Table Of ContentUNIVERSITATEA „LUCIAN BLAGA” SIBIU
FACULTATEA DE ŞTIINŢE ECONOMICE
SPECIALITATEA – MANAGEMENT
PERFECŢIONAREA SISTEMULUI DE MANAGEMENT LA
NIVELUL INSTITUŢIEI PUBLICE DIN ROMÂNIA ÎN
VEDEREA ALINIERII LA STANDARDELE EUROPENE
( în perioada post aderare)
STUDIU DE CAZ PRIMĂRIA MUNICIPIULUI BUCUREŞTI –
MODEL DE ORGANIZARE MODERNĂ A UNEI INSTITUŢII
PUBLICE
REZUMAT
CONDUCĂTOR DE DOCTORAT
Prof. Univ. Dr. DHC ION PETRESCU
DOCTORAND
ILIUŢĂ NEAGU
SIBIU
2008
1
CUPRINS
INTRODUCERE
CAPITOLUL I PREMISELE SISTEMULUI DE MANAGEMENT
PUBLIC ROMÂNESC CONTEMPORAN
1.1.INSTITUŢIA PUBLICĂ, CA SISTEM EVOLUAT AL SISTEMULUI GLOBAL
AL MANAGEMENTULUI ............................................................................................14
1.1.1 Instituţia publică : concept, evoluţie, tendinţe şi necesitatea unei
tratări diferenţiate a managementului public.........................................................15
1.1.1.1 Elemente fundamentale ale managementului instituţiei publice ...................16
1.1.1.2 Autoritatea executivă: atribuţii, competenţe şi răspunderi specifice
pentru satisfacerea intereselor generale ale societăţii...................................18
1.1.2 Dimensiunea managerială a procesului de comunicare în instituţia publică ........21
1.1.2.1 Elemente definitorii ale procesului de comunicare ...............................…….21
1.1.2.2 Avantajul strategic al comunicării manageriale în cadrul relaţiilor publice ..31
1.2. STRUCTURILE ORGANIZAŢIONALE : MECANISME ESENŢIALE
ÎN REALIZAREA PROCESULUI MANAGERIAL................................................34
1.2.1 Structuri şi reţele privite din perspectiva angajării strategice şi a
ingeniozităţii manageriale......................................................................................37
1.2.1.1 Tehnologia de analiză şi proiectare a structurii organizatorice fundament
în elaborarea şi implementarea strategiei manageriale publice....................39
1.2.1.2 Structuri de comunicare managerială în cadrul instituţiei publice ................42
1.2.1.3 Structuri participativdecizionale mai eficiente pentru un management
public performant .........................................................................................43
1.2.2 Tipuride organizaţii bazate pe structuri şi influenţa lor asupra
procesului decizional...........................................................................................44
1.2.2.1 Organizaţiile ierarhicpiramidale – cadrul optim de manifestare al
valorilor publice............................................................................................45
1.2.2.2 Organizaţiile de tip reţea, alternativă de lucru la îndemâna managerului
public pentru externalizarea unor activităţi .................................................47
1.3 MANAGEMENTUL INSTITUŢIEI PUBLICE CONTEMPORANE ...................48
1.3.1 Actul managerial, esenţă a managementui instituţiei publice..................……......49
1.3.1.1 Actul managerial între general şi specific în cadrul instituţiei publice.........49
1.3.1.2 Componentele actului managerial şi trăsăturile lor caracteristice..................50
1.3.2 Funcţia publică ca răspuns la multitudinea problemelor de ordin public ...............56
2
1.3.2.1 Abordări teoretice şi practica managerială în ceea ce priveşte
funcţia publică ..............................................................................................56
1.3.2.2 Structura, tipologia şi ierarhizarea funcţiilor publice din
perspectiva managementului public .............................................................59
1.4 ANALIZA COMPARATIVĂ A UNOR STRUCTURI
ORGANIZAŢIONALE DIN SFERA INSTITUŢIILOR PUBLICE .....................61
1.4.1 Structuri organizaţionale comparate .......................................................................62
1.4.2 Indici şi indicatori propuşi ......................................................................................71
1.4.3 Analiză de eficienţă a structurii organizatorice ......................................................71
CAPITOLUL al IIlea COMPETENŢE ALE INSTITUŢIILOR PUBLICE
ROMÂNEŞTI
2.1. EVOLUŢIA INSTITUŢIILOR PUBLICE ÎN ROMÂNIA ………………………73
2.1.1. Apariţia instituţiilor publice în România………………………………………….73
2.1.2. Influenţa structurii statale şi administrative asupra managementului
instituţiilor publice (prima jumătate a secolului XX)............................................74
2.1.3. Particularităţi ale managementului şi acumulări ale reformei instituţiilor
publice (a doua jumătate a secolului XX)…………… ……….............................75
2.1.4. Adoptarea şi aplicarea aquisului comunitar în domeniul instituţional românesc...76
2.2. ANALIZA TIPOLOGIEI INSTITUŢIILOR PUBLICE DIN ROMÂNIA ..........93
2.2.1. Teritorialitatea şi competenţa, criterii selective de analiză a instituţiilor
publice româneşti...................................................................................................93
2.2.2. Elemente manageriale specifice tipologiei instituţiilor publice din România.........95
2.2.1.1.Obiective, priorităţi şi implicaţii asupra managementului instituţiilor
publice în epoca contemporană ...................................................................97
2.2.1.2. Poziţia şi obiectivele de ansamblu ale managementului public românesc
în vederea adaptării la cerinţele şi condiţiile specifice europene în
perioada postaderare (integrarea în Uniunea Europeană)...........................100
2.3. MANAGEMENTUL INSTITUŢIEI PUBLICE ROMÂNEŞTI ........................101
2.3.1. Organizarea sistemică a instituţiei publice – garanţia satisfacerii
interesului public..............................................................................................101
2.3.1.1. Orientări şi comportamente în managementul personalului
instituţiei publice.....................................................................................103
2.3.1.2. Structura organizatorică, mijloc de compatibilizare între
sistemul instituţiilor publice şi societate..................................................111
2.3.2. Decizia la nivelul instituţiei publice, instrument eficace de
3
adaptare şi autoreglare.........................................................................................111
2.3.2.1. Necesitatea respectării de către manageri şi echipa managerială
a unor cerinţe în procesul decizional.......................................................114
2.3.2.2. Rolul managerului în etapele fundamentării deciziei la nivelul
instituţiei publice româneşti....................................................................118
2.4 STUDIU COMPARATIV AL ORGANIZĂRII UNEI INSTITUŢII
PUBLICE REPREZENTATIVE ............................................................................119
CAPITOLUL al IIIlea STANDARDE EUROPENE PENTRU SISTEMUL
DE MANAGEMENT PUBLIC
3.1. CONVERGENŢE MANAGERIALE ÎN EVOLUŢIA
INSTITUŢIILOR PUBLICE ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ..............................125
3.1.1. Necesitatea constituirii unei Europe unite şi modelarea instituţiilor
publice la nivelul Uniunii Europene ......................……………....................126
3.1.2. Contextul managerial–european şi caracteristicile sale economico–sociale....128
3.1.2.1 Consolidarea în timp a modelului european de management...................129
3.1.2.2. Elemente de actualitate în abordarea contextuală a
modelului de managament european...................................................138
3.2. SCURTĂ ANALIZĂ A TIPOLOGIEI INSTITUŢIILOR PUBLICE
DIN UNIUNEA EUROPEANĂ..............................................................................140
3.2.1. Arhitectura instituţională , element specific construcţiei europene,
bază pentru reuşita şi eficienţa sistemului de management public............... ...140
3.2.1.1.Instituţia publică europeană, obligată la adoptarea unor strategii
inovatoare, orientate spre promovarea noului.........................................143
3.2.1.2. Instituţia publică naţională, componentă integrată în sistemul
global de management european...........................................................153
3.3. MANAGEMENTUL INSTITUŢIILOR PUBLICE EUROPENE ...................... 157
3.3.1. Trăsături definitorii ale managementului în Austria, Germania şi
Marea Britanie întro viziune comparativă..........................................................157
3.3.2. Sistemul administrativ şi organizarea statală, la baza sistemului de
management austriac, german şi britanic............................................................ 159
3.3.3. Unitate şi diversitate în relaţia dintre sistemul decizional
european şi cel naţional............................... ........................................................167
3.3.3.1. Însemnătatea procesului decizional la nivel comunitar şi
ce va aduce nou reforma în acest sens ...................................................... 167
3.3.3.2. Etapele fundamentării deciziei la nivelul instituţiei publice europene.......168
4
3.4. PRIMĂRIA LONDREI – MODEL DE MANAGEMENT AL
INSTITUŢIILOR PUBLICE EUROPENE ..................................................................169
3.4.1. Date generale despre Londra...............................................................................169
3.4.2. Contextul britanic al apariţiei managementului şi managerilor .........................170
3.4.3. Sistemul administrativ şi caracteristicile modelului londonez
de management ................................................................................................171
CAPITOLUL al IVlea ORGANIZAREA INSTITUŢIEI PUBLICE
ROMÂNEŞTI CONFORM STANDARDELOR UNIUNII EUROPENE. STUDIU
DE CAZ PRIMĂRIA MUNICIPIULUI BUCUREŞTI MODEL DE
ORGANIZARE MODERNĂ A UNEI INSTITUŢII PUBLICE
4.1. DETERMINĂRI STRUCTURALE ALE CAPITALEI ROMÂNIEI ŞI ALE
PRIMĂRIEI MUNICIPIULUI BUCUREŞTI...............................................................178
4.1.1 Evoluţia oraşuluişi necesitatea unei primării …………………...............…....….180
4.1.1.1 Apariţia instituţiei................................................................……….............181
4.1.1.2 Misiunea şi apartenenţa instituţiei.....................................………...............183
4.1.1.3 Proiecte importante derulate de primărie în ultimii ani................................184
4.1.2 Principalele rezultate economicofinanciare obţinute în ultimii ani de
Primăria Municipiului Bucureşti..................................................……................186
4.1.2.1 Veniturile bugetelor componente ale bugetului municipalităţii...........…….187
4.1.2.2 Cheltuielile bugetului municipalităţii…………………...............….....…...189
4.2.EFECTELE APLICĂRII REFORMEI ADMINISTRAŢIEI PUBLICE
ASUPRA PRIMĂRIEI MUNICIPIULUI BUCUREŞTI ……………………….......193
4.2.1. Reorganizarea Primăriei Municipiului Bucureşti între continuitate şi
restructurare ..............................................................................…….................197
4.2.1.1. Reorganizarea structurală a primăriei, imperativ ce decurge din
procesulde reformă instituţională........................................……...........198
4.2.1.2. Reorganizarea managerială a instituţiei primăriei .......…...…................201
4.2.2. Transpunerea proceselor organizatorice ................................................……....203
4.2.2.1.Transferul de competenţe şi responsabilităţi manageriale ca pârghie
pentrudezvoltarea managementului.......................................................203
4.2.2.2. Întărirea capacităţii manageriale a administraţiei publice locale
prin descentralizare.................................................................................205
4.3. SISTEMUL DE MANAGEMENT AL PRIMĂRIEI
MUNICIPIULUI BUCUREŞTI ............................................................................207
5
4.3.1. Prezentarea sistemului de management al Primăriei Municipiului Bucureşti......207
4.3.2 Aspecte generale .................................................................................................. 208
4.3.3 Relaţiile Primăriei Municipiului Bucureşti cu alte instituţii publicedin Capitală 210
4.3.3.1. Relaţia cu Prefectura Capitalei ...................................................................210
4.3.3.2. Relaţia cu Agenţia Naţionalǎ a Funcţionarilor Publici şi
Institutul Naţional de Administraţie ...........................................................216
4.4. PROPUNERI PENTRU UN SISTEM DE MANAGEMENT
PERFORMANT AL PRIMĂRIEI MUNICIPIULUI BUCURESTI ..........................218
4.4.1.Implicaţiile propunerilor la nivelul managementului performant......................218
4.4.1.1. Reforma funcţiei publice la nivelul Primăriei Municipiului Bucureşti..218
4.4.1.2. Riscurile procesului managerial de reformă la nivelul
Primăriei Municipiului Bucureşti ........................................................222
4.4.2. Implicaţiile propunerilor la nivelul managementului performant al
resurselor umane …..........………………………...…..... ………..….223
4.4.2.1 Strategie, scopuri şi obiective în managementul previzional al
resurselor umane...................................................................................226
4.4.2.2 Politica de salarizare şi influenţa ei asupra gradului de
atractivitate a carierei în funcţia publică...............................................230
4.5.MODEL DE ORGANIZARE EUROPEANĂ A PRIMĂRIEI
MUNICIPIULUI BUCUREŞTI...................................................................................... 231
4.5.1. Direcţii principale de organizare a unei instituţii la nivel european ................. 231
4.5.1.1. Implementarea unui proiect informatic complex în cadrul
Primăriei Municipiului Bucureşti.......................................................... 231
4.5.1.2. Elaborarea şi aplicarea Codului de conduită a funcţionarilor din
Primăria Municipiului Bucureşti ..........................................................233
4.5.1.3. Relaţia cu instituţiile societăţii civile......................................................236
4.5.2. Organizarea şi desfăşurarea la nivelul Capitalei a acţiunilor legate de
protecţia mediului ................................................................................237
CONSIDERAŢII FINALE.................................................................................................241
BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ........................................................................................246
LISTA TABELELOR
LISTA FIGURILOR
LISTA ANEXELOR
6
INTRODUCERE
Consolidarea instituţională este un proces complex de întărire, adaptare la schimbări şi
diversificare a instituţiilor prin intermediul cărora este dirijat un proces economic, social, politic
sau cultural etc. Acesta este un proces esenţial pentru construirea unei Uniuni Europene extinse,
şi pentru a aduce mai aproape reforma adminstrativă şi fiecare ţară membră de cetăţenii săi.
Capacitatea administraţiei publice cuprinde totalitatea sistemelor prin intermediul cărora este
realizată consolidarea intituţională şi celelalte transformări necesare la nivel central sau local.
Actualitatea şi necesitatea tezei de doctorat
Perfecţionarea sistemului de management la nivelul instituţiei publice din România în
vederea alinierii la standardele europene constituie o necesitate extremă pentru sistemul de
management public românesc contemporan, dată fiind evoluţia societăţii româneşti în contextul
schimbărilor majore impuse de aderarea la Uniunea Europeană, cărora trebuie să le faca faţă atât
fiecare instituţie publică în parte, cât şi întregul sistem, în ansamblul său. Nu în ultimul rând,
necesitatea şi actualitatea temei abordate au rezultat şi din constatarea tratării neproporţionale a
problemelor juridice în dauna celor manageriale, cauzate de insuficienţa specialiştilor în
managementul european.
Elaborarea tezei de doctorat porneşte de la o serie de ipoteze de lucru:
1. Cu cât perfecţionarea sistemului de management dezvoltat la nivelul instituţiei publice din
România se va realiza mai complet şi mai bine, cu atât România se va alinia mai repede la
standardele europene în perioada post aderare; 2.Cu cât consolidarea instituţională este mai bine
conturată, cu atât capacitatea administraţiei publice contribuie mai mult la realizarea reformei
instituţiei publice în cauză; 3. Dacă sunt respectate şi aplicate principiile pe baza cărora se
realizează relaţia consolidare instituţională – capacitatea administraţiei publice, atunci reforma
instituţiei publice se realizează în bune condiţii; 4. Cu cât consolidarea instituţională a Primăriei
Municipiului Bucureşti se va apropia mai mult de desfăşurarea acestui fenomen complex în
cadrul Primăriei Londrei, cu atât va spori în bine capacitatea administraţiei publice a Primăriei
Municipiului Bucureşti, aflată în serviciul cetăţenilor.
Obiectivele principale ale investigaţiei au în vedere:
punerea în evidenţă a importanţei organigramei pentru o instituţie publică, precum şi
prezentarea legăturii de corespondenţă care există între numărul nivelurilor ierarhice, numărul de
compartimente funcţionale dintro organigramă şi îndeplinirea scopurilor organizaţiei respective.
demonstrarea legăturiidintre organigramele unor instiţii publice la nivel naţional, relaţia
consolidare instiţională–capacitatea administraţiei publice şi reforma acestor instituţii, iar pe de
altă parte, legătura dintre managementul şi competenţele pentru care au fost înfiinţate.
7
punerea în evidenţă a importanţei unei organigrame a Primăriei Municipiului Bucureşti
adaptabilă permanent la necesităţile cetăţenilor unei capitale europene şi care să servească în
modul cel mai înalt satisfacerii scopurilor acestora, precum şi acordarea unei atenţii din ce în ce
mai sporite problemelor de mediu ale Municipiului Bucureşti.
Aprecieri asupra literaturii ştiinţifice în domeniul abordat
Principalii specialişti străini, citaţi, interpretaţi şi comentaţi critic în teză sunt: M.
Armstrong, E. Ballauder, G. A. Cole, D. W. Myers. În lucrările elaborate de redutabilii specialişti
români, profesorii Ion Petrescu, Ioan Plumb, Constantin Bâgu, Ion Verboncu, Constantin Oprean,
Anca Borza, Nica Panaite, Emil Cazan, Ioan Cindrea, Ovidiu Nicolescu, sunt analizate şi
interpretate conceptele şi aplicaţiile specifice managementului public românesc.
Aria investigaţiilor efectuate
Aria de investigaţii cuprinde, literatura de specialitate de referinţă, românească şi străină,
precum şi studierea modului de aplicare a managementului public întro serie de instituţii publice
naţionale şi europene, atent selectate, cu reprezentativitate pe cele două planuri, cea mai
importantă investigaţie fiind efectuată asupra Primăriei Municipiului Bucureşti.
Metodologia de cercetare
În tot cuprinsul tezei îmbin armonios mai multe metode de cercetare din domeniul
ştiinţelor socioumane, şi anume: analiza documentară, observaţia directă, operaţionalizarea
conceptelor, prelucrarea informaţiilor şi a rezultatelor şi studiul de caz.
Elementele de noutate şi contribuţiile personaleprincipale sunt:
1. definirea conceptului de instituţie publică şi a comunicării în instituţia publică;
2. prezentarea generică a structurilor organizaţionale, tehnologia de analiză şi proiectare a
structurii organizatorice specifice instituţiilor publice, cu ilustrarea importanţei
managementului instituţiei publice, referindumă la actul managerialşi la funcţia publică;
3. evoluţia instituţiilor publice în România, cu următoarele etape: apariţia, continuitatea,
acumulările, adoptarea şi aplicarea aquisului comunitar în domeniul instituţional precum
şi analiza tipologiei instituţiilor publice în România;
4. analiza structurii instituţionale a Uniunii Europene, clasificarea, prezentarea rolului
acestora şi a modului de funcţionare al managementului instituţiilor publice moderne
5. prezentarea întro viziune personală a sistemului de management al Primăriei
Municipiului Bucureşti şi elaborarea unui set de propuneri pentru un sistem de
management performant al Primăriei, cu analiza implicaţiilor acestor propuneri;
6. stabilirea unor măsuri pentru managementul performant al resurselor umane şi
propunerea unui model de organizare europeană a Primăriei Municipiului Bucureşti, care
să aibă în vedere: direcţiile principale de organizare, implementarea unui proiect
8
informatic complex; elaborarea şi aplicarea codului de conduită al funcţionarilor publici;
relaţiile Primăriei cu instituţiile societăţii civile; organizarea şi desfăşurarea de către
Primărie a acţiunilor legate de protecţia mediului.
Structurarea tezei de doctorat
În capitolul I, intitulat Premisele sistemului de management public românesc
contemporan abordez cele mai importante aspecte teoretice ale acestui subiect., definind
conceptele de management public, instituţie publică şi pe cel de comunicare în instituţia
publică, ilustrând importanţa managementului instituţiei publice, ca sistem cu cele patru
subsisteme componente organizaţional, metodologic, informaţional şi decizional cu referiri la
actul managerial, precum şi la funcţia publică.
În capitolul al IIlea, intitulat Competenţe ale instituţiilor publice româneşti, pun în
evidenţă evoluţia şi tipologiile managemenutului public românesc. Legat de evoluţia instituţiilor
publice din România, am în vedere următoarele etape: apariţia instituţiilor publice, continuitatea
reformei, acumulările, adoptarea şi aplicarea aquisului comunitar în domeniul instituţional.
Analizez tipologia instituţiilor publice din România, cu prezentarea criteriilor de analiză şi a
clasificării instituţiilor în funcţie de aceste criterii, a managementului instituţiei publice
româneşti, cu referiri la organizarea şi decizia la nivelul instituţiei publice.
În capitolul al IIIlea, intitulat Standarde europene pentru sistemul de management
public prezint apariţia, evoluţia şi structura instituţională a Uniunii Europene, modul de
funcţionare al managementului instituţiilor publice în câteva state europene, membre UE, în
legătură cu: organizarea instituţiei publice, structura organizatorică a unei astfel de instituţii,
decizia, cu punerea în evidenţă a etapelor fundamentării deciziei la nivelul instituţiei publice
europene.
În capitolul IV, intitulat Organizarea instituţiei publice româneşti conform standardelor
Uniunii Europene. Studiu de caz Primăria Municipiului Bucureşti Model de organizare
modernă a unei instituţii publice prezint amănunţit această instituţie, referindumă la: sinteza
proiectelor importante derulate de Primărie; analiza principalelor rezultate economicofinanciare
obţinute în ultimii ani; analiza efectelor aplicării reformei administraţiei publice; stabilirea
principalelor direcţii legate de restructurarea organigramei acesteia; analiza stadiului actual al
descentralizării administraţiei publice locale; prezentarea întro viziune personală a sistemului de
management al Primăriei şi al relaţiilor acesteia cu alte instituţii publice din Capitală.
În partea finală a lucrării formulez o serie de propuneri pe câteva componente
manageriale, cu rolul de a îmbunătăţi sistemul de management public la nivelul Primăriei
Municipiului Bucureşti evidenţiind o serie de teme deosebit de importante, pe care intenţionez să
le abordez în continuare în activitatea ştiinţifică.
9
CAPITOLUL I
PREMISELE SISTEMULUI DE MANAGEMENT PUBLIC ROMÂNESC
CONTEMPORAN
Conceptul de management are semnificaţii multiple şi se foloseşte mult în teorie şi
practică. Esenţialul în analiza şi tratarea acestui concept îl constituie determinarea conţinutului, a
elementelor şi direcţiilor carei stabilesc trăsăturile.
Scopul investigaţiei efectuate în acest capitol este de a prezenta componentele
manageriale ale sistemului de management public românesc contemporan întro viziune proprie,
cu intenţia de a crea premise pentru dezvoltarea ulterioară a acestuia.
Elementele de noutate şi contribuţiile personale pe care intenţionez să le aduc sunt:
1. definirea conceptului de instituţie publică şi a comunicării în instituţia publică. Pentru
conceptul de instituţie publică realizez o caracterizare generală şi dezvolt ceea ce înseamnă
autoritatea executivă, iar pentru comunicarea în instituţia publică prezint elementele definitorii
ale procesului de comunicare şi avantajul strategic al comunicării manageriale în cadrul relaţiilor
publice;
2. prezentarea generică a structurilor organizaţionale – tehnologia de analiză şi
proiectare a structurii organizatorice specifice instituţiilor publice, structurile de comunicare din
cadrul instituţiei publice, structurile participativ decizionale, care sunt cele mai eficiente, precum
şi tipurile eficiente de organizaţii bazate pe structuri – organizaţiile ierarhic piramidale şi
organizaţiile tip reţea;
3. ilustrarea importanţei managementului instituţiei publice, cu referiri la actul
managerial (definiţie şi însuşiri) şi la funcţia publică (prezentare generală şi clasificare a
funcţiilor publice);
4. efectuarea unei analize comparative a 33 de structuri autohtone de instituţii publice
reprezentative;
5. stabilirea a trei indici pentru realizarea analizei comparative a structurilor
organizatorice ale instituţiilor publice analizate, şi anume:
a) numărul de niveluri ierarhice din structura organizatorică (Nni);
b) numărul de compartimente funcţionale la nivelul structurii (Nbc);
c) numărul mediu de compartimente pe nivel ierarhic (Nmc).
6. efectuarea, pornind de la valorile indicilor menţionaţi, a analizei de eficienţă a
structurilor organizatorice avute în vedere.
10
Description:management, respectiv ansamblu de elemente de natură organizatorică, Ballauder, E., Ethique et performance de Pentreprise, Le cherche midi