Mineurs non accompagnés en Belgique

92 Pages·2009·0.8 MB·French

Mineurs
Mineurs
non accompagnés
non accompagnés
en Belgique
en Belgique
acceuil, retour et intégration
réseau européen des migrations1
point de contact belge2
1 L’EMN cherche à rencontrer les besoins en information des institutions européennes et des Etats members, en collectant des
informations fiables, objectives, comparables et à jour en matière d’asile et de migrations, tant au niveau européen qu’au niveau
national, afin d’appuyer l’élaboration des politiques en la matière. Les données collectées par l’EMN sont également accessibles
au grand public.
2 Le point de contact national belge est composé de plusieurs institutions qui jouissent d’une expertise en matière de migration
et d’asile : l’Office des étrangers ; le Centre pour l’égalité des chances et la lutte contre le racisme ; le Commissariat général aux
Réfugiés et Apatrides ; et la Direction générale Statistiques et Informations économiques. Les activités du point de contact sont
co-financées par l’Union européenne.
Avec le soutien de l’Union européenne
Mineurs non
Mineurs non
accompagnés
accompagnés
en Belgique
en Belgique
modalités d’accueil, de retour et d’intégration
réseau européen des migrations
point de contact belge
Juillet 2009
Table des matières

Synthèse
1.
Introduction: objet et métho dologie suivie
9
1.1 Objet de cette étude 9
1.2 Définition des mineurs étrangers non accompagnés 10
1.3 Cadre législatif 10
1.3.1 Législation belge 10
1.3.2 Règles, normes et recommandations internationales 11
1.3.2.1 Règles contraignantes de droit 11
1.3.2.2 Instruments non contraignants et recommandations 11
2.
Motivations à entrer en Belgique
1 3
3.
Formalités d'entrée, y compris le contrôle aux frontières
1 7
3.1 Acteurs impliqués dans le traitement des MENA 1 7
3.1.1 Office des étrangers 17
3.1.2 Service des Tutelles 19
3.1.3 Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides (CGRA) 19
3.1.4 Fedasil 19
3.1.5 Police fédérale 20
3.1.6 Services d’aide à la jeunesse 20
3.1.7 SPF Affaires étrangères 20
3.1.8 Tribunal de la jeunesse 20
3.1.9 Child Focus 21
3.1.10 Organisation internationale pour les migrations (OIM) 21
3.1.11 Organisations non gouvernementales (ONG) 21
3.1.12 Commission nationale pour les droits de l’enfant 21
3.2 Procédures d’accès au territoire 22
3.3 Tutelle 24
3.3.1 Compétences du Service des Tutelles 24
3.3.2 Compétences du tuteur 24
3.3.3 Prise en charge du MENA 25
3.3.4 Identification du mineur et évaluation de l’âge 26
3.3.5 Désignation du tuteur 27
4.
Modalités d’accueil
29
4.1 Accueil en trois phases 2 9
4.1.1 Phase d’observation et d’orientation 29
4.1.2 Phase de transition 30
4.1.2.1 Les MENA demandeurs d’asile 30
4.1.2.2 MENA non demandeurs d’asile 31
4.1.3 Logement permanent ou accueil en logement autonome 32
4.1.4 Données statistiques 33
4.1.5 Coût financier de l’accueil 33
4.2 Possibilités de séjour des MENA 3 4
4.2.1 Si le MENA est un demandeur d’asile 35
4.2.2 Si le MENA est une victime de la traite des êtres humains 35
4.2.3 Circulaire du 15 septembre 2005 36
4.2.4 Séjour illégal 38
4.2.5 Régularisation 38
4.2.6 Synthèse 39
4.3 À l’âge de 18 ans 39
4.4 Détention 40
4.5 Dispositions en matière d’accès à la représentation légale 4 1
4.6 Traitement psychologique 4 1
4 .6.1 Généralités 41
4 .6.2 Victimes de la traite des êtres humains 42
4 .6.3 Enfants soldats 42
4.7 Mesures d’intégration destinées aux MENA 43
4.7.1 Enseignement 44
4.7.2 Accès à l’aide sociale 45
4.7.3 Accès aux soins médicaux 45
4.7.4 Droit au travail 45
4.8 Conditions et modalités d’introduction d’une demande d'asile par un MENA 4 6
4.9 Regroupement familial 4 8
4.9.1 Le MENA souhaite le regroupement familial avec ses parents déjà en Belgique 48
4.9.2 Un parent souhaite procéder au regroupement familial avec le MENA déjà
en Belgique 4 9
4.10 Mineurs non accompagnés européens 50
4.11 Disparitions 51
5.
Pratiques en matière de retour et de réintégration
5 3
5.1 Mesures nationales (suspensives) visant à organiser le retour
des mineurs non accompagnés 54
5.1.1 Eloignement à la frontière 54
5.1.2 Ordres de reconduire 55
5.1.2.1 Recours à l’encontre d’un ordre de reconduire 55
5.1.2.2 Que se passe-t-il si le MENA ne rentre pas? 55
5.2 Retour volontaire des mineurs non accompagnés 5 6
5.2.1 Retour volontaire des mineurs non accompagnés : le programme REAB de l’OIM 5 6
5.2.1.1 REAB : les étapes vers un retour en toute sécurité 56
5.2.1.2 Autres questions importantes 58
5.2.1.3 Statistiques 58
5.2.2 Les initiatives de l’Office des étrangers pour un retour durable 59
5.2.2.1 Préoccupations générales 59
5.2.2.2 Quelques initiatives visant à soutenir un retour durable 59
5.3 Le cadre communautaire européen : activités spécifiques dans le cadre
de Dublin II, accords de réadmission et directive « retour » 60
5.3.1 Les Mineurs non accompagnés dans le cadre de DUBLIN II 60
5.3.2 Existence d’accords de réadmission et garanties y afférentes 61
5.3.3 La directive « retour » : pratiques actuelles dans le cadre des articles 10, 14 et 17 62
6.
Conclusions : meilleures pratiques et enseignements
6 5
Annexe 1 : Nombre de mineurs non accompagnés en Belgique 73
Annexe 2 : Répartition par âge des MENA en Belgique 74
Annexe 3 : Répartition par sexe des MENA en Belgique 74
Annexe 4 : Statistiques relatives aux demandes d’asile 75
Annexe 5 : Statistiques relatives aux retours 79
Annexe 6 : Nombre de MENA ayant introduit une demande de titre de séjour en tant
que victime de la traite des êtres humains 80
Annexe 7 : Les mineurs non accompagnés européens 81
Annexe 8 : Nombre d’interceptions de MENA 82
Annexe 9 : Fiche d’indentification des mineurs non accompagnés 83
Fiche mineur étranger non accompagné 83
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Réseau européen des migrations
Ce rapport a été réalisé par le point de contact belge du Réseau européen des migrations (EMN –
European Migration Network). Le point de contact national belge est composé de plusieurs
institutions qui jouissent d’une certaine expertise en matière de migration et d’asile : l’Office
des étrangers (Service d’appui et suivi des politiques); l’observatoire des migrations du Centre
pour l’égalité des chances et la lutte contre le racisme ; le Commissariat général aux Réfugiés et
Apatrides (Servie relations internationales) ; et la Direction générale Statistiques et Informations
économiques.
L’EMN cherche à rencontrer les besoins en information des institutions européennes et des Etats
membres, en collectant des informations fiables, objectives, comparables et à jour en matière
d'asile et de migrations, tant au niveau européen qu’au niveau national, afin d'appuyer l'élaboration
des politiques en la matière. Les données collectées par l’EMN sont également accessibles au
grand public.
Les activités de l’EMN sont multiples. Premièrement, l’EMN répond à des demandes d’information
ponctuelles par le biais de rapports, d’études thématiques et de questions ad hoc. Deuxièmement,
l’EMN cherche à produire des informations et documents comparables. Troisièmement, l’EMN
tente de mailler un réseau à différents niveau pour faire avancer ses activités. Au niveau européen,
les points de contact nationaux se rencontrent régulièrement, tout en collaborant également
avec d’autres institutions et organisations européennes. Au niveau national, chaque point de
contact national développe son propre réseau de partenaires au sein de son propre pays ; ces
partenaires ont une expertise en matière de migration et d’asile et ont des profils variés afin de
croiser les perspectives (par ex. Ministères, académiques mais aussi ONG).
Plus d’information sur l’EMN et ses réalisations est disponible sur :
emn.sarenet.es
www.dofi.fgov.be
LE POINT DE CONTACT b ELgE PEuT êTRE CONTACTé PAR E-MAIL Ou PAR TéLéPhONE :
Benedikt Vulsteke: [email protected] Tel. [phone]
Geert Beirnaert: [email protected] Tel. [phone]
Séverine De Potter: [email protected] Tel. [phone]
Nicolas Perrin: [email protected] Tel. [phone]
Ou PAR POSTE À L’ADRESSE SuIvANTE:
Point de contact national belge EMN
Office des Etrangers, WTC II, 24ème étage,
Chaussée d’Anvers 59B,
1000 Bruxelles
Nous aimerions remercier tout particulièrement Marie Diop, étudiante en Droit européen en matière d’immi-
gration et d’asile à l’ULB-Odysseus Network, pour les précieuses contributions qu’elle a apportées au présent
rapport durant son stage au point de contact national belge.
5
Synthèse
La présente étude fut entreprise au premier semestre 2009 dans le cadre du Réseau européen des
migrations (EMN – European Migration Network). Elle concerne les politiques en matière d’accueil,
de retour et d’intégration des mineurs étrangers non accompagnés (MENA) en Belgique, et contient
des informations statistiques en la matière. L'objet global de cette étude vise à aider les décideurs
politiques au niveau européen et dans les États membres à comparer la situation des mineurs non
accompagnés dans les différents pays de l'Union européenne, à combler un manque de connaissance
sur leurs politiques, et à tirer de cette comparaison des conclusions qui pourraient ensuite être
utilisées pour apporter des améliorations ciblées dans le traitement des mineurs non accompagnés.
Au niveau belge, cette étude vise également à sensibiliser le lecteur sur les enjeux et les problèmes
auxquels la Belgique est confrontée dans le traitement des mineurs non accompagnés.
En moyenne, quelque 1 800 mineurs non accompagnés sont enregistrés tous les ans en Belgique
par le Service des Tutelles. La majorité d'entre eux (60 à 70%) ne demandent pas asile et sont le plus
souvent interceptés par les forces de police. Le plus grand groupe provient d'Algérie, du Maroc et
d'Inde ou des pays d’Europe du Sud-est, membres ou non de l’UE (Serbie, Bosnie et Roumanie), et
appartient souvent à la communauté rom. La logique les amenant à chercher à entrer en Belgique
nécessiterait des recherches plus approfondies, mais quelques raisons peuvent être remarquées :
la Belgique est utilisée comme pays de transit vers le Royaume-Uni ou les pays scandinaves, des
enfants des rues errant à travers l'Europe décident de rester en Belgique, ou bien ils appartiennent à
la communauté rom et voyagent. Une autre partie (30 à 40%) demande la protection internationale
car ils fuient leur pays d'origine par crainte de persécution. Cinq pays représentent environ 50%
de toutes les demandes d'asile introduites par des MENA : l’Afghanistan, la Guinée, la RD Congo, la
Russie et l'Irak.
Depuis mai 2004, la Loi sur la tutelle qui a été spécifiquement conçue pour les MENA est d’applica-
tion. Elle prévoit des dispositions spéciales pour traiter la problématique des MENA sur le territoire
belge ou à la frontière. Toute autorité qui est informée de la présence d'un MENA sur le territoire
belge ou arrivant à la frontière a l'obligation d'informer le Service des Tutelles. Cela doit se faire au
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elg moyen d’une fiche spécifique pour les MENA. Chaque MENA, quelle que soit sa situation adminis-
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ct trative (demandeur d'asile, enfant sans papiers, MENA européen) est d'abord placé dans ce que l’on
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n appelle un Centre d'observation et d'orientation (COO). Cela permet au Service des Tutelles d’iden-
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e tifier le MENA, et, au besoin, de procéder à une détermination d'âge au moyen d'un test médical.
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nt Ce COO peut aussi fonctionner comme un espace extraterritorial (pour une durée limitée) pour les
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p MENA interceptés à la frontière. Le COO est un centre d’accueil sécurisé et néanmoins ouvert. La
ons Belgique ne place pas les MENA en détention.
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gr Le Service des Tutelles ainsi que le tuteur jouent un rôle important pour les MENA résidant en
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s Belgique. Après leur identification, un tuteur sera attribué à chaque MENA. Il devra veiller à ce que
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n les autorités trouvent une solution durable pour le MENA dans l’intérêt supérieur de celui-ci. Il l’as-
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pé sistera dans toutes ses obligations légales, toutes les procédures de séjour et toute autre procédure
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r
u légale ou administrative. Deux types de tutelle coexistent en Belgique : le système professionnalisé
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au et le système bénévole; la majorité étant constituée de tuteurs bénévoles.
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—r Le système d'accueil des MENA en Belgique se déroule en trois phases. La première phase se passe
— dans un Centre d'observation et d’orientation pendant 15 jours, renouvelable une fois. Le MENA sera
e ensuite transféré vers la deuxième phase d’accueil mais ici, une distinction est faite entre les MENA
u qui demandent asile (compétence fédérale) et ceux qui ne demandent pas asile (compétence des
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lgi Communautés). Les MENA demandeurs d'asile seront placés dans un centre d'accueil pour deman-
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n b deurs d'asile disposant d’un espace réservé aux MENA, géré par Fedasil ou l'un de ses partenaires.
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s Ils peuvent rester dans ce centre tout au long de leur procédure d'asile. Les MENA qui ne deman-
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g dent pas asile tombent sous l'autorité du service d’aide à la jeunesse des Communautés (flamande,
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m française). Ils seront considérés comme des mineurs en « situation éducative problématique» et
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cc devraient être placés dans des centres spécialisés. Toutefois, les places sont difficiles à trouver au
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sein des Communautés. Comme solution pratique, il a été convenu que Fedasil assure l'accueil des
MENA qui ne demandent pas asile seulement dans le cas où les Communautés manquent d’espaces
d'accueil suffisants. De cette façon, le MENA est assuré de toujours trouver un lieu d’accueil, bien
que ce ne soit pas toujours celui qui réponde le mieux à sa situation. L'objectif de cette deuxième
phase est de fournir aux MENA une période de répit plus longue (d’un an maximum). Les MENA
auront l’occasion d'aller à l'école, d’apprendre la langue et au besoin, de bénéficier des interventions
médicales/psychologiques appropriées. Au cours de la troisième phase d’accueil, une solution plus
« durable » est envisagée pour le MENA. Il recevra un hébergement plus stable ou un accueil en
logement autonome qui sera mieux adapté à son profil spécifique.
Quant à la situation de séjour des MENA en Belgique, plusieurs options sont offertes : (1) un MENA
peut demander asile et, en cas de décision positive, il sera reconnu comme réfugié ou bénéficiera
de la protection subsidiaire ; (2) un MENA peut être une victime de la traite des êtres humains et
engager une procédure spéciale. Toutefois, les conditions sont difficiles à remplir et peu de MENA
reçoivent un statut de séjour en tant que victimes de la traite des êtres humains ; (3) la Circulaire du
15 Septembre 2005 fournit une procédure spéciale permettant aux MENA de demander une autori-
sation de séjour sur le territoire belge. Elle n’est applicable qu’aux mineurs qui ne sont pas (ou plus)
engagés dans une autre procédure de demande de séjour (asile, victime de la traite des êtres hu-
mains, régularisation). Cette procédure vise à trouver une « solution durable » pour tous les MENA
qui la lancent. L’Office des étrangers, de concert avec le tuteur, étudiera les différentes options : le
regroupement familial en Belgique, le retour du MENA vers son pays d'origine, ou le séjour illimité
ou l’établissement en Belgique. Ces trois options sont considérées sur la même base. La solution
durable pour le MENA est déterminée au cas par cas. Cette enquête peut prendre un certain temps
et les options peuvent changer au fur et à mesure. En attendant, l’Office des étrangers peut délivrer
ou prolonger les documents de séjour temporaire. Si aucune solution durable n'a été trouvée après
trois ans et si le MENA remplit les conditions fixées par l’Office des étrangers (par exemple, fréquen-
tation des cours, présentation de documents d'identité, etc.), un permis de séjour à durée illimitée
peut être délivré. (4) Dans le cas où le MENA ne remplit pas les conditions, il peut se retrouver en
séjour irrégulier. Cependant, il sera autorisé à rester dans les installations d’accueil jusqu'à l’âge de
18 ans. (5) Les MENA ne répondant pas aux conditions de la Circulaire peuvent également introduire
une demande de régularisation sur base de l'article 9bis (motifs exceptionnels) ou l'art 9ter (raisons
médicales) de la Loi sur les étrangers.
En ce qui concerne le processus d'intégration, un travail considérable est effectué dans les cen-
tres d'accueil par les travailleurs sociaux et avec l'aide du tuteur. Le MENA devra élaborer un « pro-
jet de vie » et cela nécessite souvent une approche individualisée pour chaque MENA, en fonction
de ses potentialités. L’école joue un rôle important dans le processus d'intégration. En Belgique,
l'enseignement est obligatoire de 6 à 18 ans, et tout MENA a le droit de recevoir cet enseignement.
Les différentes Communautés ont développé un système appelé « classes d'accueil » ou « classes
passerelles » séparées pour les nouveaux arrivants, dans le but principal de leur enseigner la langue
ainsi que le système socioculturel en Belgique. Ensuite, ils peuvent évoluer vers l ‘enseignement
classique.
Dans la procédure d'asile des MENA, les critères pour être reconnu comme réfugié ne diffèrent
pas de ceux des adultes. Toutefois, une attention particulière est accordée au fait que la personne
est mineure. Le tuteur devra toujours être présent, sinon l'entrevue ne peut avoir lieu. L'entrevue
au Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides (CGRA) se doit d’être adaptée au degré de
développement mental et de maturité du MENA. Certains travailleurs sociaux ont reçu une forma-
tion spécialisée ; des formulaires et directives d'entrevue standardisés sont utilisés ; les MENA sont
interrogés dans une salle adaptée réservée aux entrevues. Lors de l’examen de la demande d'asile,
le fait que le demandeur d’asile soit mineur est pris en considération, et le principe du « bénéfice du
doute » aura un plus grand champ d'application.
7
Deux autres questions importantes sont également mises en évidence dans cette étude. D'une part,
le fait que les mineurs en provenance des États membres de l'Espace économique européen (en
particulier la Roumanie) sont représentés en nombre relativement important dans les statistiques.
Ce point est important à mentionner étant donné que ces MENA ne relèvent pas du champ d'appli-
cation de la loi sur la tutelle et donc ne reçoivent pas le même traitement. Pour remédier à cette
situation, les autorités belges ont créé un service spécial pour les « mineurs européens en situation
de vulnérabilité », qui leur permet d'aider ces mineurs, souvent victimes du trafic des êtres humains.
Une autre question qui y est étroitement liée concerne les disparitions de MENA. En 2007, l'un
des Centres d'observation et d'orientation (première phase d’accueil) a signalé 902 disparitions de
MENA. Ces chiffres sont énormes mais devraient être mis en perspective. La plupart de ces mineurs
ne demandent pas à être pris en charge et les disparitions sont davantage considérées comme des
« départs volontaires » (par exemple ils ont une autre destination finale). Cependant, il y a aussi des
« disparitions inquiétantes » (par exemple des victimes de la traite des êtres humains) et dans ces
cas, Child Focus peut apporter son aide.
Un autre centre d’intérêt concerne les pratiques concernant le retour des MENA. En Belgique, la
pratique de retour forcé n’est pas de mise vu que l'intérêt supérieur de l'enfant devra toujours être
pris en compte. Le retour volontaire est toutefois considéré comme l'une des solutions durables
possibles. Il est organisé en collaboration avec le Programme REAB de l'OIM. Le MENA peut égale-
ment faire usage du Fonds de réintégration, et les activités de réintégration dans le pays d'origine
seront adaptées aux besoins spécifiques de l'enfant. Le processus de retour sera suivi et évalué
pendant un an. Le nombre de retours volontaires est relativement faible (16 en 2007, 22 en 2008).
L’Office des étrangers belge a également organisé des initiatives ad hoc pour le retour volontaire
de MENA (p.ex. Congo), cependant, avec peu de succès. L’Office a également organisé des actions de
prévention et d'information dans les pays d'origine ciblés.
En guise de conclusion, cette étude développe certaines bonnes pratiques et enseignements. De
nombreuses recommandations ont été formulées par divers intervenants au cours de l’élaboration
de cette étude, et les plus récurrentes sont mentionnées. L'introduction de la loi sur la tutelle et du
système de tutelle est considérée comme une avancée majeure. Toutefois, il est largement reconnu
qu'une étude d'impact devrait être réalisée dans un proche avenir. Le statut uniforme des tuteurs
e
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el et une plus grande spécialisation, la formation continue, des échanges d'informations accrus entre
b
ct tuteurs constituent des demandes souvent entendues. Il est toutefois mentionné que le Service des
a
t
n Tutelles joue un rôle important mais manque de moyens pour exécuter pleinement ses obligations
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e légales. La procédure prévue à la Circulaire du 15 Septembre 2005 peut fournir une solution pour
d
nt de nombreux MENA, cependant certaines ONG estiment que le rôle de l’Office des étrangers dans
oi
p la recherche d’une solution durable dans l'intérêt supérieur de l'enfant est une trop lourde respon-
s
on sabilité. Une autre conclusion est le fait que le système d'accueil en trois phases propose un héber-
ti
a gement pour tous les MENA, mais en raison d'un manque de places, tous les MENA ne reçoivent
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mi pas l’accueil requis dans leur situation. La qualité des centres d'accueil semble également varier.
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de Sur la question des victimes de la traite des êtres humains, la Belgique a fait œuvre de pionnier en
n
e prévoyant une procédure spéciale, mais il est largement admis que les conditions sont parfois dif-
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p
ro ficiles à respecter pour les MENA, et des mesures politiques nécessaires sont proposées. Enfin, on
u
u e peut constater que les différents services disposent d’une documentation statistique sur les MENA
a
se mais il n'existe aucun système uniformisé en Belgique. Il est donc souvent difficile de trouver des
é
—r statistiques fiables et comparables. Des efforts visant à améliorer l'information statistique sont
— entrepris. En général, il est toujours possible d’améliorer l’échange d'informations entre les diffé-
e rentes parties prenantes.
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