, que tem sido mais amplamente testada
e ampliada. Seu uso, no entanto, para os propósitos deste trabalho se provaram limitados
devido à falta de dados sobre a formulação e execução das políticas públicas indianas de
segurança alimentar. Na segunda parte da tese, os capítulos 6 e 7 tratam do caso da Índia
como unidade política. Inicialmente, exploram os Códigos de Fome, fundamento histórico e
metodológico das políticas públicas de segurança alimentar indianas do século 20 e ainda
presentes nas formulações contemporâneas, além das principais políticas governamentais
para a eliminação da subnutrição crônica e eliminação da pobreza extrema. Constatou-se
que o principal conjunto de políticas de segurança alimentar e nutricional do Governo da
Índia não cumpre sua missão e tem níveis baixos de eficácia e eficiência socioeconômica e
ambiental e sofre de desvios incentivados por sua própria estrutura. Ao final do capítulo
sete, um estudo de caso do mesmo conjunto de políticas nacionais aplicadas ao âmbito do
estado indiano de Karnataka, constatou que os resultados estaduais espelham a realidade
nacional. Por fim, a partir dos resultados gerais se remete à uma proposta com
recomendações de mudanças estruturais, especialmente na subpolítica de logística –
armazenagem e transporte e distribuição – do sistema nacional de segurança alimentar da
Índia e, especificamente, do estado de Karnataka.

Palavras-chave: Segurança alimentar; Políticas públicas; Índia; Karnataka; Sistema Público
de Distribuição
ABSTRACT
This dissertation deals with food and nutrition security in the republic of India. The proposal
of this doctoral dissertation is to present and critically analyze food security as a field of study
and apply it to the case of India, which is characterized by the complexity and gigantism of a
food and nutrition security policy aimed at 10 percent of the world population in a single
Nation State. This thesis is directed and structured around two methodological and
theoretical research questions and a third analytical one. The first methodological and
theoretical question: can food and nutrition security be defined and measured objectively?
The second methodological and theoretical question: can public policy in general and food
and nutrition security policy specifically be analyzed as to its fundamentals qualitatively? And
the analytical question: is the Indian food security system environmentally and
socioeconomically sustainable? In order to answer these questions a double methodological
approach was adopted – exploratory and explicative –, organized in 2 parts, totaling 7
chapters. The first 4 chapters examine the conceptual and theoretical reference of the
historical and empirical evolution of the concept of food security, having its starting point in
the growing understanding of malnutrition, hunger, poverty and livelihoods in a
macroeconomic context. The main result found in the research of chapters 1 to 4 is the
realization that food and nutrition security, though defined and understood with broad
acceptance by academia and practitioners, does not possess a set of unequivocal indicators
that are also simple and direct to operate. The fifth chapter presents the main theories and
models for analyzing public policy. In that chapter, the results show that theories and models
are not exclusive of others and also do not compete against each other, and do, in fact, allow
for qualitative analysis of public policy. Of all the theories (and models) of analysis, the most
empirically well based is Public option, as it has been widely tested and enlarged. Its usage
for the purposes of this dissertation thesis, nonetheless, was much curtailed by the lack of
data on formulation and execution of Indian policy on food security. In the second part,
chapters 6 and 7 deal with the case study of India as a political unity. Initially, the Famine
Codes are explored as the methodological and historical foundations of public policy for food
security in India in the 20th century and still present in contemporary formulations of policy.
Also, other important governmental policies aimed at the elimination of chronic malnutrition
and extreme poverty. The main results are that the set of public policies for food and
nutrition security of the Government of India do not accomplish their mission and enjoy low
levels of environmental and socioeconomic efficacy and efficiency, apart from diversions that
are driven by the structure of the programs themselves. The second part of chapter 7 is a
case study of the same set of national policies applied to the state of Karnataka. The results
showed that state level results mirror the national level. In conclusion, having the results as a
basis, a proposal with a set of recommendations are also included, aimed mostly at structural
changes to the logistics sub policy – storage and transportation and distribution – of the
national food security system of India.
Key words: Food security; Public policy; India; Karnataka; Public Distribution System.