Naar een geïntegreerd personeelsbeleid in Sint-Niklaas?

124 Pages·2014·1.54 MB·Dutch

UNIVERSITEIT GENT

FACULTEIT ECONOMIE EN BEDRIJFSKUNDE

ACADEMIEJAAR 2013 – 2014

Naar een geïntegreerd personeelsbeleid
in Sint-Niklaas?
Onderzoek over de geplande integratie
van de personeelsdiensten van OCMW
en stadsbestuur

Masterproef voorgedragen tot het bekomen van de graad van

Master of Science in de Bestuurskunde en Publiek Management

Kim Geldof

onder leiding van

Prof. Dr. Filip De Rynck
ABSTRACT

Today, local governments are increasingly confronted with the trend to join forces. This
master thesis treats the cooperation between the human resources departments of the “public
centre for social welfare” and the city government of Sint-Niklaas: the establishment of a
shared service. Literature concerning mergers offers various conditions that have to be
satisfied in order to make a shared service successful. On the one hand research distinguishes
rather practical conditions such as the coordination of procedures, powers and direction, the
space of time provided by both governments and the capacity load. On the other hand
research points out “the human factor” in merger projects: the creation of a support base,
communication about the goal and the course of the project and the trust between both
governments and departments. Research indicates that these “personnel issues” are the cause
of failure of at least half of the failed mergers. The research in this master thesis is guided by
following research-questions: “What are de differences and similarities between the human
resource departments of the “public centre for social welfare” and the city government of
Sint-Niklaas in terms of human resources policy and organizational culture? What role and
position do both human resource departments have in the human resources policy-making?
What is the potential impact of all this on the establishment of a shared service?”. The
examination of the differences and similarities in human resource policy and organizational
culture is based on interviews with several staff members of both human resource departments
and with other relevant actors. In addition several documents were analyzed, such as decisions
of the council of the city government and “public centre for social welfare”, decrees and the
internal rules. The results of this research show important differences concerning the
procedures used by the human resource departments, especially the procedures with reference
to payroll and HR. The formal powers of the authorities are similar. This brings up questions
about the employers’ authority, which can lead to complicated situations. As regards the
impact of the actors in the human resource policy, the approach of the “public centre for
social welfare” corresponds to the notions of modern human resource management: a high
level of involvement of the managementteam. Analysis of the organizational culture of both
human resource departments shows important differences in addition to a number of
similarities, for example the pro-active and participative culture in the city government in
contrast to the rather resigned attitude in the public centre for social welfare.
Lokale besturen worden de dag van vandaag steeds vaker geconfronteerd met de trend om
nauwer samen te werken. Deze masterproef handelt over de samenwerking tussen de
personeelsdiensten van het OCMW- en stadsbestuur van Sint-Niklaas, namelijk de oprichting
van een shared service. Fusieliteratuur geeft verschillende randvoorwaarden weer om van een
fusieproject een succes te maken. Enerzijds zijn er de eerder praktische voorwaarden zoals
afstemming van de werkprocessen, aansturing, taken en bevoegdheden, de tijd die de besturen
voorzien voor het project en de capaciteit van de besturen. Anderzijds onderscheidt onderzoek
randvoorwaarden aan de “menselijke kant” van fusieprojecten zoals draagvlak bij de
medewerkers, communicatie omtrent de doelstellingen en het verloop van het project en
vertrouwen tussen de besturen en integrerende diensten. Onderzoek wijst uit dat bij de helft
van de mislukte fusies dergelijke “personeelsproblemen” aan de oorzaak liggen. Het
onderzoek in deze masterproef wordt gestuurd door volgende onderzoeksvragen: “Welke
verschillen en gelijkenissen vertonen de personeelsdiensten van OCMW en stadsbestuur Sint-
Niklaas op vlak van personeelsbeleid en organisatiecultuur? Wat is de rol en de positie van de
respectievelijke personeelsdiensten in het personeelsbeleid? Wat is de mogelijke impact van
dit alles op het toekomstige integratieproces van beide personeelsdiensten?”. De verschillen
en gelijkenissen in personeelsbeleid en organisatiecultuur worden onderzocht aan de hand van
interviews met de medewerkers van beide personeelsdiensten en met andere relevante spelers
in het personeelsbeleid. Tenslotte worden verschillende documenten geanalyseerd, zoals
diverse OCMW- en gemeenteraadsbeslissingen, het OCMW- en gemeentedecreet en het
huishoudelijk reglement. Op vlak van personeelsbeleid tonen de onderzoeksresultaten
belangrijke verschillen inzake werkprocessen, voornamelijk de werkprocessen omtrent
loonadministratie en HR. De formele bevoegdheden van de spelers zijn gelijklopend maar
roepen vragen op m.b.t. het werkgeversgezag. Indien beide besturen de juridische werkgevers
van de personeelsleden blijven kan dit leiden tot complexe situaties. Wat betreft de impact
van de spelers op het personeelsbeleid toont de analyse aan dat de aanpak van het OCMW
dichter aanleunt bij de opvattingen over modern personeelsbeleid: een grote impact van het
managementteam en betrokkenheid van alle departementshoofden. Op vlak van
organisatiecultuur vertonen beide personeelsdiensten naast een aantal gelijkenissen ook
belangrijke verschillen, bijvoorbeeld de pro-actieve en participatieve cultuur in de stad
tegenover de eerder afwachtende en gelaten houding in het OCMW.
DANKWOORD

Eerst en vooral wil ik mijn ouders, zus en vriendin bedanken voor hun onvoorwaardelijke
steun tijdens mijn studiejaren. Ook in moeilijkere tijden bleven zij in mij geloven waardoor ik
er steeds met hernieuwde moed voor kon blijven gaan.

Verder wil ik mijn promotor prof. Dr. Filip De Rynck bedanken voor zijn goede raad,
kritische opmerkingen en tips. Zijn feedback moedigde me steeds aan om nog een stapje
verder te gaan.

Een speciaal dankwoord gaat uit naar de OCMW- en (adjunct-)stadssecretaris van Sint-
Niklaas, de medewerkers van de personeelsdiensten van OCMW en stadsbestuur en de
consultant van Möbius. Mede dankzij hun inspanningen en eerlijke antwoorden kwam het
empirisch gedeelte tot stand. In het bijzonder wil ik Christophe Rutten bedanken voor zijn
inspanningen en hulp.

Tenslotte wil ik de vrienden en familie bedanken die me gedurende de afgelopen maanden
hebben gesteund. Zij toonden begrip op de momenten dat ik afwezig was of weinig tijd voor
hen had.
INHOUD

Abstract ......................................................................................................................
Dankwoord .................................................................................................................
Inhoud ........................................................................................................................
Lijst met figuren en tabellen ......................................................................................
Figuren ...........................................................................................................................................................
Tabellen .........................................................................................................................................................
Inleiding .....................................................................................................................1
Aanleiding .................................................................................................................................................... 1
Onderzoeksvraag .......................................................................................................................................... 3
Opbouw........................................................................................................................................................ 3
Deel 1. Conceptueel kader.........................................................................................4
1. Samenwerking tussen gemeente en OCMW .......................................................................................... 4
1.1. Inleiding ...................................................................................................................................... 4
1.2. De Vlaamse context ..................................................................................................................... 5
1.3. Kernconcepten ............................................................................................................................. 6
1.4. Wat zijn shared services? ............................................................................................................. 7
1.5. Vormen van shared services ......................................................................................................... 7
1.6. Waarom shared services? ............................................................................................................. 8
1.7. Nadelen van shared services ......................................................................................................... 9
1.8. Voorwaarden voor het invoeren van shared services ..................................................................... 9
1.9. Faalfactoren ............................................................................................................................... 11
1.10. Besluit samenwerking gemeente en ocmw .................................................................................. 11
2. Organisatiecultuur .............................................................................................................................. 11
2.1. Inleiding .................................................................................................................................... 11
2.2. Wat is organisatiecultuur? .......................................................................................................... 12
2.3. Onderzoek naar organisatiecultuur.............................................................................................. 12
2.4. Het belang van organisatiecultuur voor integratieprojecten ......................................................... 14
2.5. Besluit organisatiecultuur ........................................................................................................... 16
3. Personeelsbeleid in lokale besturen ..................................................................................................... 16
3.1. Inleiding .................................................................................................................................... 16
3.2. De context van personeelsbeleid in lokale besturen ..................................................................... 17
3.3. Personeelsbeleid georganiseerd .................................................................................................. 18
3.4. Besluit personeelsbeleid ............................................................................................................. 21
Deel 2. Methodologie ............................................................................................... 22
1. Situering van de case .......................................................................................................................... 22
2. Methode ............................................................................................................................................. 23
2.1. Onderzoeksvraag ....................................................................................................................... 23
2.2. Methode .................................................................................................................................... 23
3. Kritische reflecties ............................................................................................................................. 27
Deel 3. Onderzoeksresultaten ................................................................................. 28
1. Inleiding............................................................................................................................................. 28
2. Algemene beschrijving ....................................................................................................................... 28
2.1. Stad Sint-Niklaas ....................................................................................................................... 28
2.2. OCMW Sint-Niklaas .................................................................................................................. 30
3. Analyse van de onderzoeksvariabelen ................................................................................................. 32
3.1. Inleiding .................................................................................................................................... 32
3.2. Personeelsbeleid ........................................................................................................................ 33
3.3. Organisatiecultuur ...................................................................................................................... 65
Deel 4. Algemene conclusie en aanbevelingen ........................................................ 81
Literatuurlijst .......................................................................................................... 89
Boeken en artikelen .................................................................................................................................... 89
Internetbronnen .......................................................................................................................................... 91
Interviews................................................................................................................................................... 94
Interne documenten .................................................................................................................................... 95
Juridische bronnen ...................................................................................................................................... 95
Bijlagen .................................................................................................................... 97
Bijlage 1. Organogram van het stadsbestuur ................................................................................................ 97
Bijlage 2. Organogram van het OCMW-bestuur .......................................................................................... 98
Bijlage 3. Vergelijking van de werkprocessen ........................................................................................... 100
Bijlage 4. Interview: organisatiecultuur ..................................................................................................... 115
LIJST MET FIGUREN EN TABELLEN

FIGUREN
Figuur 1. Model van de concurrerende waarden (Cameron&Quinn, 1999)
TABELLEN
Tabel 1. Cijfergegevens personeelsdienst stad Sint-Niklaas
Tabel 2. Cijfergegevens personeelsdienst OCMW Sint-Niklaas
Tabel 3. Samenvattende vergelijking van de werkprocessen van de personeelsdiensten
Tabel 4. Vergelijking van de formele bevoegdheden van de politieke organen
Tabel 5. Vergelijking van de formele bevoegdheden van de (adjunct-)secretarissen
Tabel 6. De PDCA-cyclus
Tabel 7. Vergelijking rollen van Ulrich
Tabel 8. Uitgevoerde interviews
Tabel 9. Uitgebreide vergelijking van de werkprocessen omtrent tijdsregistratie en
afwezigheden
Tabel 10. Uitgebreide vergelijking van de werkprocessen omtrent loonadministratie
Tabel 11. Uitgebreide vergelijking van de werkprocessen omtrent HR
INLEIDING

AANLEIDING

Lokale besturen worden de dag van vandaag steeds vaker geconfronteerd met de trend om
onderling samen te werken. Het kan hierbij gaan om een samenwerking tussen gemeente en
OCMW, tussen gemeenten onderling of tussen OCMW’s onderling. Deze masterproef spitst
zich toe op de samenwerking tussen het stadsbestuur en OCMW van Sint-Niklaas. Vaak
aangehaalde voordelen van deze samenwerking zijn professionalisering, specialisatie en
efficiëntiewinsten. Omwille van bovenstaande en andere pluspunten wordt deze
samenwerking aangemoedigd door de hogere overheden. Ook in de wetgeving zijn
stimulansen terug te vinden zoals de OCMW-voorzitter die sinds 1 januari 2013 verplicht deel
uitmaakt van het schepencollege (Sels, 2009). De samenwerking tussen gemeente en OCMW
kan verschillende vormen aannemen. Het kan gaan van minder intensieve vormen zoals
diensten die op een systematische manier onderling informatie uitwisselen, tot intensievere
vormen zoals een effectieve samenvoeging van bepaalde diensten.

Deze masterproef richt zich op deze laatste vorm van samenwerking: de samenvoeging van de
personeelsdiensten van OCMW- en stadsbestuur Sint-Niklaas. Het begrip samenvoeging kan
op verschillende manieren worden ingevuld. Zo kunnen twee diensten bijvoorbeeld enkel op
een gezamenlijke locatie worden ondergebracht zonder hun werkprocessen op elkaar af te
stemmen. De meest vergaande vorm is echter de samenvoeging van diensten op één locatie
met afstemming van opdracht, werkwijze, bevoegdheden en aansturing (Dewilde, Janssens,
Janvier, Op de Beeck, Verhoest, &Van Dooren, 2012). In dit geval kan gesproken worden van
een echte “integratie” van beide diensten. Bij deze intense vorm van samenwerking kunnen
verschillende obstakels opduiken. Zo is vertrouwen tussen de organisaties een belangrijke
voorwaarde. Ook het win-win besef bij zowel de medewerkers als de bestuurders is van groot
belang. Om dit draagvlak te creëren moeten er duidelijke doelstellingen en een
gemeenschappelijke visie zijn over de samenwerking. De betrokken organisaties moeten met
de neus in dezelfde richting staan om van de samenwerking een succes te kunnen maken.
Tenslotte is ook het verschil in organisatiecultuur een vaak aangehaalde hinderpaal bij de
integratie van diensten. Algemeen verwijst organisatiecultuur naar de waarden die binnen een
1
organisatie of dienst als vanzelfsprekend worden beschouwd en naar de onderliggende
veronderstellingen en verwachtingen (Cameron&Quinn,1999). Gemeenten en OCMW’s
hebben een andere core-business waaruit verschillende doelgroepen, taken en opdrachten
voortvloeien. Dit leidt dan weer tot andere processen, gebruiken en terminologie. Daarnaast is
ook de wijze waarop beide besturen naar elkaar kijken een uiting van organisatiecultuur met
een belangrijke impact op het samenwerkingsproces. In verschillende onderzoeken naar
samenwerking tussen gemeente en OCMW en in andere fusieliteratuur komt
organisatiecultuur als invloedrijke hinderpaal naar voor (Dewilde et al., 2012; De Rynck,
Goeminne, Vanderstraeten, &Verschuere, 2012; Verschuere, 2010).

Deze masterproef richt zich op de specifieke case Sint-Niklaas. Na de samenvoeging van
beide ICT-diensten beogen stadsbestuur en OCMW ook een intensere samenwerking tussen
de personeelsdiensten. Het uiteindelijke doel van het samenwerkingsproces zoals het op dit
moment door de stad en het OCMW gedefinieerd wordt, is een integratie van de
personeelsdiensten. Dit wil zeggen dat beide personeelsdiensten worden ééngemaakt en
ondergebracht binnen de infrastructuur van de stad. Zoals eerder werd aangegeven impliceert
het begrip integratie echter meer dan enkel het fysiek samenvoegen van de twee diensten. Het
OCMW- en stadsbestuur van Sint-Niklaas streven dan ook naar de uniformering van
werkprocessen en de afstemming van bevoegdheden en aansturing. In het verdere verloop van
de masterproef zal naar het samenwerkingsproject verwezen worden als “integratie” of
“integratieproject”.

Het integratieproject zal volgens een aantal stappen verlopen. De eerste fase bestaat uit het
beschrijven van de huidige werking van de diensten en het kwantificeren van de huidige
processen. In deze fase worden alle medewerkers van de betrokken personeelsdiensten
bevraagd. Hierbij wordt o.a. gepeild naar de knelpunten van de huidige werking, de kansen en
bedreigingen van de integratie en de toekomstuitdagingen. De tweede fase van het project is
meer toekomstgericht. Hierbij wordt het toekomstig dienstverleningsmodel bepaald, net als
het organisatiemodel en de nodige hulpbronnen. De derde fase is de opmaak van een
stappenplan om van de huidige situatie naar de toekomstige situatie te evolueren. Tenslotte
eindigt het projectplan met de implementatie van het stappenplan. Volgens het vooropgezet
plan zal deze implementatie over een periode van drie jaar verlopen, namelijk van januari
2015 tot januari 2018. Het integratieproject wordt begeleid door het consultancybureau
2