Table Of ContentHarald Kindermann
Ministerielle Richtlinien
der Gesetzestechnik
Vergleichende Untersuchung der Regelungen
in der Bundesrepublik Deutschland,
in Osterreich und der Schweiz
Springer-Verlag Berlin Heidelberg New York 1979
Dr. HARALD KINDERMANN
GoethestraBe 20
0-3500 Kassel
ISBN-l3:978-3-642-81380-1 e-ISBN-13:978-3-642-81379-5
DOl: 10.1007/978-3-642-81379-5
CIP-Kurztitelaufnahme der Deutschen Bibliothek
Kindermann, Harald:
Ministerielle Richtlinien der Gesetzestechnik:
vergl. Vnters. d. Regelungen i. d. Bundesrepublik
Deutschland, in Osterreich u. d. Schweizl
Harald Kindermann. - Berlin, Heidelberg, New York:
Springer, 1979.
ISBN-I3 :978-3-642-81380-1
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© by Springer-Verlag Berlin' Heidelberg 1979
Softcover reprint of the hardcover 1s t edition 1979
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2143/3130-543210
Meiner Mutter
Inhaltsverzeichnis
A Einfiihrung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
B Abgrenzung der Richtlinien zu benachbarten
Vorschriften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
C Gegenwartiger Bestand an Richtlinien .................... 7
I Deutsche Richtlinien .............................. 7
II Auslandische Richtlinien ........................... 16
D Au&ere Form ....................................... 23
E Rechtsnatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
F Inhalt der Richtlinien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
I Auf den materiellen Gehalt des Gesetzes nicht
zUrUckwirkende Richtlinien - dargestellt am
Beispiel der Numerierung rechtlicher Vorschriften . . . . . . . . 28
II Auf den materiellen Gehalt des Gesetzes
zUrUckwirkende Richtlinen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
Gesetzessprache und Adressatenproblem ............. 31
a Das Postulat der Allgemeinverstandlichkeit ......... 31
b Das Adressatenproblem ........................ 41
2 Allgemeiner Teil, Legaldefinition, Verweisung
und Fiktion als abkiirzende Figuren der
Gesetzestechnik ...... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
a Der Allgemeine Teil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
aa Struktur................................. 52
bb Der Allgemeine Teil in den Richtlinien
und in der zeitgenossischen Gesetzgebung ....... 53
cc Verfahren bei der Ausarbeitung ........... . . . . 57
VII
b Die Legaldefinition . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58
aa Struktur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58
bb Die Legaldefinition in den Richtlinien .......... 63
cc Anforderungen an korrekte
Legaldefinitionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
c Die Verweisung .............................. 71
aa Die Verweisung in den Richtlinien . . . . . . . . . . . . . 71
bb Statische Au~enverweisungen . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
cc Dynamische Au~enverweisungen .... . . . . . . . . . . 76
d Die Fiktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78
e Kriterien fiir die Verwendung von
Allgemeinen Teilen, Legaldefinitionen,
Verweisungen, Fiktionen und Wiederholungen . . . . . . . 80
3 Kausale Rechtssatze, Praambeln und
Zweckvorschriften als begrilndende
Figuren der Gesetzestechnik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82
III Verfahrensregelungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86
Zentrale oder dezentrale Vorbereitung
der Regierungsentwiirfe ........................ 86
2 Beachtung der Richtlinien wahrend des
parlamentarischen Verfahrens ................... 92
G Ausblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95
Anmerkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
Literaturverzeichnis 113
Sachverzeichnis .......................................... 123
VIII
A EitUtihrung
Die vieIniltigen Probleme der Gesetzgebung sind erst in den letzten J ah
ren Gegenstand eines allgemeinen wissenschaftlichen Interesses geworden.
Lange Zeit hatte sich sowohl die rechtswissenschaftliche Dogmatik als
auch die juristische Methodenlehre ganz Uberwiegend mit dem Rechtszu
stand nach Erla~ eines Gesetzes beschliftigt. Wohl war das Gesetzgebungs
verfahren Gegenstand offentlichrechtlicher, insbesondere verfassungs
rechtlicher Untersuchungen; eine umfassende Methode der Gesetzgebung
wurde dagegen nicht entwickelt (I *). Es kann von daher nicht Uber
raschen, daB aIle zeitgenossischen Autoren, die sich mit gesetzgebungs
theoretischen Fragen beschliftigen, unabhangig von ihren oft unterschied
lichen Konzeptionen darin Ubereinstimmen, daB es derzeit noch keine
Gesetzgebungstheorie gibt, die diesen Namen wirklich verdienen wUr
de (2).
Die an der Gesetzgebungspraxis verantwortlich Beteiligten haben die
sen Mangel besonders deutlich empfunden und die Wissenschaft in der
Vergangenheit mehrfach aufgefordert, mit der Praxis in einen Dialog Uber
gesetzgeberische Probleme einzutreten (3). Hans Werner MUller, der mit
seinem Handbuch der Gesetzgebungstechnik den ersten Versuch unter
nahm, diesem Zustand abzuhelfen, betont denn auch, daB es die Auffor
derung eines Praktikers war, die ihn zu seinem Buch veranla~te (4). Die
Probleme, die die Gestaltung rechtlicher Vorschriften aufwirft, mu~ten
und mUssen aber von der Praxis in jedem Fall bewaltigt werden - unab
hangig davon, ob entsprechende Arbeiten der Wissenschaft vorliegen oder
nicht. Der Referent, der im Ministerium damit beauftragt ist, einen Ge
setzentwurf abzufassen, mu~ Uber die Verwendung von Legaldefinitionen
und Fiktionen oder Uber die Aufnahme amtlicher Uberschriften in den
Entwurf auch dann entscheiden, wenn er die notigen Entscheidungskrite
rien nicht zu haben glaubt. Die Praxis ist deshalb dazu Ubergegangen,
selbst Richtlinien fUr die Gestaltung rechtlicher Vorschrifen zu erarbeiten
und ihrer konkreten Arbeit zugrunde zu legen.
Einen einheitlichen Terminus fUr diese verwaltungsinternen Anweisun
gen gibt es bislang noch nicht. In Hessen spricht man von "Redaktionel
le(n) Richtlinien fUr Gesetzentwiirfe und Rechtsverordnungen", in Bayern
von "Richtlinien fUr die Abfassung von Vorschriften der Bayerischen
Staatsregierung und der Staatsministerien" und in Bremen tragt die ent
sprechende Anweisung die Uberschrift "Au~re Form von bremischen
Gesetzen und Verordnungen". 1m folgenden soll einheitlich von "Richt-
* Die eingeklammerten Ziffern beziehen sich auf die Anmerkungen am SchluB der
Ausftihrungen.
1
linien der Gesetzestechnik" gesprochen werden. Diese Bezeichnung hat
sich in der Schweiz eingebUrgert und scheint mir am besten zu passen.
Historische VorbiIder fUr die Richtlinien sind nachweisbar: So erlie:B
1767 Katharina die Gro:Be eine in 525 Paragraphen eingeteilte "Instruc
tion fUr die zur Verfertigung des Entwurfs zu einem Gesetzbuche verord
nete Commi:Bion". Allgemeine philosophische AusfUhrungen einerseits
und detaillierte Anordnungen Uber den materiellen Gehalt des zu erarbei
tend en Gesetzbuches andererseits nehmen in der "Instruction" breiten
Raum ein. Sie enthalt aber auch ein "Von der Abfassung und Schreibart
der Gesetze" Uberschriebenes Kapitel, das unter anderem zur Gesetzes
sprache Aussagen enthalt, die heute noch vertreten werden (5).
Naher liegt uns Deutschen das Gutachten "tiber Plan und Methode, nach
welchen bei Aufstellung des Entwurfs eines Deutschen BUrgerlichen Ge
setzbuchs zu verfahren ist". Die yom Bundesrat 1874 eingesetzte und nur
aus Praktikem bestehende "Vorkommission" entwickelt in diesem Gut
achten sehr konkrete Vorschlage, die von dem Rat, einen Allgemeinen
TeiI in das BGB aufzunehmen, bis hin zu der Verfahrensempfehlung rei
chen, fUr jedes Buch einen eigenen Redaktor zu bestellen und mit der Er
arbeitung der BUcher gleichzeitig zu beginnen. Der Bundesrat war sich da
mber im klaren gewesen, da:B die eigentliche Kommission nicht aus dem
Stand mit der Kodifizierung des bUrgerlichen Rechts beginnen konnte.
Eine erste Arbeitsanleitung sollte die Vorkommission liefem (6).
Hingewiesen sei noch auf die "Erlauterungen zum Vorentwurf" des
Schweizerischen Zivilgesetzbuchs. In diesen noch vor dem Regierungsent
wurf verOffentlichten "Erlauterungen" stellt Eugen Huber die gesetzes
technischen Richtlinien dar, die die gesetzgeberische Vorarbeit geleitet
haben und mit denen "die Bauleute an der Gesetzgebung weiterarbeiten
werden" (7).
Alle drei Texte - die zur Zeit der gro:Ben KodifikationsbemUhungen nicht
allein dastanden (8) - sind insoweit mit den heutigen Richtlinien der Ge
setzestechnik vergleichbar, als sie konkrete Anweisungen zur Gestaltung
eines Gesetzes geben. Der wesentliche Unterschied zu den Richtlinien be
steht darin, da:B es sich nur urn Anleitungen fUr die Erarbeitung und Ab
fassung eines bestimmten Gesetzes handelt und da:B fUr die sonstige Ge
setzgebung keine Verbindlichkeit beansprucht wird.
Ein BedUrfnis,allgemeinverbindliche Richtlinien zu erlassen, entstand
in Deutschland erst zu Zeiten der Weimarer Republik. Sowohl die Zahl als
auch der Urn fang der Gesetze stieg derart an, da:B ohne allgemeine Richt
linien selbst ein Minimum an au:Berer Einheitlichkeit der Gesetzgebung
nicht zu bewahren gewesen ware. Die direkten Vorlaufer der geltenden
Richtlinien stammen deshalb aus dieser Zeit. Es sind die "Gesetzestechni
sche Vorschriften"UberschriebenenParagraphen 121 bis 138 der "Dienst-
2
ordnung der WUrttembergischen Staatsbehorden" von 1928 (9) und der
"Leitfaden fUr Gesetz-und VerordnungsentwUrfe" des Reichs-und Preus
sischen Arbeitsministeriums aus dem Jahre 1937 (10).
Ein weiterer,fUr die Entwick1ung der Richtlinien wichtiger Zeitabschnitt,
begann urn 1960. Seit dieser Zeit werden EDV-An1agen in immer noch
wachsendem Urn fang zum Vollzug der geltenden Gesetze und Verord
nungen herangezogen. Die ED V-Anlagen konnen aber nur Normen einer
bestimmten - ihrer eigenen Arbeitsweise - Struktur vo11zie
angepa~ten
hen (11). Der allgemein fUr wiinschenswert gehaltene Einsatz dieser Anla
gen hiingt mithin davon ab, ob es gelingt, zumindest die neu zu erlassen
den rechtlichen Vorschriften "automationsgerecht" zu gestalten. Die Ver
antwortlichen des Bundes und mehrerer Lander reagierten schnell und er
lie~en fUr ihren jeweiligen Dienstbereich "Grundsatze fUr die Gestaltung
automationsgerechter Vorschriften" (12). Die Grundsatze machen mit
den Anforderungen, die die EDV-Anlagen an rechtliche Normen stellen,
naher vertraut und geben Empfehlungen, wie ihnen am besten entspro
chen werden kann (13).
leder, der heute im Bereich der Administration rechtliche Vorschriften
zu gestalten hat, hat mithin zwei eigenstandige Normenkomplexe zu be
achten. Einmal die historisch langsam gewachsenen und immer mehr ver
feinerten allgemeinen Richtlinien der Gesetzestechnik und zum anderen
die jUngst ohne historische Vorbilder geschaffenen Grundsatze fUr die Ge
staltung automationsgerechter Vorschriften. Beide Komplexe gehoren
aber inhaltlich gesehen zusammen (14). Die Grundsatze regeln nur die Be
sonderheiten, die bei den zum automatisierten Vollzug vorgesehenen Nor
men zu berucksichtigen sind und gehen im Ubrigen von den nicht noch
einmal wiederholten allgemeinen Richtlinien aus. Andererseits sollten die
in den Grundsatzen erstmals herausgearbeiteten Regeln eines logischen
Aufbaus der Gesetze, wie es in dem bayerischen Text hei~t, "allgemein
fUr die Vorschriftengebung von Bedeutung sein". Treffend glossiert Rodig
in diesem Zusammenhang, da~ sich fUr manche Zeitgenossen erst mit der
automationsgerechten Rechtssetzung ein "Inbegriff gesetzgebungstechni
scher Maximen verbindet, die eigentlich bereits seit Solon hiitten Auf
merksamkeit beanspruchen dUrfen" und findet es nur begrenzt erheiternd,
"da~ es gerade der Computer und nicht der Mann von der Stra~e war,
der auf einem Minimum an Logik im Aufbau rechtlicher Gesetze zu be
stehen verstand" (15).
In der vorliegenden Arbeit geht es darum, die derzeit geltenden mini
steriellen Richtlinien der Gesetzestechnik bekanntzumachen und zu
analysieren. Allein der Einflu~, den die Richtlinien in der Praxis der Ge
setzgebung gewonnen haben, rechtfertigt dieses Unterfangen. FUr die Ge
setzgebungstheorie kann es daneben nur nUtzlich sein, die Erfahrungen
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der Praxis, die in den Richtlinien enthalten sind, kennenzulernen. Leider
war bislang der Gedankenaustausch zwischen Praxis und Wissenschaft in
soweit recht diirftig. Weder hat die Wissenschaft - von einigen wenigen
Arbeiten abgesehen - die Richtlinien zur Kenntnis genommen (16), noch
hat die Praxis die wissenschaftlichen Erkenntnisse der neuesten Zeit in
den Richtlinien verarbeitet. Ein Wandel klindigt sich aber an. Die Bedeu
tung eines auch gesetzestechnisch geordneten Rechtssetzungsverfahrens
fUr eine gute Gesetzgebung wird in der jlingsten Zeit immer eindringlicher
betont. Neben R6dig, dessen besonderes Interesse den Richtlinien galt
(17), fordern Hug und Nadler eine Vereinheitlichung der Gesetzestechnik
durch umfassende Richtlinien (18). Dabei will Nadler diese Aufgabe nicht
allein der Administration zuweisen; weil die gesetzestechnischen Richt
linien nicht blo~ die Bedeutung einer innerdienstlichen Anweisung hat
ten, sollte allen interessierten Kreisen Gelegenheit zur Mitarbeit gegeben
werden.
Derzeit darf von den Richtlinien noch nicht allzu viel erwartet werden.
Praxis und Wissenschaft sind auf dem Gebiet der Gesetzestechnik in den
letzten J ahrzehnten nicht recht vorangekommen. Dieser Umstand mu~te
die Richtlinien, die nicht mehr als eine Zusammenfassung der bereits
vorliegenden Erkenntnisse und Erfahrungen sein k6nnen, entscheidend
pragen. Auf der anderen Seite ist der manchmal noch anzutreffenden Ge
ringschatzung "rein technischer Regeln" entgegenzutreten. Regelungen,
die zum Beispiel die Gliederungsbezeichnungen in einem Gesetz betref
fen, sind keineswegs unwichtig, da auch sie zur logischen Geschlossenheit
eines Gesetzes beizutragen venn6gen und den Einsatz von ED V-Anlagen
enn6glichen oder aber sehr erschweren k6nnen (19).
B Abgrenzung der Richtlinien zu benachbarten Vorschriften
In unserer Rechtsordnung bestehen zahlreiche rechtliche Vorschriften,
die das Gesetzgebungsverfahren im weitesten Sinne zum Gegenstand ha
ben. Flir den Bereich des Bundes seien nur genannt: Das Grundgesetz,
die Geschaftsordnungen von Bundestag, Bundesrat und Bundesregierung,
die Gemeinsame Geschaftsordnung der Bundesministerien, die Grundsatze
fUr die Gestaltung automationsgeeigneter Rechts- und Verwaltungsvor
schriften und das Gesetz liber vereinfachte Verklindung und Bekanntga
ben. Praktisch kann jedem an der Gesetzgebung beteiligten Bundesorgan
ein eigener Vorschriftenkomplex zugeordnet werden. Alle diese Vorschrif
ten k6nnen nicht Gegenstand dieser Arbeit sein. Eine derart umfassende
Behandlung kame auf weiten Strecken einer Verfassungslehre gleich.
Behandelt werden sollen nur die Vorschriften, die die formale Gestal
tung der Gesetze und Verordnungen betreffen. Diejenigen Vorschriften,
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