Manual para las administraciones tributarias

305 Pages·2004·0.79 MB·Spanish

Manual para las
Administraciones Tributarias
Estructura Organizacional y Gerencia de las
Administraciones Tributarias
2000

Escrito por:

Matthijs Alink
Victor van Kommer

Centro Interamericano de Administraciones Tributarias
Nota importante:

El Centro Interamericano de Administraciones Tributarias-CIAT desea
aclarar e informar al público en general, que por causas ajenas a su
voluntad se omitió en el Manual para las Administraciones Tributarias -
Estructura Organizacional y Gerencia de las Administraciones Tributarias,
CIAT, 2000, la cita bibliográfica correspondiente a la información contenida
en las páginas 91-92 y 96 a 102 concerniente a "Declaración de
Impuestos" y "El Sistema de recaudación bancaria". Los textos
correspondientes a las páginas mencionadas fueron extractados de
Radano, Alberto. Administración Tributaria: Funciones Básicas,
Mejores Prácticas y Planeamiento Estratégico/ Alberto Radano,
BID. – Washington, D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo, pp.
15 -16; 18-23. 1996. El CIAT lamenta cualquier inconveniente ocasionado
por este error involuntario y expresa sus disculpas al autor.

© 2000 Ministerio de Finanzas, Países Bajos.

Diseño de la portada: Centro de Conocimiento y Capacitación de la
Administración de Impuestos y Aduanas Holandesa.

ISBN 90 5458 903 5
NUGI 969

Derechos reservados. Ninguna parte de esta publicación puede ser
reproducida, almacenada en un sistema de recuperación, o transmitida en
forma alguna, por ningún medio electrónico, mecánico, de fotocopiado,
registro o de cualquier otro modo, sin el previo consentimiento por escrito del
Ministerio de Finanzas.
Manual de Administración Tributaria del CIAT - Julio 2000
Prólogo

Esta es una obra singular. Un manual escrito para y sobre las
Administraciones Tributarias, cuyo tema central es la Estructura
Organizacional y Gerencia de la Administración Tributaria. ¿Qué es lo
singular sobre el mismo? Después de todo, mucho se ha escrito sobre
Organización y Gerencia. Teoría y práctica. Bibliotecas enteras. Pero hasta
donde sé, este manual es el primer intento por ofrecer una descripción
sistemática de la estructura y gerencia de las Administraciones Tributarias.
El primero que enfoca las organizaciones especiales que son las
Administraciones Tributarias. Trabajo pionero en este campo.

Pero eso no es todo. Este manual también es singular por otra razón.
Ciertamente, dos funcionarios de la Administración Tributaria holandesa
redactaron el mismo, pero inicialmente, dos grupos de trabajo internacionales
realizaron un minucioso análisis de los temas. Participantes de muchos
países, particularmente del Continente Americano contribuyeron a su
desarrollo. El resultado es un producto convertido en un proyecto de
cooperación, con participantes de sociedades que difieren grandemente en
tradición, cultura, componentes de población, economía y tributación.

Este manual ha sido primordialmente desarrollado para los miembros del
CIAT, el Centro Interamericano de Administraciones Tributarias. Es por ello
que la mayoría de los ejemplos que aparecen en el mismo se derivan de la
práctica real en los países de Centro, Sur y Norte América. El CIAT tomó la
iniciativa en este proyecto. Los Países Bajos se sienten orgullosos de
habérseles solicitado que dirigieran el proyecto y realizaran la edición de este
manual. Yo, gustosamente di mi aprobación al mismo.

Manual de Administración Tributaria del CIAT - Julio 2000
Por ello, constituye una gran satisfacción de que, luego de la presentación
provisional de la primera parte durante la Conferencia Técnica realizada en
Amsterdam, en el otoño de 1998, el manual ya esté terminado. Espero que el
mismo continúe contribuyendo al desarrollo de las Administraciones
Tributarias del mundo. Ojalá sea recibido favorablemente y con una mirada
escrutadora.

Joop N. van Lunteren.
(Director General de la Administración de Impuestos y Aduanas de los Países
Bajos hasta el 1º de abril de 2000)

Manual de Administración Tributaria del CIAT - Julio 2000
Prefacio - CIAT

En la última década, en el CIAT, hemos tenido el privilegio de acompañar a
todos los países miembros en sus esfuerzos para desarrollar importantes
iniciativas en el campo tributario, relativas a reformas de la legislación,
reingeniería de los principales procesos, sistemas de información y aplicación
de nuevas tecnologías, entre otras.

Refiriéndonos específicamente a la administración tributaria, podemos
identificar la implementación de grandes reformas que buscaron, con distintos
grados de éxito, fortalecer y consolidar institucionalmente a esas
administraciones, como organizaciones capaces de cumplir plenamente con
su misión y objetivos.

Examinando particularmente el caso de los países latinoamericanos y del
Caribe, se perciben avances en la racionalización del marco normativo y en la
reingeniería e informatización de los procesos operativos, sin embargo, en la
mayoría de aquellos países los logros en áreas clave como lo son el desarrollo
organizacional y gerencial, son todavía incipientes y constituyen, sin lugar a
dudas, el gran desafío del siglo XXI.

El presente trabajo, justamente está dirigido a servir de referencia para facilitar
el avance y modernización de las administraciones tributarias de todos
nuestros países miembros en aquellas dos áreas, analizando y exponiendo
significativas experiencias en aspectos vinculados, precisamente, al desarrollo
organizacional y gerencial de esas administraciones.

Cabe a las organizaciones promover su adaptación a las nuevas
circunstancias y a su previsible evolución futura, entre otros aspectos,
dotando a sus estructuras organizacionales de una mayor flexibilidad, que les
permita responder oportunamente, y aun anticiparse, a los desafíos de un
entorno marcadamente cambiante.

Dicha adaptación debe permitir mejorar los niveles de productividad y eficacia
de la administración. Las tendencias organizacionales modernas están
basadas en organizaciones más flexibles, más planas, que se adaptan
fácilmente a los cambios y estimulan la creatividad y el trabajo en equipos
Manual de Administración Tributaria del CIAT - Julio 2000
multidisciplinarios.

Especialmente existe la necesidad de adecuar la estructura organizacional a
las nuevas concepciones de la administración tributaria que la definen como
una entidad de servicio al cliente de la organización, externo e interno, y en
torno a lo cual se destacan tópicos como el de los criterios de
departamentalización enfocada al cliente, la integración de la administración
de los impuestos internos, aduaneros y de la cobranza de contribuciones para
la seguridad social, la autonomía de la administración y la descentralización
operativa, entre otros.

Con relación a la gerencia de la administración tributaria, cabe señalar que la
existencia de recursos, la disponibilidad para su utilización y la suficiencia de
atribuciones legales para el desempeño de sus funciones, podrían
considerarse como un arsenal necesario para la efectividad de la
administración tributaria, pero esto no garantiza por sí el éxito de su gestión.
La aplicación de todos aquellos elementos, precisa de un comando que no
significa otra cosa que la existencia de una gerencia eficiente y eficaz, que si
bien se puede nutrir con las técnicas generales sobre la materia, debe
adecuarse a las particularidades del quehacer de la administración tributaria.

Una actuación de la administración tributaria que se caracterice por una
permanente improvisación, atenta contra los más elementales requisitos para
un desempeño eficiente y eficaz. Al mismo tiempo, aun con la existencia de
una planificación, si esta no se complementa con un efectivo control de
gestión, que sirva para evaluar el cumplimiento y adecuación de los
procedimientos implantados para alcanzar los objetivos y metas propuestos,
se carecerá del instrumento fundamental para retroalimentar al propio proceso
de planificación.

La planificación estratégica constituye una técnica bastante difundida entre
las administraciones tributarias de los países miembros del CIAT, sin
embargo, no siempre el plan estratégico adoptado cumple con una de sus
funciones esenciales, cual es la de servir de marco de referencia para la
elaboración del plan general de actividades y, a través de éste, de orientación
para la elaboración de los planes operativos de las distintas áreas de la
administración tributaria.

En el desarrollo de la actividad gerencial existe un aspecto como lo es el del
control, que reviste especial importancia para retroalimentar la acción de la
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administración tributaria, permitiendo identificar las necesidades de ajuste
para mejorar los niveles de eficiencia, constatando si las dificultades
encontradas en la realización de las metas y objetivos propuestos, se derivan
de la falta de rigor de los funcionarios en la aplicación de dichos
procedimientos y métodos o de la inconsistencia de estos últimos.

Por último, dentro del tema gerencial, uno de los aspectos fundamentales es
el de la promoción del desarrollo de sus recursos humanos, pues de la calidad
de éstos depende en último término el real aprovechamiento de cualquier
avance que se realice en términos organizacionales, procedimentales,
tecnológicos o de mayor disponibilidad de medios financieros.

Para promover la profesionalización de los recursos humanos de la
administración tributaria, tanto en el sentido de su calificación técnica como
ética, cabría considerar diversos tipos de acciones, todas ellas enmarcadas
en una explícita y sistematizada política que incluya principalmente aspectos
tales como carrera administrativa, remuneraciones y capacitación.

A modo de conclusión, quisiéramos destacar que la administración tributaria
tiene que entenderse como una organización abierta y con una estrategia que
atienda a un contexto de aplicación del sistema tributario muy complejo y en
vertiginosa y permanente mutación, particularmente impulsada por la
globalización y digitalización, en el cual satisfacer las crecientes exigencias
de la sociedad por altos niveles de calidad de servicios y proveer los recursos
para financiar las acciones del Estado en pro del bienestar común,
constituyen sus principales objetivos. Objetivos estos, cuya consecución está
íntimamente correlacionada a los avances que se puedan lograr en el
desarrollo organizacional y gerencial de la administración tributaria.

Finalmente, deseamos dejar expresa constancia de nuestro agradecimiento a
las autoridades de la administración tributaria de Holanda que con su
generosa contribución, al auspiciar y coordinar el Grupo de Trabajo para la
elaboración del presente Manual, nos han posibilitado disponer de un
magnífico elemento de apoyo para promover el perfeccionamiento de las
administraciones tributarias de nuestros países miembros.

Secretaría Ejecutiva del CIAT

Manual de Administración Tributaria del CIAT - Julio 2000
Manual de Administración Tributaria del CIAT - Julio 2000
Justificación

Esta publicación es el resultado de intensa colaboración entre un número de
países de América Latina y del Norte, en el cual los Países Bajos se sintieron
complacidos de dirigir el proceso de colaboración. El intenso contacto entre
los directores y formuladores de política de los diversos estados miembros del
CIAT permitió sentar las fértiles bases para esta publicación.

La colaboración se llevó a cabo mediante dos grupos de trabajo; el primero
enfocado en las estructuras organizacionales de las Administraciones
tributarias, mientras que el segundo se centró en la gestión de las mismas.
Ambas perspectivas contribuyeron a la realización de esta publicación. El
grupo de trabajo también se nutrió de los aportes de los representantes del
CIAT en las Asambleas Generales y Conferencias Técnicas.

El objetivo de esta publicación es crear una plataforma que permita el
intercambio de experiencias. Las contribuciones son mayormente derivadas
de las experiencias de los países participantes con los temas descritos. Por
lo tanto, instamos a los lectores de esta publicación a que hagan sus
comentarios sobre los temas tratados en la misma. Ciertamente, en un futuro
cercano se realizará un seguimiento a esta primera publicación sobre la base
de esta contribución. Con este objetivo en mente, los miembros del grupo de
trabajo recopilaron información en sus propias organizaciones. La intención
fue desarrollar un libro que incorpore aspectos sujetos a análisis sobre la base
de las ideas y soluciones presentadas en esta publicación.

Hemos tratado de evitar que esta publicación sea una copia heliográfica – un
plan definitivo a ser cumplido por las Administraciones Tributarias. Los
recopiladores de la información están más que conscientes de que ello no
sería factible y, lo que es más, ello no debería ser el objetivo. No existe ni
existirá jamás una copia heliográfica para la administración tributaria ideal.
Por ello debemos estar agradecidos, ya que el mundo es demasiado complejo
y diverso para eso. El estado juega un papel diferente en diferentes culturas,
con sus propias tareas y expectativas. Las Administraciones Tributarias no
funcionan en un sistema cerrado en el que es suficiente un enfoque
tecnológico a los procesos es suficiente. Las Administraciones Tributarias se
clasifican según la importancia del papel que desempeñan las personas en los
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procesos – tanto por la gran cantidad de personal y otros servicios
gubernamentales como por la gran cantidad de ciudadanos a los que tiene
que servir. Para las Administraciones Tributarias el aspecto clave son las
personas y como trabajan. Y es por ello que las estructuras y los métodos de
trabajo están específicamente adaptados a la cultura de un país. Esta
conclusión hace que el intercambio de experiencias sea indispensable. Si las
tareas básicas de las diversas Administraciones Tributarias son, en general,
igual o comparables, la estructura escogida para la organización, la filosofía
de gestión y la política de personal pueden diferir grandemente. Durante las
reuniones del grupo de trabajo, el intercambio de información resultó fructífero
y estimulante. Fue para los Países Bajos un gran placer presidir y facilitar
estos grupos de trabajo e igualmente nos sentimos profundamente
agradecidos con todos los miembros del mismo por su entusiasmo y
profesionalismo. Esta publicación es verdaderamente el producto de la
colaboración internacional. Y, por supuesto, deseamos agradecer al CIAT,
representado por su Secretario Ejecutivo, Jorge Cosulich Ayala, así como al
Director de Estudios, Claudino Pita, cuya considerable experiencia contribuyó
a que este proyecto fuera un éxito. Tuvimos la oportunidad de conocer al
personal del CIAT y a los demás participantes en el grupo de trabajo como
personas que continuamente demuestran que las cálidas relaciones
interpersonales constituyen la base de toda colaboración.

Igualmente, deseamos mencionar a varias personas en los Países Bajos
cuyos grandes esfuerzos fueron esenciales para la edición de la versión final
del manuscrito: Alice Thedens, Patrick Rijsdijk y Emile Rodenhuis.
Apreciamos grandemente su incansable labor para lograr la conclusión de
este libro.

Matthijs Alink Presidente
Victor van Kommer Secretario

Manual de Administración Tributaria del CIAT - Julio 2000