Table Of ContentUNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI MILANO
FACOLTÀ DI GIURISPRUDENZA
PUBBLICAZIONI DELL’ISTITUTO DI DIRITTO PUBBLICO
46
PERCORSI E VICENDE ATTUALI
DELLA RAPPRESENTANZA
E DELLA RESPONSABILITÀ POLITICA
ATTI DEL CONVEGNO
Milano, 16-17 marzo 2000
A cura di
NICOLÒ ZANON e FRANCESCA BIONDI
Introduzione di
GUSTAVO ZAGREBELSKY
MILANO - DOTT. A. GIUFFRÈ EDITORE - 2001
UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI MILANO
FACOLTÀ DI GIURISPRUDENZA
PUBBLICAZIONI DELL’ISTITUTO DI DIRITTO PUBBLICO
46
PERCORSI E VICENDE ATTUALI
DELLA RAPPRESENTANZA
E DELLA RESPONSABILITÀ POLITICA
ATTI DEL CONVEGNO
Milano, 16-17 marzo 2000
A cura di
NICOLÒ ZANON e FRANCESCA BIONDI
Introduzione di
GUSTAVO ZAGREBELSKY
MILANO - DOTT. A. GIUFFRÈ EDITORE - 2001
INDICE
pag.
Introduzione, di GUSTAVO ZAGREBELSKY............................... VII
RELAZIONI
VITTORIOANGIOLINI,Ladifficileconvivenzatraresponsabilita`politicaeresponsa-
bilita`giuridica .............................................. 3
LORENZA CARLASSARE, Problemi attuali dellarappresentanzapolitica.......... 21
ALFONSODIGIOVINE,Fradirettismoeantipolitica:qualchespuntosulreferendum
in Italia ................................................... 65
LEOPOLDO ELIA,Aspetti problematici del referendum ecrisi dellarappresentanza
politica.................................................... 103
MASSIMOLUCIANI,Ilparadigmadellarappresentanzadifronteallacrisidelrappre-
sentato .................................................... 109
MAURO VOLPI, Crisi della rappresentanza politicae partecipazione popolare .... 119
NICOLO` ZANON, Il divieto di mandato imperativo e la rappresentanza nazionale:
autopsia di due concetti ....................................... 131
INTERVENTI
GIUSEPPECOLAVITTI,LarappresentanzadiinteressitraVertretungeRepresenta¨-
tion ...................................................... 145
SALVATORE CURRERI, Rappresentanzapolitica e mobilita`parlamentare......... 189
ANDREADEPETRIS, La rappresentanza nell’era della tecnopolitica............ 205
PASQUALE PASQUINO, Intervento ..................................... 235
VI INDICE
SPUNTI DI DIRITTO COMPARATO
MARIAPAOLAVIVIANISCHLEIN,Ilrifiutopopolarealpotenziamentodellademocra-
zia diretta in Svizzera......................................... 241
GIOVANNI BOGNETTI, Osservazioni conclusive: «Bru¨der, nicht diese To¨ne...» ... 271
INTRODUZIONE
Nelle pagine di questo libro sono raccolte le riflessioni che al-
cuni studiosi del diritto costituzionale sono stati invitati da Ni-
colo` Zanon a svolgere sui temi, sempre tali e sempre nuovi, della
rappresentanza e della responsabilita` politica nella democrazia
contemporanea.
Il lettore cogliera` facilmente i segni dell’urgenza che, nel no-
stro Paese, si sono imposti negli ultimi tempi e di altri, risalenti,
mariaffacciatisiconforzarinnovata.E apprezzera` certamentean-
che lo sforzo, complesso al limite della disperazione, da piu` parti
compiuto di definire un quadro di teoria politico-costituzionale
— un quadro che andrebbe integrato con le valenze teologico-
politiche dell’idea di rappresentanza — nel quale i problemi par-
ticolari possano essere affrontati con la consapevolezza dei loro
significati sistematici, ideali e simbolici.
La trama delle riflessioni di Vittorio Angiolini e` costruita
dalla convinzione, facilmente ascrivibile alle categorie della «de-
mocrazia critica» in opposizione alla «democrazia dogmatica»,
che la politica, anche quando e` democratica e si esprime attra-
verso deliberazioni della maggioranza assunte in ottemperanza
al principio del suffragio universale, e` esposta all’errore e sempre
perfettibile. Da qui, l’esigenza di difendere gli istituti della re-
sponsabilita` politica e della responsabilita` giuridica, due forme
di responsabilita` tra loro distinte perche´ corrispondenti a esi-
genze che non si confondono e devono coesistere. Il pericolo e`
la pressione e l’erosione che puo` scaturire dalla cosiddetta re-
sponsabilita` politicadiffusa, una volta che la si volesseporresullo
stesso piano delle altre, giuridicamente disciplinate. La responsa-
VIII INTRODUZIONE
bilita` politica diffusa apparentemente e` infatti un limite; realisti-
camente, invece, puo` essere la via di una legittimazione impro-
pria: dei poteri politici per sollevarsi dall’onere di rispettare i li-
miti imposti dalla responsabilita` giuridicamente disciplinata; dei
poteri non politici per perseguire una vocazione politica ed esor-
bitare cos`ı dagli alvei che sono loro propri. Si intravedono i rischi
delle tendenze «identitarie» e demagogiche o populiste delle de-
mocrazie del tempo presente, rischi che fanno da sfondo, nel sag-
gio di Angiolini, alla rivalutazione delle regole e dei principi giu-
ridico-costituzionali che, soli, consentono di calcolare il peso dei
poteri pubblici, definirne i limiti e stabilirne le proporzioni.
Nel saggio di Lorenza Carlassare, in un ampio quadro con-
cettuale, troviamo evocati i principali problemi attuali della rap-
presentanza: l’allargamento del dirittoelettoralee l’estensione dei
diritti di cittadinanza come questione dell’epoca delle immigra-
zioni in Europa;la cosiddettarappresentanzadi genereele quote
elettorali, oggetto di unapronunciadella Cortecostituzionaleche
ha deciso una causa ma non ha chiuso il problema; il transfughi-
smo come manifestazione attuale del trasformismo parlamentare;
le riforme elettorali e il significato dell’astensionismo; il rapporto
tra rappresentanza, decisione e alternanza politiche. Lo spirito
del saggio inclina al pessimismo, cogliendosi nei problemi attuali
un attenuarsi della democrazia in conseguenza del carattere sem-
pre meno concreto e sempre piu` simbolico, fittizio e irrazionale
del rapporto che lega rappresentanti e rappresentati, segnato
dal declino dei partiti politici, causa ed effetto a un tempo del-
l’involuzione democratica denunciata. Una questione domina su
tutto, con riferimento alle odierne tendenze alla personalizza-
zione del potere: se la monocrazia, cioe` l’accentramento del po-
tere in un solo soggetto, sia pure elettivamente designato, sia
compatibile con l’idea di rappresentanza. Una domanda che, ov-
viamente, ha un senso solo se posta nel contesto della discussione
sulla democrazia pluralista del nostro tempo e che esige forse ri-
sposte che si allarghino alla considerazione dell’intero sistema co-
stituzionale.
INTRODUZIONE IX
Con il consueto stile brillante e tagliente, Alfonso Di Giovine
sottopone alla piu` distruttiva delle critiche, il sarcasmo, l’idea del
sovrappiu` di democrazia che il referendum, come tale, conter-
rebbe rispetto agli istituti della democrazia rappresentativa: una
vulgata che molto corso ha avuto anche nel nostro Paese e che
ha portato a un attivismo referendario cui solo recentemente la
reazione di rigetto resa manifesta dal massiccio astensionismo de-
gli elettori sembra avere posto un freno. La retorica del popolo
che decide «in prima persona», l’illusione della messa in di-
sparte, per un momento, dei «direttori» della politica, il dubbio
sull’effettivo effetto bipolare dell’appello al popolo, la problema-
tica idoneita` del voto referendario a rappresentare fedelmente le
preferenze dei votanti, sono i tasselli di un quadro realistico delle
potenzialita` democratiche del referendum, in comparazione con
la democrazia rappresentativa. Tutta l’argomentazione conduce
a un risultato di particolare rilievo sul piano dello stretto diritto
costituzionale: l’impossibilita` di attribuire ai verdetti referendari
uno status particolare, un «plusvalore», un’eccedenza di forza
democratica in grado di limitare giuridicamente la democrazia
rappresentativa, i suoi organi e le sue decisioni. La conclusione,
peraltro, non e` di chiusura. Anzi, il ricorso al referendum, spo-
gliato dei suoi ridicoli eccessi, continua ad apparire una «tecnica
decisionale dinamicizzante e fluidificante, che arricchisce le ri-
sorse pluraliste del sistema, senza comprometterne l’inesauribile
dialogicita` e correggibilita` », senza contraddire cioe`, ma raffor-
zando, le istituzioni democratiche rappresentative. Viene da que-
sta convinzione l’auspicio che, ridimensionato l’abuso, la storia
del referendum nel nostroPaesenonsia daconsiderareuna«sto-
ria spezzata».
Nella medesima prospettiva del rafforzamento della demo-
crazia,AndreaDePetrisaffrontailtema,permoltiaspettiinquie-
tante, della cosiddetta tecnopolitica. Ottimista prudente sulle
possibilita` di integrazione delle tecniche informatiche nelle istitu-
zioni rappresentative, non nasconde le difficolta` e i pericoli di
atomizzazione, deresponsabilizzazione, privatizzazione della di-
X INTRODUZIONE
mensione politica che gia` molto tempo addietro indicava Carl
Schmitt, circa l’espansione delle tecniche che consentono ai «sin-
goli uomini» di far udire la propria voce e di farla valere come
volonta` decidente, fuori di qualsiasi contesto pubblico di integra-
zione. In queste tecniche non si dovrebbe affatto vedere una de-
mocrazia particolarmente intensa. Esse costituiscono soltanto
una riprova della privatizzazione dello Stato e della dimensione
pubblica della vita. La pubblica opinione sarebbe distrutta, poi-
che´ l’opinione, per quanto concorde, di singoli privati non pro-
duce, come risultato, altro che una somma di opinioni private.
In tal modo, quella che si determina non sarebbe la volonte´ge´ne´-
rale, ma una volonte´de tous. Che ci sia in queste affermazioni un
pregiudizio contro l’individualismo politico e` forse vero. Ma che
essedescrivanounrischio,loe` altrettanto.RitienetuttaviaDePe-
tris — sulla base anche della riflessione che su questi temi e` in
corso negli Stati Uniti e degli esperimenti concreti, anche euro-
pei, di coinvolgimento diretto e partecipato di cittadini nei cosid-
detti Electronic Town Meetings — che esistano potenzialita` posi-
tive, da studiare e sfruttare in chiave democratica, per evitare, si
potrebbeaggiungere,chelosfruttamentoavvengacomunque,ma
in chiave non democratica, cioe` demagogica. Di particolare inte-
resse, anche per i minori rischi che comporta, la proposta di spe-
rimentazione delle possibilita` offerte dalla tecnologia informatica
nella vita interna dei partiti, per promuoverne la democrazia e fa-
vorire la partecipazione.
Scienza ed esperienza inducono Leopoldo Elia a parlare
apertamentedicrisidelparlamentoeaconsiderarlaunfenomeno
di portata generale e difficilmente superabile, dovendosi ricon-
durla alle diffuse istanze di investitura diretta e personalizzazione
della politica. Nel quadro tracciato, e` difficile nutrire speranze e
intravedere prospettive costruttive. L’invito a considerare, nel fu-
turo non solo immediato, la Conferenza Stato-Regioni l’equiva-
lente italiano del Bundesrat o Camera delle Regioni e` un simbolo
eloquente, perfino grottesco, dell’incapacita` o dell’impossibilita`
di affrontare oggi i temi fondamentali della rappresentanza. Da
INTRODUZIONE XI
segnalare, infine, l’accenno alla possibilita` di aprire ai parlamen-
tari, come singoli, la possibilita` di accesso alla Corte costituzio-
nale, nel conflitto costituzionale tra poteri, quale strumento di
equilibrio e difesa del proprio status anche di fronte all’eventua-
lita`, generalmente considerata con favore negli interventi qui rac-
colti, di una disciplina regolamentare interna alle Camere, rivolta
a contenere i fenomeni di transfughismo parlamentare che tanto
negativamente hanno segnato la legislatura teste´ conclusasi. Ni-
colo` Zanon, nel tentativo di dare sostanza giuridica ai venerandi
principi della rappresentanza nazionale e del divieto di mandato
imperativo—neltentativocioe` ditrarredaessiregoleassistiteda
sanzioni — avanza l’idea di un’interpretazione a due facce del-
l’art. 67 della Costituzione: esclusa ogni gestione privatistica del
mandato parlamentare, con conseguente nullita` di ogni patto o
accordo ed eventuale responsabilita` penale connessa, diversa-
mente si configurerebbe la questione dal punto di vista della tu-
tela di interessi di indubbio rilievo costituzionale obbiettivo,
come il rispetto degli indirizzi politici che provengono dal corpo
elettorale. Da questo punto di vista, non sarebbe in contrasto col
principio del libero mandato una regolamentazione di natura
pubblicistica che bilanciasse l’autonomia del parlamentare con
le esigenze di chiarezza, stabilita` e lealta` nel rapporto con l’elet-
torato, esigenze che ben potrebbero ritenersi far capo alla Costi-
tuzione. Il pensiero va, naturalmente, alla possibilita`, esplorata
sul finire della legislatura passata, di una normativa regolamen-
tare rivolta a scoraggiare, se non del tutto impedire, quella «mo-
bilita` parlamentare» dettata da contingenti interessi, non sotto-
posti alla verifica elettorale, che Salvatore Curreri segnala come
un punto di preoccupante contraddizione tra valutazioni della
dottrina, realta` della politica e giudizio dell’opinione pubblica.
Le sue considerazioni si collocano nel solco dell’impostazione
di Zanon, ritenendosi ben possibile l’uso del regolamento parla-
mentare — evidentemente l’una Camera di concerto con l’altra,
data la necessaria uniformita` dello status di parlamentare —
per conformare il mandato a esigenze costituzionali obbiettive,
XII INTRODUZIONE
non disponibili potestativamente dal parlamentare. Tanto l’espe-
rienza spagnola, quanto le proposte maturate presso la Camera
dei deputati nello scorcio finale della legislatura, rappresentano
a suo avviso un contributo per la ripresa del tema nella prossima.
Pasquale Pasquino, infine, racchiude in un breve intervento
le considerazioni che da tempo va sviluppando circa l’esistenza
di piu` versioni di rappresentanza e quindi di regime rappresenta-
tivo,nonriducibiliallasolarappresentanzapoliticaeallesuepro-
cedure elettorali. In particolare, le democrazie del nostro tempo
prevedono numerose sedi di decisione pubblica, estranee al cir-
cuito elezione-responsabilita` politiche, essenziali all’uso equili-
brato, moderato e razionale del potere, e, in un senso piu` com-
prensivo di quello tradizionale, anch’esse rappresentative.
Sopra tutti gli specifici problemi cui si e` fatto cenno, resta la
questione fondamentale, malgrado tutto — malgrado, voglio
dire, i tentativi, come quello che si trova nel ricco saggio di Giu-
seppe Colavitti, di dimostrarne il carattere astratto, soprattutto
nella realta` pluralistica attuale — della distinzione tra rappresen-
tanza di interessi e la rappresentanza propriamente politica o,
nella terminologia ormai divenuta classica di Gerhard Leibholz,
tra Repra¨sentation e Vertretung. Si puo`, credo, senz’altro conve-
nire sull’impossibilita` odierna di «trattare gli interessi nelle aule
parlamentari da intrusi». Al di la` dell’insuperata difficolta` di di-
stinguerecategorialmenteinteressiepolitica(amenodiridurrela
distinzione, ma impropriamente, a quella tra interessi di natura
economica e materiale e interessi di natura ideale e immateriale),
sta forse la circostanza che solo nelle societa` totalmente omoge-
nee — anche questa un’astrazione — puo` dirsi esistere e puo`
identificarsiunadimensione politica comequellachetoccalacol-
lettivita` nella sua totalita`, e una dimensione non politica, o anti-
politica, come quella che tocca interessi frazionari. Nella societa`
pluralistica del nostro tempo, inevitabilmente, le aspirazioni che
mirano a realizzarsi nella sfera pubblica si presentano come inte-
ressi. E anche l’idea di considerare «politici» gli interessi che si
prestano alla generalizzazione deve scontare l’ovvia osservazione
