Table Of ContentPolitik des Projektmanagements
Bertram Sühlo
Online veröffentlicht auf dem
Publikationsserver der Universität Potsdam:
http://opus.kobv.de/ubp/volltexte/2008/2734/
urn:nbn:de:kobv:517-opus-27346
[http://nbn-resolving.de/urn:nbn:de:kobv:517-opus-27346]
Politik des Projektmanagements
Mikropolitische Analysen zu Entscheidungs-
prozessen in IT-Projekten
Dissertation zur Erlangung des akademischen Grades eines Doktors der
Wirtschafts- und Sozialwissenschaften
an der Wirtschafts- und Sozialwissenschaftlichen Fakultät
der Universität Potsdam
vorgelegt von
Bertram Sühlo
Potsdam, 2008
Erstgutachter: Prof. Dr. Werner Jann
Zweitgutachter: Prof. Dr. Dieter Wagner
Für Kata, Ronja und Tamara
II
Vorwort
Vorwort
In der hier vorliegenden Dissertation werden aus berufspraktischer Perspektive die komplexen Aus-
handlungsprozesse dargestellt, die nötig sind, um ein Computersystem in einer Großverwaltung einzu-
führen. Dem Autor geht es dabei vor allem darum, die menschlichen Prozesse hinter den technologi-
schen Weichenstellungen plastisch zu machen. Die Technik wird dabei weder ignoriert noch zur Ikone
erhoben, sondern als selbst geschaffene Umwelt des Menschen dargestellt werden, die die Arbeits-
welt gründlich verändert und alte Probleme löst, dabei aber immer wieder neue Probleme schafft. Die
Art und Weise, wie Fachleute und Manager mit unterschiedlichsten beruflichen Hintergründen und
Erfahrungen mit diesen Problemen umgehen, ist Gegenstand dieser Arbeit. Wenn an der einen oder
anderen Stelle Kritiken oder Ratschläge auftauchen, so entsprangen sie sowohl den Gesprächen mit
den Beteiligten als auch der zusammenfassenden Analyse des Autors.
Der Fallstudienteil stellt den Verlauf eines IT-Projekts zur Einführung eines Personalverwaltungssys-
tems in einem Ministerium und seinen nachgeordneten Einrichtungen dar. Dabei konnte in zeitlicher
Hinsicht nur die Anfangsphase des Projekts analysiert werden. Dank gilt den zahlreichen Unterstüt-
zern und Interviewpartnern, die zu allen möglichen Tageszeiten Auskunft und Rat erteilten, obwohl sie
wirklich wichtigeres zu tun hatten. „Nebenbei“ sei erwähnt, dass dem Autor überraschend viel Offen-
heit und Hilfsbereitschaft entgegengebracht wurde, die keinesfalls selbstverständlich ist und die den
Verfasser schlicht verblüffte. Der Autor bemühte sich bei der Schilderung und Analyse der Ereignisse
um größtmögliche Neutralität und Objektivität, insbesondere zwischen Auftraggeber- und Auftragneh-
merseite.
Schließlich sei ein Hinweis zur Verwendung von männlichen und weiblichen Formulierungen gestattet.
Aus Gründen der einfacheren Lesbarkeit wird auf die explizite Ausformulierung der weiblichen
Schreibweise verzichtet. D.h. bei der allgemeinen Erwähnung von Personengruppen sind stets Frauen
und Männer gemeint.
III
Politik des Projektmanagements
Inhaltsverzeichnis
1 Einleitung: Zur Existenz von Politik in IT-Projekten.................................................... 1
1.1 Problemstellung: Eigendynamik von IT-Projekten und Anwendung von Projektmanagement1
1.2 Theoretischer Bezugsrahmen.................................................................................................4
1.2.1 Mikropolitischer Ansatz.......................................................................................................................5
1.2.1.1 Spiele und Macht in Organisationen.................................................................................................................5
1.2.1.2 „Irrationale“ Organisationen..............................................................................................................................6
1.2.2 Institutionenökonomische Ansätze.....................................................................................................7
1.3 Problemrelevanz......................................................................................................................9
1.3.1 Verbreitung von IT im privaten und öffentlichen Sektor......................................................................9
1.3.2 Risiken in IT-Projekten......................................................................................................................10
1.3.3 Projektmanagement als Bündel von Erfolgsfaktoren........................................................................12
1.3.4 Einbeziehung externer Dienstleister.................................................................................................14
1.4 Forschungsmethoden, Untersuchungsdesign und Aufbau der Arbeit...................................15
1.4.1 Analytischer vs. konzeptioneller Ansätze..........................................................................................15
1.4.2 Fallstudienkonzeption.......................................................................................................................15
1.4.3 Auswahl und Eignung des Fallbeispiels............................................................................................17
1.4.4 Abhängige und unabhängige Variablen der Untersuchung..............................................................18
1.4.5 Aufbau der Arbeit..............................................................................................................................19
1.5 Definition und Erläuterung der Grundbegriffe........................................................................20
1.5.1 Politik................................................................................................................................................20
1.5.2 Organisation.....................................................................................................................................21
1.5.3 Informationstechnologie (IT).............................................................................................................21
1.5.4 IT-Projekt..........................................................................................................................................23
1.5.5 Projektmanagement..........................................................................................................................26
1.5.6 Organisations- und Prozessberatung...............................................................................................27
2 Verwaltungsreform und Projektmanagement aus politik- und
organisationstheoretischer Perspektive.....................................................................29
2.1 Modernisierung und Informatisierung: Reformtrends im öffentlichen Sektor........................30
2.1.1 Ausgangspunkt der Verwaltungsreformen: Webers Bürokratiemodell..............................................30
2.1.2 Konzeption und Umsetzungsstand der Verwaltungsmodernisierung................................................33
2.1.3 Informatisierung der Verwaltung.......................................................................................................36
2.1.4 Exkurs: Personalmanagement und Verwaltungsmodernisierung......................................................38
2.1.5 Erfolgsfaktoren in IT-Projekten.........................................................................................................40
2.1.5.1 Erfolgsfaktorenmodell (Standish Group).........................................................................................................40
2.1.5.2 Zwiebelschuppenmodell nach Heeks und Bhatnangar...................................................................................41
2.1.5.3 Reformprozessmodell nach Lüder..................................................................................................................43
2.1.5.4 Mikropolitisches Arenenmodell.......................................................................................................................44
IV
Verzeichnisse
2.1.5.5 Anwendung von Projektmanagement-Methoden im öffentlichen Bereich........................................................47
2.2 Reformtheorien: ein kurzer Überblick....................................................................................47
2.2.1 Impulsrichtung und Intentionalität von Reformen..............................................................................47
2.2.2 Rationale Reformtheorien.................................................................................................................49
2.2.3 Rationale Akteurstheorien................................................................................................................50
2.2.4 Implementationstheorien..................................................................................................................50
2.2.5 Isomorphie und Diffusionstheorien...................................................................................................51
2.2.6 Dilemma der Politik des Projektmanagements.................................................................................51
2.3 Dimensionen der Mikropolitik in IT-Projekten........................................................................52
2.3.1 Akteursperspektive...........................................................................................................................54
2.3.2 Interessen.........................................................................................................................................54
2.3.3 Intersubjektivität................................................................................................................................55
2.3.4 Macht................................................................................................................................................56
2.3.5 Dialektik der Interdependenz............................................................................................................59
2.3.6 Legitimation......................................................................................................................................59
2.3.7 Zeitlichkeit.........................................................................................................................................61
2.3.8 Ambiguität.........................................................................................................................................62
2.4 Akteure, Institutionelle Arrangements und Strukturen...........................................................63
2.4.1 Akteure in IT-Projekten.....................................................................................................................63
2.4.1.1 Projekt und Projektumfeld..............................................................................................................................64
2.4.1.2 Auftragnehmerseite: IT-Dienstleister..............................................................................................................66
2.4.1.3 Auftraggeberseite: Verwaltungsebenen und Projekt.......................................................................................67
2.4.2 Projekt als Organisation: theoretische Zugänge...............................................................................70
2.4.2.1 Institutioneller Organisationsbegriff................................................................................................................70
2.4.2.2 Organisation als System................................................................................................................................71
2.4.2.3 Organisation als reflexive Strukturation..........................................................................................................73
2.4.2.4 Organisation als Nexus von Verträgen...........................................................................................................76
2.4.3 Institutionen und Verhaltensannahmen............................................................................................79
2.4.3.1 Institutionen zwischen Hierarchie und Markt..................................................................................................79
2.4.3.2 Vollständige und unvollständige Verträge.......................................................................................................80
2.4.3.3 Formale und nicht-formale Vertragsbeziehungen in IT-Projekten...................................................................81
2.4.3.4 Individuelle Nutzenmaximierung, Interessenunterschiede und opportunistisches Verhalten...........................82
2.5 Vertragsrechtliche Rahmenbedingungen..............................................................................84
2.5.1 Vertragstypen...................................................................................................................................84
2.5.2 Vertragsalternativen und Erfolgsrisiko..............................................................................................86
2.6 Die Bedeutung der Kultur......................................................................................................87
2.6.1 Vier Merkmale der Verwaltungskultur...............................................................................................89
2.6.2 Gruppengrenzen und Regeln............................................................................................................90
2.6.3 Kulturtypen nach Hofstede...............................................................................................................92
2.6.4 Herausbildung von Projektkulturen in IT-Projekten...........................................................................93
2.7 Handeln in Veränderungsvorhaben.......................................................................................95
2.7.1 Problemlösung und Macht................................................................................................................95
2.7.2 Der Spielbegriff: Zwang und Freiheit in Organisationen...................................................................97
V
Politik des Projektmanagements
2.7.2.1 Strategiebildung und strategisches Verhalten................................................................................................99
2.7.2.2 Strategieszenarien der Spieltheorie..............................................................................................................100
2.7.2.3 Routinespiele und Innovationsspiele............................................................................................................101
2.7.3 Entscheidung..................................................................................................................................104
2.7.3.1 Rationalität von Handeln und Entscheidungen.............................................................................................106
2.7.3.2 Wissen und Routinen in Organisationen......................................................................................................108
2.7.3.3 Unvollständige, asymmetrische und unglaubhafte Informationen.................................................................109
2.7.3.4 Phänomen der begrenzten Rationalität........................................................................................................114
2.7.4 Verantwortung als Regulativ der (Projekt-) Organisation................................................................116
2.8 Zwischenfazit.......................................................................................................................119
3 Inhalte und Anwendbarkeit der Gestaltungsempfehlungen des
Projektmanagements..............................................................................................121
3.1 Anwendung und Wirkung von Gestaltungsempfehlungen..................................................122
3.1.1 Ausgangspunkt von Projektmanagement: Projektsünden..............................................................122
3.1.2 Projektmanagement als Standard...................................................................................................123
3.1.3 Rahmenbedingungen für die Anwendung von Projektmanagement...............................................123
3.1.4 Organisatorische Besonderheiten...................................................................................................125
3.1.5 Projektmanagement und Qualitätsmanagement: ISO 9000............................................................127
3.2 Projektziele und Auftragsklärung.........................................................................................128
3.2.1 Projektauswahl und Vertragsanbahnung........................................................................................128
3.2.2 „Magisches Dreieck“ des Projektmanagements..............................................................................129
3.2.3 Projekt- und Qualitätsziele..............................................................................................................130
3.2.4 Auftragsklärung...............................................................................................................................132
3.2.5 Risikomanagement.........................................................................................................................135
3.3 Projektorganisation..............................................................................................................137
3.3.1 Organisationsformen und Autonomie des Projekts.........................................................................138
3.3.2 Projektteam und Führung...............................................................................................................140
3.3.3 Binnenstruktur in Projekten.............................................................................................................141
3.3.4 Konflikt- und Krisenmanagement....................................................................................................143
3.4 Projektplanung.....................................................................................................................145
3.4.1 Planung als politischer Prozess......................................................................................................146
3.4.2 Projektstart......................................................................................................................................147
3.4.3 Projektstrukturplan..........................................................................................................................148
3.4.4 Aufwandsschätzung........................................................................................................................148
3.4.5 Projektablaufplan............................................................................................................................149
3.5 Projektdurchführung und Projektüberwachung...................................................................150
3.5.1 Berichtswesen................................................................................................................................150
3.5.2 Projektverfolgung und Projektcontrolling........................................................................................151
3.5.3 Konfigurationsmanagement............................................................................................................154
3.5.4 Änderungsmanagement.................................................................................................................155
VI
Verzeichnisse
3.5.5 Test und Abnahme.........................................................................................................................156
3.5.6 Projektabschluss.............................................................................................................................157
3.6 Kritik an den Projektmanagement-Ansätzen.......................................................................157
3.7 Zwischenfazit.......................................................................................................................158
4 Fallstudie: Einführung eines Personalverwaltungssystems in einem
Ministerium.............................................................................................................161
4.1 Vorgeschichte: Entscheidungsprozess bis zur Ausschreibung...........................................163
4.1.1 Entscheidung zur Ablösung der Altsysteme und Systemauswahl...................................................163
4.1.2 Aufwandsstudie zur Einführung der Software.................................................................................166
4.1.3 Bildung des Konsortiums................................................................................................................168
4.1.4 Ausschreibung................................................................................................................................169
4.2 Angebot und Vertragsverhandlungen..................................................................................170
4.2.1 Angebotserstellung.........................................................................................................................170
4.2.2 Vertragsverhandlung......................................................................................................................172
4.3 Vertragsabschluss und festgelegter Funktionsumfang.......................................................176
4.3.1 Software-Bestandteile.....................................................................................................................176
4.3.2 Beratungsleistungen.......................................................................................................................178
4.3.3 Einführungskonzept........................................................................................................................178
4.3.4 Qualifizierung..................................................................................................................................179
4.3.5 Vertragsbedingungen.....................................................................................................................180
4.4 Projektstart und Erstellung der Konzepte: Kulturen und Erwartungen................................180
4.4.1 Konstitution der Projektorgane und erste Planungen......................................................................181
4.4.2 Geschäftsprozessanalyse...............................................................................................................187
4.4.3 Erstellung der Fachkonzepte..........................................................................................................189
4.4.4 Strittige Fachthemen.......................................................................................................................194
4.4.5 Abnahme der Fachkonzepte...........................................................................................................194
4.4.6 Erste Krise und Neubesetzungen im Projekt..................................................................................196
4.5 Einrichtung des Systems.....................................................................................................199
4.5.1 Einrichtung der Schnittstelle in die Personalabrechnung................................................................205
4.6 Tests, Schulungen und Vorbereitung der Datenübernahme...............................................206
4.6.1 Tests und Vorbereitung der Schulungen........................................................................................207
4.6.2 Zweite Krise: Eskalation und Schlichtung.......................................................................................208
4.6.3 Fortschritte und Reorganisationsversuche.....................................................................................215
4.6.4 Dritte Krise: Reorganisation des Projekts.......................................................................................217
4.6.5 Schulungen und Vorbereitung der Datenübernahme......................................................................221
4.7 Datenübernahme und Produktivstart...................................................................................222
4.7.1 Erster Versuch: gescheiterter Produktivstart..................................................................................222
4.7.2 Stillstand.........................................................................................................................................225
VII
Politik des Projektmanagements
4.7.3 Produktivstart..................................................................................................................................226
4.8 Nacharbeiten und Verhandlungen um die Abrechnungsschnittstelle..................................229
4.9 Zusammenfassung des Projektverlaufs..............................................................................232
5 Auswertung der Fallstudie.......................................................................................234
5.1 Politische Rahmenbedingungen des Projekts.....................................................................234
5.1.1 Verspätete Modernisierung und Ressourcenknappheit..................................................................234
5.1.2 Ressortübergreifende Auseinandersetzungen um die IT-Strategie................................................235
5.1.3 Große interne Bedeutung und begrenzte Öffentlichkeit..................................................................236
5.2 Akteurs- und Interessenkonstellationen..............................................................................238
5.2.1 Projektmanagementebene im Ministerium (Auftraggeber)..............................................................239
5.2.2 Nachgeordnete Behörden...............................................................................................................243
5.2.3 Personalvertretung.........................................................................................................................246
5.2.4 Unternehmen A (Auftragnehmer)....................................................................................................247
5.2.5 Unternehmen B (Auftragnehmer)....................................................................................................251
5.2.6 Unternehmen C (Auftragnehmer)...................................................................................................256
5.2.7 Zusammenfassung: Ziele, kulturelle Besonderheiten und Entscheidungsstile der Akteure............259
5.3 Akteursspezifische Entscheidungsprozesse und Anwendung von Projektmanagement....260
5.3.1 Software-Auswahl und Vertragsanbahnung mit Dienstleistern.......................................................260
5.3.2 Projekt- und Qualitätsziele: unterschiedliche Prioritäten und „moving targets“...............................265
5.3.3 Auftragsklärung und Entscheidungsfindung...................................................................................268
5.3.4 Risiko- und Krisenmanagement bei der Projektabwicklung............................................................272
5.3.5 Organisation des Projektes.............................................................................................................276
5.3.5.1 Rechts- und Organisationsform des Konsortiums.........................................................................................277
5.3.5.2 Eignung der Projektorgane zur Aufgabenerledigung....................................................................................279
5.3.5.3 Autonomiegrad, Verantwortlichkeiten und Eskalationsprozeduren...............................................................284
5.3.5.4 Auswahl und Führung der Teammitglieder...................................................................................................285
5.3.6 Konfliktursachen und Strategien zur Konfliktbewältigung...............................................................287
5.3.6.1 Detaillierungstiefe der Konzepte...................................................................................................................290
5.3.6.2 Änderungen und Erweiterungen des Leistungsumfangs...............................................................................290
5.3.6.3 Beurteilungen des Projektstandes und Ursachenvermutungen für Terminverzögerungen............................291
5.3.6.4 Arbeitsstile und Projektkulturen....................................................................................................................292
5.3.6.5 interpersonelle Konflikte...............................................................................................................................293
5.3.6.6 Zielkonflikt zwischen Ministerium und Finanzministerium um die Schnittstelle in die Personalabrechnung...293
5.3.6.7 Konflikt mit der Personalvertretung um Arbeitsplatzgestaltung und Datenschutz..........................................294
5.3.6.8 Konflikt innerhalb des Auftragnehmerkonsortiums........................................................................................294
5.3.7 Projektplanung................................................................................................................................295
5.3.8 Projektdurchführung und Überwachung.........................................................................................297
5.4 Zwischenfazit.......................................................................................................................302
6 Politik in IT-Projekten: theoretische Schlussfolgerungen aus der Fallstudie............305
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Description:an der Wirtschafts- und Sozialwissenschaftlichen Fakultät der Universität Potsdam vorgelegt von. Bertram Sühlo. Potsdam, 2008. Erstgutachter: Prof.
