Parlamentarische Mitsteuerung: Strukturen und Prozesse informalen Einflusses im Deutschen Bundestag

448 Pages·2001·53.005 MB·German

by  Manfred Schwarzmeier (auth.)

Manfred Schwarzmeier
Parlamentarische Mitsteuerung
Manfred Schwarzmeier
Parlatnentarische
Mitsteuerung
Strukturen und Prozesse
informalen Einflusses
im Deutschen Bundestag
Westdeutscher Verlag
Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme
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Diese Arbeit wurde gefordert durch den Deutschen Bundestag.
1. Auflage Mai 2001
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ISBN-13: 978-3-531-13584-7 e-ISBN-13: 978-3-322-80388-7
001: 10.1007/978-3-322-80388-7
Vorwort
Zum Gluck - so ist in der Nachbetrachtung festzustellen - hat sich die Prophezeiung,
die ein verstandiger Interviewpartner 1997 aussprach, nicht erfi.illt: "Wenn Sie all diesen
informalen Dingen nachgehen wollten und versuchen wollten, das zu systematisieren,"
so der FDP-Abgeordnete darnals, "dann kamen Sie nie an ein Ende. Dann wlirde Mey
ers Lexikon gegen Ihre Promotion ganz sparlich wirken." Das Ende ist gefunden und
ich bin einen bedeutenden Schritt weiter - zumindest im Erlernen der Kunst, sich auf
das Wesentliche zu beschranken.
Es versteht sich von selbst, class das Gelingen einer derartigen Studie nicht nur
von demjenigen, dessen Name schlieBlich den Buchdeckel ziert, abhangt. Neben dem
Erwerb des akademischen Grades ist es aber sein Privileg, denjenigen zu danken, die
ihm Unterstutzung zuteil werden lieBen. Angesichts des Beistands und der Forderung
von Personen und Institutionen, die mir auf vielfaltige Art und Weise entgegengebracht
wurde, mache ich von diesem Privileg ausgiebig und gerne Gebrauch.
An erster Stelle danke ich meinem akademischen Lehrer, Doktorvater und Chef
uber viele Jahre hinweg, Prof. Dr. Dr. h.c. Heinrich Oberreuter. Er war es, der mich fur
die Politikwissenschaft interessierte, der mich auf das Thema der informalen parla
mentarischen Mitsteuerung aufmerksam machte, den Fortgang des Forschungsvorha
bens kritisch begleitete und mir so manchen DenkanstoB gab.
GroBer Dank gebUhrt weiterhin allen, die mit mir zu unterschiedlichen Zeiten ein
Stuck Lehrstuhlweg zuruckgelegt haben. Allen voran Privatdozent Dr. Martin Sebaldt,
der mir mit seiner groBen Erfahrung einige Male den "rechten" Weg wies und mich in
seiner gnadenlos analytischen Art auf Sackgassen aufmerksam machte. Weiterhin Dr.
Uwe Kranenpohl, der mir jederzeit mit Rat und Tat vorbildlich zur Seite stand und
dessen Engagement beim Korrekturlesen des Manuskriptes weit uber das hinausging,
was zur Begleichung von Altschulden zu erbringen gewesen ware.! Bernhard Schreyer
M.A., dessen Ratschlage von philosophischer Tragweite ich auch in Zukunft nicht
missen mochte und der ebenfalls groBe Teile des Manuskripts korrektur las, sowie
Josef-Markus Bloch M.A., Fritz von Korff M.A. und Holger Schrader MA. mochte ich
fur die jahrelange Zusammenarbeit am Lehrstuhl fur Politikwissenschaft, die niemals
nur kollegial, sondern zu allen Zeiten freundschaftlich war, herzlich danken.
Insbesondere dieses Thema ware ohne die Mitarbeit derjenigen, mit denen es sich
beschaftigt, nicht moglich gewesen. Dank zu sagen ist deswegen allen aktuellen und
ehemaligen Abgeordneten, die trotz zum Teil enormer Arbeitsbelastung Zeit fur ein
Interview aufbrachten. Das Engagement zweier Gesprachspartner verdient besondere
Erwahnung: Zum einen der ehemalige Bundestagsabgeordnete Fritz Gerstl, der mit mir
in mehreren Sitzungen informale Prozesse aus seiner Amtszeit rekonstruierte; zum
anderen Dr. Klaus Rose MdB, der nicht nur meinen Fragebogen kritisch kommentierte,
Vgl. Kranenpohl, Uwe (1999): Machtig oder machtlos? Kleine Fraktionen im Deutschen Bundestag
1949 bis 1994. Opladen I Wiesbaden: Westdeutscher Verlag: S. 12.
6 Vorwort
sondern rnir auch wahrend meines Aufenthaltes in Bonn handfeste Unterstiitzung
zuteil werden lieit Auch die Uberlassung bisher unver6ffentlichter Materialien erleich
terte rnir die Arbeit wesentlich. Hierfiir ist vor allem den Professoren Renate Mayntz
und Friedhelm Neidhardt sowie der ehemaligen Abgeordneten Dr. Renate Lepsius zu
danken.
Ein nicht zu uberschatzender Anteil am Zustandekommen dieser Arbeit geht auf
das Konto der dienstbaren Geister der Universitatsbibliothek Passau, des Zeitungsar
chivs sowie der Gesetzesdokumentation des Deutschen Bundestages. Unermudlicher
Einsatz und Findigkeit des Personals 16sten so manche Arbeitsblockade.
Dafur, class ich fmanzieller Sorgen weitgehend entledigt war, habe ich der Univer
sitat Passau zu danken, die mich durch ein Promotionsstipendium nach dem Gesetz zur
F6rderung des wissenschaftlichen und ktinstlerischen Nachwuchses (BayNwFG) unter
stutzte. Dass auch die Folgekosten des erfolgreich abgeschlossenen Verfahrens in Form
der Drucklegung des Werkes nicht zu einer massiven Belastung des Jungakademiker
etats werden, dafur gebuhrt dem Deutschen Bundestag Dank, der fur den Druck einen
groBzugigen Zuschuss gewahrte.
Einen groBen Anteil hat meine Lebensgefahrtin Sandra Forkel, die wahrend der
heillen Phasen des Projektes meine Launen geduldig ertrug und rnir einen privaten
Ruckzugsraum sicherte, ohne den diese Arbeit wohl niemals zustande gekommen ware.
Gewidmet ist das Buch meiner Mutter Elisabeth und dem Andenken meines Vaters
August Schwarzmeier, deren Anteil am Zustandekommen dieses Werkes naturgemaB
schwer zu fassen ist. Sicherlich ist er aber gr6Ber als die Verdienste aller Genannten.
Die vorliegende Studie ist die leicht veranderte Fassung der an der Philosophi
schen Fakultat der Universitat Passau eingereichten Dissertation. Als Erst- und Zweit
gutachter fungierten die Professoren Dr. Heinrich Oberreuter (Politikwissenschaft) und
Dr. Alf Mintzel (Soziologie). Das Promotionsverfahren wurde am 16. Oktober 2000
mit der letzten T eilprtifung des Rigorosums erfolgreich abgeschlossen. Prtifer waren die
Professoren Dr. Heinrich Oberreuter, Dr. Alf Mintzel sowie Dr. Winfried Becker (Ge
schichte).
Vilshofen, im Man 2001
Manfred Schwarzmeier
Inhaltsverzeichnis
Tei1l.
Einfiihrung: Infonnale Kontroll- und Mitsteuerungsfunktion
des Parlaments: Zum Gegenstand 13
1. Fragestellung 14
2. Forschungslogischer Kontext 15
3. Forschungsstand: Ertrage uncl Defizite 19
3.1 Parlamentarische Kontrolle 19
3.1.1 Politische Publizistik - Selbstreflexion cler Akteure 19
3.1.2 Wissenschaft 21
3.1.2.1 Zu Verstandnis und Perzeption parlamentarischer Kontrolle 21
3.1.2.2 Kategorisierung statt Theoriebildung 26
3.1.2.3 Exkurs: Ein Ty pologisierungsansatz 31
3.1.2.4 Empirische Befunde 33
3.2 Zur informalen Ebene 35
3.2.1 Politische Publizistik - Selbstreflexion der Akteure 35
3.2.2 Wissenschaft 36
3.2.2.1 Zu Verstandnis und Perzeption der informalen Ebene 36
3.2.2.2 Ansatze zur Theoriebildung 41
3.2.2.3 Empirische Befunde 42
3.3 Zum Forschungsstand: Fazit 45
4. Design cler Untersuchung 46
Teil2.
Theorie: Theoretischer Ansatz zur infonnalen Mitsteuerungsfunk-
tion des Parlaments im parlamentarischen Regierungssystem 49
1. Definitorische Prazisierungen 49
2. Infonnale Mitsteuerung im parlamentarischen Regierungssystem 51
2.1 Analyseebenen informal en Handelns 51
2.1.1 Formales und informales Handeln 52
2.1.1.1 Formale und informale Handlungsrollen: Zentrale Merkmale 52
2.1.1.2 Funktionen informalen Handelns 53
2.1.1.3 Problembereiche informalen Handelns 55
2.1.2 Formale und informale Organisation 56
2.1.2.1 Formale und informale Organisation: Zentrale Merkmale 56
8 Inhaltsverzeichnis
2.1.2.2 Informale Organisation: Entstehungszusammenhange und
Funktionen 58
2.1.2.3 Problembereiche informaler Organisation 63
2.1.3 Wechselwirkungen und Zusammenhange 64
2.2 Determinanten informaler parlamentarischer Mitsteuerung 66
2.2.1 Einfluss und Kompetenz 66
2.2.1.1 Individuelle Handlungsebene 67
2.2.1.2 Organisationelle Handlungsebene 72
2.2.2 Normen und Verfahren 77
2.2.2.1 Merkmale formaler und informaler Normen 78
2.2.2.2 Informale Normen im Parlament 80
2.2.2.3 Normenkonflikt und Normenverletzung 84
2.2.2.4 Informale Normen und Verfahren 85
2.2.3 Kommunikation und Information 85
2.2.3.1 Zur Relevanz von Information und Kommunikation 86
2.2.3.2 Erscheinungsformen informaler Kommunikation 89
2.3 Gouvernementale Steuerung und informale parlamentarische Mitsteuerung:
Entstehungsfaktoren und Akteure 91
2.3.1 Steuerung und Mitsteuerung im politis chen System: Ein Uberblick 91
2.3.2 Primarsteuerungsfunktion der Regierung 93
2.3.2.1 Gouvernementale Steuerungsfahigkeitsdefizite 94
2.3.2.2 Gouvernementale Selbstkontrolle 101
2.3.3 Supplementare Mitsteuerungsfunktion des Parlaments 107
2.3.3.1 Primare Mitsteuerungsfunktion: Mehrheitsfraktion 107
2.3.3.2 Sekundare Mitsteuerungsfunktion: Opposition 110
2.3.4 Sonstige Mitsteuerungsakteure 111
2.3.4.1 T ertiare Mitsteuerungsfunktion: ZPES-Akteure 112
2.3.4.2 Quartare Mitsteuerungsfunktion: Systemische Akteure 112
2.3.5 Wechselbeziehungen und Wechselwirkungen 113
2.3.6 Grafische Zusammenfassung 115
2.4 Der Prozess der informalen parlamentarischen Mitsteuerung 115
2.4.1 Vorbemerkung 115
2.4.2 Prozesskomponenten 116
2.4 .2.1 Sensibilisierung 116
2.4.2.2 Wissen und Information 117
2.4.2.3 Priifung des Mitsteuerungsbedarfs 119
2.4.2.4 Mitsteuerungsintention 121
2.4.2.5 Mitsteuerungsstrategie und taktisches Instrumentarium 122
2.4.2.6 Ausfuhrung der Mitsteuerungshandlung, Evaluation des
Ergebnisses und Priifung von Folgeoptionen 124
2.4.3 Grafische Zusammenfassung 125
3. Funktionen und Folgen von Mitsteuerung fur die Steuerungszentrale 127
4. Zusammenfassung 129
Inhaltsverzeichnis 9
Tei13
Empirie 1: Infonnale Mitsteuerung der Regierungsmehrheit
im Deutschen Bundestag: Aussagen und Einschatzungen politi-
scher Akteure 131
1. Methodische Vorbemerkungen 131
1.1 Zur Datenbasis 131
1.2 Vorgehensweise 132
2. Verstandnis und Perzeption parlamentarischer Kontrolle bzw.
Mitsteuerung 133
2.1 Allgemein 133
2.2 Die Sicht der Abgeordneten 134
2.2.1 Typ 1: statisch 134
2.2.2 Typ 2: differenziert 135
2.2.3 Typ 3: dynamisch 136
2.3 Die Sicht der Regierungsmitglieder 138
3. Infonnale Mitsteuerung durch die Regierungsmehrheit:
Entstehungskontext 140
3.1 Gouvernementale Steuerungsprobleme 140
3.1.1 Selektivitat der Wahrnehmung und des Informationsverhaltens 140
3.1.2 Institutionelle Probleme 144
3.2 Intragouvernementale informale Kontrolle 145
3.2.1 Akteure, Strukturen und Strategien 146
3.2.2 Kontroll-und Steuerungsmafistabe 155
4. Ebenen der infonnalen Mitsteuerung durch die Regierungsab-
geordneten 158
4.1 Informale Einflussnahrne auf die fraktionsinterne Willensbildung
und Entscheidungsfindung 158
4.1.1 Rahmenbedingungen 159
4.1.1.1 Einfluss und Kompetenz - individuelle Handlungsebene 159
4.1.1.2 Einfluss und Kompetenz - organisationelle Handlungsebene 172
4.1.1.3 Normen 181
4.1.1.4 Kommunikation und Information 193
4.1.2 Vorkommen und Erscheinungsformen 196
4.2 Informale Einflussnahme auf die gouvernementale Willensbildung
und Entscheidungsfindung 208
4.2.1 Rahmenbedingungen 208
4.2.1.1 Einfluss und Kompetenz 208
4.2.1.2 Normen 216
4.2.1.3 Kommunikation und Information 220
4.2.2 Vorkommen und Erscheinungsformen 224
4.3 Informale Einflussnahme auf die koalitionare Willensbildung
und Entscheidungsfindung 227
4.3.1 Rahmenbedingungen 228
4.3.1.1 Einfluss und Kompetenz 228
4.3.1.2 Normen und Verfahren 234
10 Inhaltsverzeichnis
4.3.1.3 Kommunikation und Information 238
4.3.2 Vorkommen und Erscheinungsformen 241
4.3.2.1 Koalitionsverhandlungen zur Regierungsbildung 242
4.3.2.2 Koalitionsstrukturen wahrend der Legislatmperiode 244
4.4 Informale Einflussnahme auf die parlamentarische Willensbildung
und Entscheidungsfindung 249
4.4.1 Rahmenbedingungen 249
4.4.1.1 Einfluss und Kompetenz 249
4.4.1.2 Normen 252
4.4.1.3 Kommunikation und Information 254
4.4.2 Vorkommen und Erscheinungsformen 257
5. Bewertung informaler Mitsteuerung 265
5.1 Zur Bedeutung der informalen Handlungsebene 265
5.2 Charakteristika der informalen Handlungsebene 268
6. Mitsteuerungsprozess 275
6.1 Vorbemerkung 275
6.2 Prozesskomponenten 275
6.2.1 Sensibilisierung 275
6.2.2 Wissen und Information 279
6.2.3 Priifung des Mitsteuerungsbedarfs 285
6.2.3.1 Mitsteuerungsma£stabe 285
6.2.3.2 Sonstige Entscheidungsvariablen 290
6.2.4 Mitsteuerungsintention 294
6.2.5 Mitsteuerungsstrategie und taktisches Instrumentarium 296
6.2.6 Ausfuhrung der Mitsteuerungshandlung, Evaluation des
Ergebnisses und Priifung von Folgeoptionen 302
7. Zusammenfassung cler Analyseergebnisse 304
Teil4.
Empirie 2: Fallstudien zur Mitsteuerung der Mehrheits-
abgeordneten in der Praxis 309
1. Methodische Vorbemerkungen 309
2. Fallstuclien 311
2.1 Koalitionsverhandlungen zwischen SPD und FDP 1980 311
2.1.1 Chronologie 311
2.1.2 Systematische Analyse 319
2.2 Einzelpunkt ,Doppelversorgung' im Rahmen des Zweiten Gesetzes
zur Verbesserung der Haushaltsstruktur von 1981 323
2.2.1 Chronologie 323
2.2.2 Systematische Analyse 328
2.3 Gesetzentwurf zur Erganzung von Regelungen tiber den Versorgungs-
ausgleich 1980 329
2.3.1 Chronologie 329
2.3.2 Systematische Analyse 333
Inhaltsverzeichnis 11
2.4 Gesetzentwurf iiber die Anpassung der Renten der gesetzlichen
RentenversicherungimJahr 1983 von 1982 335
2.4.1 Chronologie 335
2.4.2 Systematische Analyse 337
2.5 Koalitionsverhandlungen zwischen CDU, CSU und FDP 1987 338
2.5.1 Chronologie 338
2.5.2 Systematische Analyse 349
2.6 Die Abschaffung der Mineralolbesteuerung von Flugbenzin fur
Privatflieger im Rahmen des Steuerreformgesetzes 1990 354
2.6.1 Chronologie 354
2.6.2 Systematische Analyse 365
2.7 Erstes Gesetz zur Anderung des Erdolbevorratungsgesetzes von 1987 369
2.7.1 Chronologie 369
2.7.2 Systematische Analyse 372
2.8 Gesetz zur Anderung des Bundeserziehungsgeldgesetzes und
anderer Vorschriften von 1989 373
2.8.1 Chronologie 373
2.8.2 Systematische Analyse 376
3. Vergleichende Zusamrnenfassung 377
3.1 Koalitionsverhandlungen 1980 unci 1987 378
3.2 Gesetzgebungsprozesse 379
TeilS.
Zusammenfassung und Ausblick 382
1. Zentrale Ergebnisse der Studie 382
2. Desiderate der Forschung 385
3. Ausblick 387
Bibliografie 389
Abkiirzungsverzeichnis 433
Tabellen- und Grafikverzeichnis 434
Anhang: Informationen zur Interviewstudie 435
1. Zur Interviewstudie - Forschungsbericht 435
1.1 Befragungstyp 435
1.2 Stichprobe 436
1.3 Interviewciurchfuhrung 437
1.4 Interviewdauer 441
2. Interviewpartner 442
3. Interview-Leitfaden 443