Öffentliches Beschaffungsmarketing: Ein Kennzahlensystem für das Vergabemanagement

318 Pages·2007·1.354 MB·German

by  Constantin Blome (auth.)

Constantin Blome
Öffentliches Beschaffungsmarketing
GABLER EDITION WISSENSCHAFT
Einkauf, Logistik und
Supply Chain Management
Herausgegeben von
Professor Dr. Christopher Jahns
Die Schriftenreihe stellt den State-of-the-art betriebswirtschaftlicher
Forschung am Supply Management Institute SMI™ im Bereich Ein-
kauf, Logistik und Supply Chain Management dar. Die Verbindung von
Theorie und Praxis steht dabei ebenso im Vordergrund wie die inter-
nationale Ausrichtung und die unmittelbare Verknüpfung der Themen
Einkauf, Logistik und Supply Chain Management.
Constantin Blome
Öffentliches
Beschaffungsmarketing
Ein Kennzahlensystem
für das Vergabemanagement
Mit Geleitworten von Prof. Dr. Christopher Jahns und
Prof. Dr. Eberhard Kuhlmann
Deutscher Universitäts-Verlag
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Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der
Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über
<http://dnb.d-nb.de> abrufbar.
Dissertation Technische Universität Berlin, 2006
D 83
1. Auflage Januar 2007
Alle Rechte vorbehalten
© Deutscher Universitäts-Verlag | GWVFachverlage GmbH, Wiesbaden 2007
Lektorat: Brigitte Siegel /Nicole Schweitzer
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wären und daher von jedermann benutzt werden dürften.
Umschlaggestaltung: Regine Zimmer, Dipl.-Designerin, Frankfurt/Main
Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier
Printed in Germany
ISBN 978-3-8350-0625-6
Geleitwort des Herausgebers V
Geleitwort des Herausgebers
Die finanzielle Situation der öffentlichen Haushalte ist seit Jahren ein Dauerthema – nicht nur
in der politischen Diskussion. Die unterschiedlichsten Modelle sollen helfen, Haushaltsmittel
zu sparen, Leistungs- und Personalabbau sind an der Tagesordnung. Auf der anderen Seite
lässt sich beobachten, dass die Beschaffung im öffentlichen Sektor oft ausgesprochen unwirt-
schaftlich ist. Zwischen zehn und 15 Prozent des Bruttosozialprodukts, das sind mehr als 250
Mrd. Euro, werden hier jährlich ausgegeben, und bisher fehlen fundierte umsetzbare Konzepte,
um diesen Bereich wirtschaftlicher zu gestalten.
Die vorliegende Arbeit von Constantin Blome sieht auf Basis eines eigens geschaffenen pri-
vatwirtschaftlichen Ansatzes die Entwicklung eines öffentlichen Beschaffungsmarketings vor.
Dabei handelt es sich nicht um ein einfach aus der Privatwirtschaft übertragenes Konzept, son-
dern um dessen Transformation auf die öffentliche Beschaffung. Im Rahmen der Transforma-
tion wird insbesondere das Vergaberecht, aber auch der aktuelle Status Quo der Verwaltungs-
reform berücksichtigt. Anders als bei anderen Reform-Konzepten werden Implementierung
und Praxistauglichkeit nicht vernachlässigt. Herr Blome sichert dies durch die Bereitstellung
eines bewusst als Sammlung gestalteten Kennzahlensystems ab, das erste dieser Art, und
schafft damit die Basis für eine zielorientierte und wirtschaftliche öffentliche Beschaffung.
Die vorliegende Arbeit zeigt, dass es keinesfalls das Vergaberecht selbst ist, dass eine wirt-
schaftliche öffentliche Beschaffung verhindert, sondern dass hier vielmehr eine Lücke im Be-
reich adäquater Konzeptionen besteht. Aufgrund der besonderen Herausforderungen des
öffentlichen Sektors ist ein Umdenken in der öffentlichen Beschaffung unvermeidbar; das hier
entwickelte Konzept bietet die Möglichkeit, die notwendige Entwicklung auf ein durchdachtes
und wirtschaftliches Fundament zu stellen.
Herrn Blomes Dissertation stellt die Basis eines gemeinsam mit dem Supply Management
Institute SMI™ an der European Business School ins Leben gerufenen Forschungszentrums
dar, in dem auch zukünftig fundierte und praxisrelevante Konzepte für die öffentliche Beschaf-
fung entwickelt werden. Hierdurch soll die Reform der öffentlichen Beschaffung vorangetrie-
ben und die Leistungsfähigkeit insbesondere der öffentlichen Verwaltung nachhaltig verbessert
werden.
Univ.-Prof. Dr. Christopher Jahns
Geleitwort des Doktorvaters VII
Geleitwort des Doktorvaters
Die öffentliche Wirtschaft befindet sich seit mehreren Jahren in einem Prozess der Re-
organisation, der ganz allgemein auf die Steigerung der Wirtschaftlichkeit ausgerichtet
ist. Eines der Kennzeichen dieses Prozesses ist die Adoption betriebswirtschaftlicher
Erkenntnisse und privatwirtschaftlicher Erfahrungen. Unter Bezeichnungen wie „Neues
Steuerungsmodell“ oder „Öffentliche Kosten- und Leistungsrechnung“ werden Theo-
rien und Methoden angenommen, angepasst und angewandt, um den in vielen Berei-
chen offensichtlichen Rückstand der öffentlichen gegenüber der privaten Wirtschaft zu
verringern. Zu diesen Funktionsbereichen gehört auch die öffentliche Beschaffung, die
einen Effizienzschub, wie ihn die private Beschaffung in den letzten Jahren erhalten
hat, dringend gebrauchen könnte. Obwohl durch öffentliche Aufträge ein jährliches Vo-
lumen von knapp 15% des BIP vergeben wird, geschieht dies – vor allem in Deutsch-
land – vielfach mit unzureichender Professionalität. Ein modernes Beschaffungsma-
nagement ist nur selten, bei einigen „Beschaffungsleuchttürmen“ (z. B. dem Bundes-
innenministerium), anzutreffen, in den meisten Vergabestellen wird hingegen mehr
„schlecht als recht“ vergeben. Dennoch sind in Theorie und Praxis verblüffend wenige
Ansätze anzutreffen, diesem Missstand abzuhelfen. Es fehlen immer noch der Proble-
matik öffentlicher Beschaffung hinreichend angepasste Theorien und Methoden, durch
deren Anwendung auch die durchschnittlich ausgestattetet Vergabestelle zumindest
einen Teil des Erkenntnisfortschritts modernen, privaten Beschaffungsmanagements
übernehmen könnten. Dazu fehlt es nach wie vor an realistischen, alltagstauglichen
Konzepten.
Vor dem Hintergrund der skizzierten Ausgangslage entwirft der Verfasser, ein Grund-
modell für das öffentliche Beschaffungsmarketing. Auf der Basis dieses Modells wird
ein Kennzahlensystem entwickelt, durch dessen Anwendung die Professionalität öffent-
lichen Beschaffungsmarketings gesteigert werden kann. Es soll kein ideales öffentli-
ches Beschaffungsmarketing begründet werden, sondern ein alltagstaugliches, das auch
unter den vielfältigen Beschränkungen der Praxis einen Gewinn an Wirtschaftlichkeit
erbringen kann. Als Prototyp öffentlicher Beschaffung dient die der Kommunen – zum
einen, weil sie sehr häufig und in ähnlicher Form durchgeführt wird, zum anderen, weil
hier ein Aufbruch zu neuen Ufern schon recht deutlich ausgeprägt ist. Der Autor liefert
eine theoretisch fundierte und zugleich praxistaugliche Methodik für ein durch Kenn-
zahlen gesteuertes öffentliches Beschaffungsmarketing
Prof. Dr. Eberhard Kuhlmann
Vorwort des Verfassers IX
Vorwort des Verfassers
Ziel dieser Arbeit ist es, einen Beitrag zur Steigerung der Wirtschaftlichkeit des öffent-
lichen Sektors zu leisten. Durch höhere Wirtschaftlichkeit im bisher stark vernach-
lässigten Feld der öffentlichen Beschaffung kann ein enormer Beitrag zur Verwal-
tungsreform geleistet werden. Eine wirtschaftlichere öffentliche Beschaffung kann ei-
nen Beitrag zur Haushaltskonsolidierung leisten oder dazu dienen, Leistungen des öf-
fentlichen Sektors aufrechtzuerhalten oder neue Leistungen anbieten zu können. Letz-
ten Endes führt eine wirtschaftlichere öffentliche Beschaffung zur Steigerung des Ge-
meinwohls.
Bisher werden die öffentliche Beschaffung und ihre großen Optimierungspotentiale
sowohl auf Ebene des Verwaltungsbetriebs als auch von der Verwaltungsreform als re-
levantes Handlungsfeld oft übersehen. Es mangelt bisher an theoretisch fundierten und
gleichzeitig praxisrelevanten Konzepten für die Steigerung der Wirtschaftlichkeit der
öffentlichen Beschaffung. Deshalb wird in dieser Arbeit aufbauend auf einem privat-
wirtschaftlichen ein öffentliches Beschaffungsmarketing entwickelt. Hervorzuheben ist,
dass das Konzept keinesfalls eine 1:1-Übertragung darstellt, sondern auf die beson-
deren Rahmenbedingungen der öffentlichen Beschaffung wie z. B. das Vergaberecht
ausgerichtet ist. Damit das vorgestellte Konzept auch in der Praxis umsetzbar ist, wird
ein Kennzahlensystem entwickelt, das die Analyse, Planung, Steuerung und Kontrolle
des Vergabemanagements ermöglicht.
Im Rahmen meiner Dissertation möchte ich zunächst meinem Doktorvater, Herrn Prof.
Dr. E. Kuhlmann, für die äußerst angenehme und produktive Zusammenarbeit danken.
Ebenso gilt mein Dank Herrn Prof. Dr. U. Krystek für die mehr als zügige Erstellung
des Zweitgutachtens sowie bereichernde Diskussionen ebenso wie Herrn Prof. Dr. H.
Hirth als Vorsitzendem der Prüfungskommission für die sehr freundliche Art und Wei-
se der Disputation. Über die Möglichkeit in der Veröffentlichungsreihe „Einkauf,
Logistik und Supply Chain Management“ von Herrn Prof. Dr. C. Jahns als erster Band
veröffentlichen zu können, freue ich mich sehr.
Besonders große Unterstützung habe ich bei der Erstellung des Manuskripts von Frau.
Barbara Könczöl (MA), Dipl.-Kffr. Miriam Wilhelm, Frau Dr. Helga Tödt und Dipl.-
Kffr. Mechthild Wetekam erhalten. Insbesondere die Hilfe und Kollegialität von Frau
Wetekam sind unbezahlbar und haben der Zeit am Lehrstuhl einen schönen Rahmen
gegeben. Weiterhin bin ich allen meinen Freunden, aber auch den Kicker-Kollegen für
die gemeinsame Zeit sehr verbunden, die das Forscherleben durch die gemeinsame
Freizeit bunter gemacht haben. Meinen Eltern sei weiterhin für die finanzielle, aber ins-
besondere für die weitaus wichtigere persönliche Unterstützung gedankt, die zum Ge-
lingen der Arbeit maßgeblich beigetragen hat. Am meisten wurde während der Promo-
X Vorwort des Verfassers
tionszeit meine Freundin Julia Tödt – auch durch nächtliche Störungen – strapaziert.
Die endlose Geduld und das große Verständnis – insbesondere in den schwierigen Pha-
sen – werde ich immer gut in Erinnerung halten können. Ihr und meinen Eltern ist diese
Arbeit deshalb auch gewidmet. Als Letztes ist noch die Studienstiftung des deutschen
Volkes hervorzuheben, die durch ein gut ausgestattetes Promotionsstipendium, einen
sehr breiten Forschungsansatz ermöglicht hat. Zudem hat die ideelle Förderung der
Stiftung zu vielen, wertvollen Freundschaften geführt.
Constantin Blome
Inhaltsverzeichnis XI
Inhaltsverzeichnis
Abbildungsverzeichnis.......................................................................................XVII
Abkürzungsverzeichnis.......................................................................................XXI
1 Einführung.......................................................................................................1
1.1 Problemstellung und Zielsetzung......................................................................1
1.2 Untersuchungsgegenstand.................................................................................2
1.3 Methodik und Vorgehensweise.........................................................................7
2 Der Status Quo in der Kommunalverwaltung............................................11
2.1 Charakterisierung der Kommunalverwaltung..............................................11
2.2 Aufgaben und Ziele der Kommunalverwaltung............................................14
2.3 Die Reform in der Kommunalverwaltung.....................................................19
2.3.1Die allgemeine Reformsituation in der Kommunalverwaltung..................20
2.3.2New Public Management (NPM) und das Neue Steuerungsmodell
(NSM)................................................................................................................21
2.3.3Die Reformschwerpunkte in der Kommunalverwaltung.............................24
2.3.3.1 Der Personalbereich............................................................................24
2.3.3.2 Führung, Steuerung und Organisation..............................................26
2.3.3.3 Das Haushalts- und das Rechnungswesen.......................................29
3 Das Vergaberecht..........................................................................................33
3.1 Begründung und Ziele des Vergaberechts.....................................................33
3.2 Die Struktur des Vergaberechts......................................................................35
3.2.1Das internationale Vergaberecht.....................................................................36
3.2.2Das europäische Vergaberecht........................................................................37
3.2.3Das nationale Vergaberecht.............................................................................39
3.2.3.1 Die kartell- bzw. wettbewerbsrechtliche Lösung............................40
3.2.3.2 Die Verdingungsordnungen...............................................................42
3.2.3.3 Das Preisrecht......................................................................................43