Table Of ContentStudien der Bonner Akademie für
Forschung und Lehre praktischer Politik
Göttrik Wewer · Till Wewer
Open Government
Stärkung oder Schwächung
der Demokratie?
Studien der Bonner Akademie
für Forschung und Lehre
praktischer Politik
Als An-Institut der Universität Bonn verfolgt die Bonner Akademie für Forschung
und Lehre praktischer Politik (BAPP) GmbH unter der Leitung ihres Präsidenten,
Prof. Bodo Hombach, das Ziel einer engeren Vernetzung zwischen wissenschaft-
licher Forschung und beruflicher Praxis in Politik, Wirtschaft und Medien. Sie
will neuartige Foren des Dialogs schaffen und mittels eines konsequenten Praxis-
bezugs als innovativer „Think Tank“ an der Schnittstelle zwischen Wissenschaft,
praktischer Politik und wirtschaftlichem Handeln auftreten. Hierzu organisiert sie
regelmäßig Lehrveranstaltungen und Expertenforen sowie große öffentliche Dis-
kussionsveranstaltungen mit namhaften und profilierten Experten aus Theorie und
Praxis. Des Weiteren führt sie unter der wissenschaftlichen Leitung von Prof. Dr.
Volker Kronenberg und Prof. Dr. Frank Decker Forschungsprojekte zu aktuellen
Themen und Fragestellungen mit hoher gesellschaftlicher Relevanz durch.
Die Ergebnisse der Forschungsarbeiten werden in der Schriftenreihe „Studien
der Bonner Akademie für Forschung und Lehre praktischer Politik“ veröffent-
licht. Dabei konzentrieren sich die Untersuchungen auf die Schnittstelle zwischen
Politik, Wirtschaft, Medien und Wissenschaft. In den Publikationen kommen
Experten aus Theorie und Praxis gleichermaßen zu Wort. Die Ergebnisse und
Handlungsempfehlungen richten sich an Entscheidungsträger aus den Bereichen
Politik, Wirtschaft, Medien und Gesellschaft.
Weitere Bände in der Reihe http://www.springer.com/series/15154
Göttrik Wewer · Till Wewer
Open Government
Stärkung oder Schwächung
der Demokratie?
Göttrik Wewer Till Wewer
Deutsches Institut für Vertrauen und Nordlicht Management Consultants
Sicherheit im Internet (DIVSI) Hamburg, Deutschland
Hamburg, Deutschland
ISSN 2569-6165 ISSN 2569-6181 (electronic)
Studien der Bonner Akademie für Forschung und Lehre praktischer Politik
ISBN 978-3-658-24006-6 ISBN 978-3-658-24007-3 (eBook)
https://doi.org/10.1007/978-3-658-24007-3
Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbiblio-
grafie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.
Springer VS
© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019
Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung, die
nicht ausdrücklich vom Urheberrechtsgesetz zugelassen ist, bedarf der vorherigen Zustimmung
des Verlags. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Bearbeitungen, Übersetzungen,
Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen.
Die Wiedergabe von allgemein beschreibenden Bezeichnungen, Marken, Unternehmensnamen
etc. in diesem Werk bedeutet nicht, dass diese frei durch jedermann benutzt werden dürfen. Die
Berechtigung zur Benutzung unterliegt, auch ohne gesonderten Hinweis hierzu, den Regeln des
Markenrechts. Die Rechte des jeweiligen Zeicheninhabers sind zu beachten.
Der Verlag, die Autoren und die Herausgeber gehen davon aus, dass die Angaben und Informa-
tionen in diesem Werk zum Zeitpunkt der Veröffentlichung vollständig und korrekt sind.
Weder der Verlag, noch die Autoren oder die Herausgeber übernehmen, ausdrücklich oder
implizit, Gewähr für den Inhalt des Werkes, etwaige Fehler oder Äußerungen. Der Verlag bleibt
im Hinblick auf geografische Zuordnungen und Gebietsbezeichnungen in veröffentlichten Karten
und Institutionsadressen neutral.
Verantwortlich im Verlag: Jan Treibel
Springer VS ist ein Imprint der eingetragenen Gesellschaft Springer Fachmedien Wiesbaden
GmbH und ist ein Teil von Springer Nature
Die Anschrift der Gesellschaft ist: Abraham-Lincoln-Str. 46, 65189 Wiesbaden, Germany
Geleitwort
Open Government gehört zu den Begriffen, die in aller Munde sind, von denen
wenige aber wirklich sagen können, was sie genau bedeuten. Wer „offenes Regie-
ren“ propagiert, scheint zudem das Recht schon auf seiner Seite zu haben, also
keiner weiteren Begründungspflicht zu unterliegen. Wer wollte schon wider-
sprechen, dass in einer offenen Gesellschaft und pluralistischen Demokratie
auch das Regieren „offen“ sein muss. Wie die Autoren der vorliegenden Studie
betonen, ist es ja gerade das Wesen unserer freiheitlichen Regierungsform, dass
die Regierungen offen sind: „offen für Kontrolle und offen für Kritik, offen für
Kompromisse und offen für Korrekturen, offen gegenüber Einsprüchen und offen
gegenüber Protest, offen für Wettbewerb und offen für eine Abwahl.“ Welchen
demokratischen Mehrwert könnte und sollte das Konzept des Open Government
vor diesem Hintergrund haben?
Ein solcher Mehrwert tritt nicht schon dadurch ein, dass das Regieren mit-
hilfe von Open Government effektiver und effizienter wird. Er müsste sich auch
in einer Zunahme des Institutionenvertrauens und der politischen Zufriedenheit
widerspiegeln, wofür es bislang aber noch keine wirkliche empirische Evidenz
gibt. Ob Open Government die Demokratie tatsächlich stärken kann, bleibt mit-
hin eine offene Frage. Die Studie versucht sie zumindest annäherungsweise zu
beantworten. Sie tut dies in einer Auseinandersetzung mit den Leitbildern von
Open Government, die in der 2011 gegründeten Open Government Partner-
ship-Bewegung entwickelt worden sind. Ihr haben sich inzwischen gut ein Drit-
tel der Mitgliedsländer der Vereinten Nationen angeschlossen, darunter seit 2016
auch die Bundesrepublik Deutschland. Drei Bewertungskriterien werden der Ana-
lyse zugrunde gelegt: die Stärkung der repräsentativen Institutionen, die Öffnung
des politischen Prozesses und die Verbesserung des Policy-Outputs. Letzteres ist
gleichbedeutend mit effektiverem oder effizienterem Regieren.
V
VI Geleitwort
Göttrik und Till Wewer leisten mit ihrer materialreichen Untersuchung wahre
Pionierarbeit. Es ist die erste politikwissenschaftliche Studie in Deutschland, die
sich dem Komplex systematisch und umfassend widmet. Die Bonner Akademie
kann damit den inzwischen fünften Band ihrer Schriftenreihe vorlegen und dar-
unter – nach dem Band von Florian Grotz u. a. – bereits den zweiten, der sich mit
dem Thema öffentliche Verwaltung befasst. Dafür ist zunächst und zuvörderst
den beiden Autoren zu danken, die das Projekt von der Konzeption bis zur
Redaktion des umfangreichen Manuskripts professionell durch alle Phasen navi-
giert haben, sodann den Teilnehmern der zu Beginn, zur Mitte und am Ende der
Projektlaufzeit durchgeführten Workshops und schließlich Dr. Karsten Jung und
seinen Mitarbeitern in der Bonner Akademie für die reibungslose organisatori-
sche Begleitung.
Bonn, im Oktober 2018 Frank Decker
Vorwort
Ende 2016 hat sich die Bundesregierung der Open Government Partnership
angeschlossen, einer globalen Bewegung von inzwischen rund siebzig Staaten,
die sich für ein offeneres Regieren und Verwalten einsetzen. Die deutschen Län-
der scheuen zwar überwiegend davor zurück, Erwartungen zu wecken, die sie
womöglich nicht erfüllen können, aber mehr Transparenz, mehr Partizipation und
offene Daten versprechen fast alle. Zum ihrem Leitbild erklärt hat Open Govern-
ment bisher nur die rot-grüne Regierung von Nordrhein-Westfalen, die im Früh-
jahr 2017 dann abgewählt wurde. Während eine größere Offenheit, wie immer
man diese auslegt, in kleineren Gemeinden keine Rolle spielt, wird über dieses
Thema in einigen Städten durchaus diskutiert. Ähnlich wie die Open Government
Partnership, die 2016 mit fünfzehn Städten, Regionen und Provinzen aus aller
Welt ein „Subnational Government Pilot Program“ aufgesetzt hat, startete auch
das Bundesministerium des Innern zusammen mit den kommunalen Spitzenver-
bänden im Sommer 2017 ein Pilotprojekt „Modellkommune Open Government“,
in dem sieben kleinere und größere Städte und zwei Landkreise binnen zwei Jah-
ren entsprechende Konzepte entwickeln sollen. Und auch die EU-Kommission
denkt darüber nach, was ein offeneres Regieren und Verwalten für die Europäi-
sche Union bedeuten könnte.
Bei den Bürgerinnen und Bürgern ist diese Diskussion noch nicht angekommen.
Wenn sie gefragt werden, ob sie sich mehr Offenheit und mehr Transparenz von
Regierung und Verwaltung wünschen, dann stimmen dem viele zu. Was sollen sie
denn auch sonst sagen? Dass sie strikt dagegen sind? Was mit Open Government
inhaltlich gemeint ist, könnten die meisten jedoch nicht erklären.
Auch die Wissenschaft hat sich mit Open Government bisher kaum
beschäftigt. Die Ankündigung des amerikanischen Präsidenten Barack Obama,
seine Regierung werde sich an diesem Leitbild orientieren, wurde meist als
VII
VIII Vorwort
politisches Marketing abgebucht, mit dem man sich nicht näher beschäftigen
müsse. Die Skepsis der Wissenschaft, ob es sich überhaupt lohne, sich mit die-
sem Schlagwort zu befassen, hat dazu geführt, dass wir theoretisch und empirisch
relativ wenig darüber wissen, was ein offeneres Regieren und Verwalten eigent-
lich auszeichnet und wie es in den verschiedenen Ländern konkret funktioniert.
Mit anderen Worten: Die politische Debatte in Deutschland und anderswo leidet
daran, dass sie praktisch ohne gesicherte Erkenntnisse geführt wird. Oder anders
gesagt: Glaube ersetzt meist Wissen.
Für die, die diese Idee entwickelt haben, stellte Open Government nie einen
Selbstzweck dar, sondern immer nur ein Mittel zum Zweck. Barack Obama
wollte zum Beispiel das Vertrauen der Amerikaner in ihre Regierung stärken,
indem deren Arbeit transparenter gemacht werden sollte, er wollte die Effizienz
und Effektivität des Regierens verbessern, indem man die sogenannten Sozialen
Medien für eine permanente Kommunikation und Rückkopplung mit den Bürgern
nutzte, und er wollte die amerikanische Demokratie festigen, indem man die Bür-
ger zum Mitmachen animierte. Nach seinem Ausscheiden aus dem Weißen Haus
lässt sich lässt sich empirisch ermitteln, inwieweit er in seiner Amtszeit diesen
drei Zielen näher gekommen ist.
Für zwei der drei Ziele haben wir an anderen Stellen überprüft, ob Open
Government das bewirkt, was sich seine Verfechter davon erhoffen. Die ameri-
kanische Gesellschaft war jedenfalls noch nie so gespalten und das Vertrauen der
Amerikaner in ihre Regierung war noch nie so gering wie am Ende der Amts-
zeit von Obama – wobei Donald Trump sich anschickt, diese Trends noch zu
verstärken. Da sich die Erosion des Vertrauens in die Regierung auch in ande-
ren westlichen Demokratien beobachten lässt, scheint es sich um einen säkularen
Großtrend zu handeln, der sich durch einen offeneren Regierungsstil nicht ein-
fach aufhalten lässt. Diese unterschwellige gesellschaftliche Strömung ist noch
nicht richtig verstanden, weshalb Aktivitäten, dagegen anzugehen, oft kurzatmig
erscheinen.
In dieser Studie widmen wir uns dem dritten Ziel von Open Government: die
Demokratie zu stärken bzw., wie die OECD sagt, ihre Qualität zu verbessern.
Ist ein offeneres Regieren und Verwalten ein geeigneter Ansatz, die „Krise der
Demokratie“ zu überwinden, die allenthalben beschworen wird? Mit dieser Leit-
frage konzentrieren wir uns auf die relativ kleine Gruppe von Ländern, die all-
gemein als gefestigte Demokratien gelten. Ist ein offeneres Regieren, was immer
darunter verstanden wird, ein taugliches Konzept, um Demokratien, die zu den
besten der Welt gezählt werden, noch besser zu machen? Was Open Government
Vorwort IX
in autoritären Regimen womöglich bewirken kann, wenn die Machthaber es
damit ernst damit meinen sollten, würde eine eigene Studie verdienen.
Die Antwort auf unsere Leitfrage ist arbeitsteilig entwickelt, aber gemeinsam
erarbeitet worden. Till Wewer hat die Kapitel 3 und 4 entworfen, Göttrik Wewer
die übrigen Kapitel. Alle Kapitel sind dann zusammen redigiert worden, so dass
man mit Fug und Recht von einem Gemeinschaftswerk sprechen kann.
Für die Druckfassung musste das ursprüngliche Rohmanuskript um etwa die
Hälfte gekürzt werden. Auf der Strecke geblieben sind dabei nicht nur einige
Exkurse, die für das eigentliche Thema nicht zwingend notwendig erschienen,
sowie diverse methodische Erläuterungen zum Aufbau der Analyse und zum
inhaltlichen Vorgehen, sondern auch manches Detail, das für eine differenzierte
Argumentation durchaus nützlich gewesen wäre. Von den fünf Fallstudien zu
Costa Rica, Neuseeland, Norwegen, Südafrika und Südkorea ist sogar nur ein
Viertel des Textes übrig geblieben. Wir hoffen, dass unsere Ergebnisse trotz die-
ser Straffung dennoch nachvollziehbar sind. Eine vergleichbare Analyse gibt es
bisher nirgendwo, wie es übrigens auch noch kein Lehrbuch zum offenen Regie-
ren und Verwalten gibt, das für ein Studium taugen würde und an dem sich die
Praxis orientieren könnte.
Wir bedanken uns bei der Bonner Akademie für Forschung und Lehre prakti-
scher Politik (BAPP) für das Vertrauen, uns dieses Projekt zu übertragen, nament-
lich bei ihrem Präsidenten Professor Bodo Hombach, dem Wissenschaftlichen
Beirat und dessen Leiter Professor Dr. Frank Decker (Universität Bonn) sowie
dem Kuratorium der Akademie, allen voran Professor Dr. Jürgen Kluge, der unser
Projekt mit Rat und Tat begleitet hat. Unser Dank gilt auch Dr. Karsten Jung, dem
Geschäftsführer der Akademie, und Holger Jackisch M.A. für die unkomplizierte,
konstruktive Zusammenarbeit.
Das Design des Projekts, erste Ergebnisse und die abschließenden Erkennt-
nisse sind auf drei Workshops präsentiert und jeweils aus der Perspektive der
Wissenschaft und aus der Praxis heraus kommentiert worden. Wir bedanken uns
bei den Professoren Dres. Moreen Heine und Werner Jann (beide Universität
Potsdam) sowie bei Ulrich von Alemann und Stefan Marschall (beide Universität
Düsseldorf) ebenso für Ihre hilfreichen Kommentare wie bei Hartmut Beuß, dem
Chief Information Officer des Landes Nordrhein-Westfalen, bei Dr. Hans-Berhard
Beus, früher unter anderem Staatssekretär im Bundesministerium des Innern
und im Bundesministerium der Finanzen, sowie bei Dr. Rolf Alter, der bei der
Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) lange mit
einschlägigen Themen beschäftigt war, für wertvolle Hinweise. Wir haben von
diesem Austausch profitiert und hoffen, man merkt das auch der Studie an.
