Table Of ContentGerhard Lehmbruch
Parteienwettbewerb im Bundesstaat
Gerhard Lehmbruch
Parteienwettbewerb
im Bundesstaat
Regelsysteme und Spannungslagen
im politischen System
der Bundesrepublik Deutschland
3., aktualisierte und erweiterte Auflage
Westdeutscher Verlag
Bibliografische Information Der Deutschen Bibliothek
Die Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie;
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1. Auflage 1976, erschienen im Kohlhammer Verlag, Stuttgart
2., erweiterte Auflage 1998
3., aktualisierte und erweiterte Auflage 2000
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© Westdeutscher Verlag GmbH, Wiesbaden, 2000
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Umschlaggestaltung: Horst Dieter Biirlde, Darmstadt
Gedruckt auf saurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier
ISBN-13 : 978-3-531-43126-0 e-ISBN-13 : 978-3-322-80852-3
001: 10.1007/978-3-322-80852-3
Aus der Vorbemerkung zur 2. Auflage
Die erste Auflage dieser Untersuchung erschien 1976, etwa zur Halbzeit der soziallibe
ralen RegierungskQalition, die mit einem christlich-demokratisch beherrschten Bun
desrat zu leben hatte. Damals prognostizierte ich, doill sich eines Tages eine CDU
gefuhrte Bundesregierung mit einer SPD-Mehrheit in der Uindervertretung konfron
tiert sehen konnte. Das hat sich dann fiinfzehn Jahre spater bestatigt. Aber das war
nicht einfach eine spiege1bildliche Wiederholung der Konstellation der siebziger Jahre.
Wiederum tauchte der Topos der "Reformblockaden" durch die Landervertretung auf,
indessen -wie zu zeigen sein wird -in eigentiimlich zugespitzter Weise.
Es lag nahe, die langst vergriffene Untersuchung wieder zuganglich zu machen. Eine
unveranderte Neuauflage hatte indes die Auseinandersetzungen zwischen den Mehr
heiten von Bundestag und Bundesrat nicht verstandlich machen konnen, die im Schei
tern des Steuerreformgesetzes 1997/1998 gipfe1ten. Die Ausgangsbedingungen haben
manche Wandlungen erfahren. Seit den siebziger Jahren haben sich sowohl der deut
sche Foderalismus als auch das Parteiensystem zum Teil spiirbar verandert, und das
findet seinen Niederschlag in manchen neuen Konfliktkonstellationen. Auch die
Wandlungsprozesse, weIche die deutsche Vereinigung ausgelost hat, sind noch keines
wegs abgeschlossen. Hinzu kommt, daB politische Akteure aus Erfahrungen der Ver
gangenheit lernen konnen - ob zum Guten oder zum Schlechten. Dafiir bieten die
neunziger Jahre wiederum wichtiges Anschauungsmaterial.
Konstanz und Tiibingen, im Juli 1998
Vorbemerkung zur 3. Auflage
Nach dem Ende der Ara Kohl bietet die Neuauflage die Gelegenheit, die Analyse der
Wechse1wirkungen zwischen Parteiensystem und bundesstaatlichen Institutionen an
den Erfahrungen der Friihphase der rot-griinen Koalition noch einmal zu iiberpriifen.
Von dieser Erganzung (zum 5. Kapitel) abgesehen habe ich mich auf unerlaf~liche
Aktualisierungen beschrankt und stilistische Unebenheiten sowie einige kleinere
T extfehler bereinigt.
1m April 2000
Dem Gedenken
an
Theodor Eschenburg
(1904-1999)
Inhalt
Einleitung: "Reformblockaden" oder institutionelle Verwerfungen? .....•...•......... 9
1. Konkurrenzdemokratie und Verhandlungsdemokratie ............................... 14
1.1. Innenpolitische Regelsysteme im modemen Staat ................................................ 14
1.2. Konkurrenzdemokratie und die Handlungslogik des Parteienwettbewerbs ....... 19
1.3. Verhandlungssysteme und Verhandlungsdemokratie .......................................... 24
1.4. Die Verschrankung von Entscheidungsebenen und Regelsystemen .................... 27
2. Das Parteiensystem auf dem Wege zum bipolaren Wettbewerb ....••...........• 31
2.1. Das Vielparteiensystem als V erhandlungssystem ................................................. 31
2.2. Die Konzentrationsbewegung des westdeutschen Parteiensystems ..................... 37
2.3. Die sozialliberale Koalition und der polarisierte Wettbewerb ............................. 45
2.4. Die Erosion des Dreiparteiensystems und ihre Folgen ........................................ 48
2.5. Das Parteiensystem und die deutsche Ve reinigung ............................................... 52
2.6. Koalitionsmanagement und Informalisierung des Parlamentarismus .................. 55
3. Der deutsche Bundesstaat als Verhandlungssystem •..•..••.••••••.••.•.••.............. 59
3.1. Kooperation im obrigkeitlichen Bundesstaat der Bismarckverfassung ................ 59
3.2. Der Bundesstaat im Zeichen der Parlamentarisierung ......................................... 65
3.3. Interdependenzen von Vielparteiensystem und Bundesstaat ............................... 70
3.4. Die Konstruktion des Bundesrates als Widerlager zur "Parteipolitik" ................ 77
3.5. Die Parteien als Bindeglieder zwischen Bundes-und Landerpolitik .................... 82
4. Unitarisierung und Politikverflechtung ......•.••••...•••.•••..••••..••..•................... 89
4.1. "Biindischer Unitarismus" in der Bonner Republik ............................................. 89
4.2. Die wachsende Bedeutung der Selbstkoordinierung der Lander .......................... 98
4.3. Die Unitarisierung und der Exekutivfoderalismus ............................................. 104
4.4. Die Finanzreform der GroBen Koalition und die Politikverflechtung .............. 112
4.5. Der Bundesstaat zwischen armen und reichen Landem ..................................... 123
4.6. Die deutsche Vereinigung als Herausforderung an den Foderalismus ............... 127
5. 1m Spannungsfeld von Parteienwettbewerb und Foderalismus .....•........... 134
5.1. Adenauer und die Entdeckung der Interdependenz der Arenen ........................ 134
5.2. Die sozialliberale Koalition und die Konfrontation im Bundesrat .................... 141
5.3 Die kooperativen Planungsgremien im Parteienkonflikt.. ................................. 149
5.4. Die Informalisierung des Bundesstaates in der A.ra Kohl ................................... 158
5.5. Die Nemesis der informellen Koordinierungspraxis .......................................... 162
5.6. Die rot-grune Koalition vor den bundesstaatlichen Kompromillzwangen ........ 173
8 Inhalt
6. Entflechtungsstrategien und ihre Chancen ............................................... 179
6.1. Engpasse im Verhaltnis von Bundesstaat und Parteienparlamentarismus ......... 179
6.2. Die Perspektive der Europaisierung. ................................................................... 184
6.3. Entflechtung des Bundesstaates? ......................................................................... 186
6.4. Flexibilisierung des Parteienwettbewerbs ........................................................... 194
Bibliographischer Anhang .•.•••••••••••.•••••••.••.•••••••••••.•..••••••••••••••••••••••...•..•••••••••.•• 200
Erganzende Hinweise zum Forschungsstand ...................................................... 200
Literaturverzeichnis ............................................................................................. 205
Sachregister •...•.•.•••••••••••••.•.••••••••••••.•...•••.......•••••••••••••••••••••..••.••••...•..••.••••••••••.•• 212
Einleitung:
"Reformblockaden" oder institutionelle Verwerfungen?
Thema dieser Untersuchung sind die Krisen, in welche die bundesstaatlichen Instituti
onen erstmals mit Beginn der siebziger Jahre und dann wieder in den neunziger Jahren
geraten sind. Ihr U rsprung liegt darin, daB sich der Parteienkonflikt seit der Bildung
der sozialliberalen Koalition verscharlt hat und auch auf das Verhaltnis von Bund und
Landern durchschlagt. Es solI im folgenden gezeigt werden, daB hier ein Struktur
bruch im politischen System der Bundesrepublik Deutschland zutage tritt, der durch
eigentiimliche entwicklungsgeschichtliche Verwerfungen bedingt ist: Das Parteiensys
tem einerseits, das foderative System andererseits sind von tendenziell gegenlaufigen
Handlungslogiken und Entscheidungsregeln bestimmt und konnen sich unter be
stimmten Bedingungen wechselseitig lahmlegen. Schon das Festlaufen zahlreicher
Reformvorhaben der sozialliberalen Regierungskoalition in den bundesstaatlichen
Institutionen war ein Ausdruck dieser strukturellen Spannungen. In der zweiten Hali
te der neunziger Jahre haben die selben institutionellen Verwerfungen aber auch dazu
gefiihrt, daB man im Unternehmerlager und in konservativen Sektoren der Offent
lichkeit von einem "Reformstau" sprach, der die Anpassungsfahigkeit der deutschen
Politik an die Herausforderungen einer gewandelten internationalen Umwelt drama
tisch gefahrde.
Nach dem Regierungswechsel von 1969, der einen sozialdemokratischen Bundes
kanzler brachte und die CDU im Bundestag in die Opposition verwies, schien ein
Programm der "inneren Reformen", in dessen Rhetorik John F. Kennedys Proklama
tion der "New Frontier" und Lyndon B. Johnsons "Great Society" anklangen, zu
nachst eine tiefgreifende innenpolitische Wende zu verheiBen. Die Vieldeutigkeit und
Unscharfe der "Reform"-Rhetorik erleichterten zwar die politische Mobilisierung,
erschwerten indes auch eine klare Einschatzung von moglichen Zielen und Spielrau
men der Veranderung. Zumal unter Sozialdemokraten, die nach fiinfzehn Jahren der
Opposition und drei Jahren einer zuletzt schwer ertragenen Juniorpartnerschaft in der
GroBen Koalition nun die Fiihrung iibernahmen, war das Hochgefiihl verbreitet, es
habe sich ein "Machtwechsel" vollzogen, der viele iiberfallige Veranderungen in den
politischen, gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Strukturen erlaube. Dem ent
sprach auf der Seite der konservativen Krafte, gleichsam spiegelbildlich, die vage
Furcht vor dem Heraufkommen "schwedischer Zustande". Doch wenige Jahre spater
war hinreichend deutlich, daB dem bemerkenswerten Kurswechsel in der AuBenpoli
tik keineswegs ahnlich tiefgreifende Veranderungen in der Innenpolitik entsprachen.
Schon in der zweiten Legislaturperiode der Koalition wurden die Schranken von "Re
formpolitik" zu einem wichtigen Diskussionsthema sowohl bei den politischen Ak-
10 Einleitung
teuren (insbesondere innerhalb der Sozialdemokratischen Partei) als auch in der Sozi
alwissenschaft. Ganz offensichtlich hatte man die moglichen Hindernisse fur eine
Politik der Reformen nur zum Teil vorhergesehen, und die Versuche, solche Hinder
nisse vorbeugend aus dem Wege zu raumen, erwiesen sich vielfach als unzureichend.
Reformen setzen Prozesse der Konsensbildung voraus. 1969 hatten die fiihrenden
sozialdemokratischen Politiker zwar ein Konsensproblem offensichtlich genau gese
hen und von vornherein als mogliche Hurde einer Reformpolitik einkalkuliert, nam
lich das der koalitionsinternen Konsensbildung. Eine geschickte Politik bewuBter
Rucksichtnahme auf den kleineren, liberalen Partner vermochte mogliche Friktionen
jahrelang zu vermeiden. Die oft behauptete "Bremserrolle" der FDP innerhalb der
Koalition ist wohl fiir manche fiihrenden Sozialdemokraten mitunter ein nicht un
willkommenes Alibi gegenuber Kritikern in den eigenen Reihen gewesen. Und in der
Bilanz der "Reformpolitik" stand der Zuriickhaltung der FDP in einer Materie wie
der Mitbestimmung das Engagement der Liberalen beispielsweise in wichtigen Fragen
der Rechtspolitik gegenuber. Die mit der Koalitionsproblematik verbundene Ausei
nandersetzung uber eine Wahlreform, welche die kleinen Parteien eliminieren und
einen "alternierenden Parteienwettbewerb" ohne Koalitionszwang ermoglichen sollte,
hatte noch wahrend der GroBen Koalition (1966-1969) eine beherrschende Rolle ge
spielt, aber in der politischen Publizistik der Folgezeit ist sie bemerkenswerterweise
weitgehend eingeschlafen. Unter den Faktoren, welche den Handlungsspielraum der
Regierungen Willy Brandt und Helmut Schmidt eingeengt haben, war die Zusammen
setzung der Regierungsmehrheit lange Zeit sicher nicht der gewichtigste. Erst seit den
spaten siebziger Jahren lieBen sich die Interessengegensatze zwischen den Koalitions
partnern so schwer beherrschen, daB sie schlieBlich 1982 zum Auseinanderbrechen
der sozialliberalen Regierungsmehrheit fiihrten.
1m Unterschied zur Koalitionsproblematik wurde aber ein anderes Konsensproblem
in den Anfangen dieser Regierungsmehrheit ganz offensichtlich kaum einkalkuliert,
namlich das bundesstaatliche. Die Chancen der Opposition, die Regierungspolitik
durch die CDU-Mehrheit des Bundesrates zu konterkarieren, hat man wohl unter
anderem deshalb unterschatzt, weil es damals in einigen Bundeslandern Regierungs
mehrheiten aus CDU und FDP gab, sich somit die Koalitionen in Bund und Landern
teilweise uberlappten. Dariiber hinaus machte aber die Leidensgeschichte des Bil
dungsgesamtplans friihzeitig deutlich, daB auch die Mehrheit, uber die der Bund mit
den sozialdemokratisch gefiihrten Landesregierungen in der Bund-Lander-Kommis
sion fur Bildungsplanung verfiigte, fur sich nicht ausreichte, um eine Bildungspolitik
im Sinne der Reformprogrammatik durchzusetzen. Die KompromiBzwange des "ko
operativen Foderalismus" waren durch den Regierungswechsel keineswegs gemildert
worden, und schon daran zeigte sich, daB von einem "Machtwechsel" doch nur sehr
eingeschrankt die Rede sein konnte.
Die Opposition hatte aus den Erfahrungen jener Jahre gelernt, und unter der Fuh
rung von Helmut Kohl entwickelte sie, als sie im Bund wieder zur Macht gekommen
war, systematisch einen Stil der informellen Koordinierung der Mehrheiten in Bun
destag und Bundesrat, der das bundesstaatliche Storpotential fur die Parteiregierung
erfolgreich minimierte, solange die gleichgerichteten Mehrheiten hielten. Ais aber zu
"Reformblockaden" oder institutionelle Verwerfungen? 11
Beginn der neunziger Jahre die Mehrheiten erneut - und diesmal mit umgekehrten
Vorzeichen - auseinanderliefen, zeigte sich allmahlich die Nemesis des konsequent
parteizentrierten Koordinierungsstils. Wie im folgenden gezeigt werden soll, schlugen
zwar wahrend der sozialliberalen .Ara die Parteienkonflikte in das Verhaltnis der
Staatsorgane durch, aber die foderativen Aushandlungsprozesse wurden damals noch
durch die Mechanismen koalitionsinterner Kompromillbildung erleichtert. In den
neunziger Jahren hatte sich indes das Parteiensystem so verandert, daB diese Mecha
nismen immer weniger griffen. Lid~ sich die Beziehung zwischen den gesetzgebenden
Korperschaften in den siebziger Jahren noch als eine stille, wenngleich widerwillig
durchgehaltene GroBe Koalition charakterisieren, so versagten in der zweiten Hallie
der neunziger Jahre die eingeiibten Strategien der Kompromillbildung zunehmend
ihren Dienst. DaB wir es mit einer strukturellen "Verwerfung" innerhalb des politi
schen Systems zu tun haben, war in der Vergangenheit nicht immer sichtbar, weil
unter giinstigen Bedingungen das Parteiensystem Aushandlungsroutinen entwickelt,
die dem Foderalismus institutionell angepaBt sind. Erst am Scheitern der Steuerreform
und anderer Regierungsvorhaben, die der Diskussion iiber den deutschen "Reform
stau" neue Nahrung gaben, zeigte sich das Problem der Verwerfungen im deutschen
politischen System in seiner ganzen Scharfe.
1m folgenden soll also der Frage nachgegangen werden, die Wilhelm Hennis schon
wahrend der sozialliberalen .Ara als "ein Kernproblem der westdeutschen Verfassungs
struktur" bezeichnet hatte: der "Ve reinbarkeit eines parlamentarischen Regierungssys
tems mit Alternierungschance einerseits, einer starken Landerstruktur und foderativ
orientierten Parteien andererseits" (Hennis 1974, Anm. 29). Dabei wird sich zeigen,
daB verfassungspolitische Dberlegungen, die sich etwa auf die Frage richten, ob eine
Partei, die im Bundestag die Opposition stellt, ihre gleichzeitige Mehrheitsposition im
Bundesrat miBbraucht -also die CDU in den Jahren von 1969 bis 1982, die SPD zwi
schen 1990 und 1998 -, solange vordergriindig bleiben miissen, als sie nicht die funkti
onalen Zusammenhange zwischen Parteiensystem und bundesstaatlicher Struktur in
den Blick nehmen. Zwar soll die Frage von Hennis nach der Vereinbarkeit von alter
nierender Parteiregierung und Foderalismus hier nicht kurzerhand negativ beantwor
tet werden. Die Dinge liegen verwickelter; doch es wird zu zeigen sein, daB die eigen
tiimliche institutionelle Konstruktion des deutschen Bundesstaates insbesondere das
Steuerungspotential des Parteienwettbewerbs deutlich begrenzt und damber hinaus in
bestimmten Konstellationen zu schwerwiegenden institutionellen Funktionsstorungen
fiihren kann. Ich konstatiere wohlgemerkt keine "generelle Unvereinbarkeit von
Parteien- und Bundesstaatlichkeit" (so Abromeit 1993, 142; vgl. auch Abromeit 1984,
143), denn nicht von "Unvereinbarkeit" ist hier die Rede, sondern von "Inkon
gruenz". Und das bezieht sich keineswegs "generell" auf Parteiensystem und Fodera
lismus als Gattungsbegriffe, sondern auf spezifische "Handlungslogiken" und "Regel
systeme", die -wie hier gezeigt werden soll-in bestimmten Abschnitten der Entwick
lungsgeschichte in den beiden wichtigsten Arenen des politischen Systems, dem Par
teiensystem hier und dem Bundesstaat dort, dominant geworden sind.
Die entwicklungsgeschichtliche Perspektive ist fUr die Erklarung der hier unter
suchten strukturellen Verwerfungen von zentraler Bedeutung . .Andern sich die politi-
