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Dr. Armando Rizo Oyanguren
Profesor Titulado de Derecho Administrativo
de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales
de la UNAN León
/49.0g
R627 Rizo Oyanguren, Armando.
Manual Elemental de Derecho Adminis-
trativo I Armando Rizo Oyanguren. --
León, Nicaragua : Universidad Nacional
Autónoma de Nicaragua, 1991.
434 p.
1. DERECHO ADMINISTRATIVO 1. Título
CONTENIDO
I. ATRIBUCIONES Y FUNCIONES DEL ESTADO
II. LA FUNCION LEGISLATIVA
III. LA FUNCION JUDICIAL
IV. LA FUNCION ADMINISTRATIVA
V. CONCEPTO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
VI. FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO PRINCIPIO DE LEGALIDAD
VII. SITUACION DE LA ADMINSTRACION FRENTE A LA LEY. LA FACUTAD
DISCRECIONAL
VIII. LA RELACION JURIDICO – ADMINISTRATIVA. PERSONALIDAD JURIDICA
DEL ESTADO
IX. LA TEORIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. LOS ACTOS JURIDICOS
X. EL ACTO ADMINISTRATIVO
XI. ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVOS
XII. CLASIFICACION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
XIII. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
XIV. EL EFECTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO
XV. LA EJECUCION DEL ACTO ADMINISTRATIVO
XVI. LA EXTINCION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
XVII. INEXISTENCIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
XVIII. LA NULIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
XIX. LA REVOCACION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
XX. LA ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA. LOS ORGANOS DE
LA ADMINISTRACION
XXI. CLASIFICACION DE LOS ORGANOS DE LA ADMINISTRACION
XXII. LOS TITULARES DE LOS ORGANOS
XXIII. REGIMEN JURIDICO DE LOS FUNCIONARIOS PUBLICOS
XXIV. FUNCIONARIOS DE HECHO
XXV. LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS
XXVI. DE LA POLICIA EN GENERAL
XXVII. EL PRINCIPIO DE JERARQUIA
XXVIII. LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
XXIX. LA CENTRALIZACION ADMINISTRATIVA
XXX. LA DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVA
XXXI. DESCENTRALIZACION POR REGION O TERRITORIAL
XXXII. SERVICIOS PUBLICOS
XXXIII. DESCENTRALIZACION POR SERVICIO
XXXIV. DESCENTRALIZACION POR COLABORACION
XXXV. EL EJERCICIO DE FUNCIONES PUBLICAS EN BASE AL EJERCICIO DE UNA
PROFESION
XXXVI. REGIMEN FINANCIERO DEL ESTADO. LOS INGRESOS DEL ESTADO
XXXVII. LOS EGRESOS DEL ESTADO
XXXVIII. LOS BIENES DEL ESTADO
XXXIX. LA CONCESION
XL. LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
XLI. LA EXPROPIACION
XLII. SERVIDUMBRES ADMINISTRATIVAS
XLIII. LOS DERECHOS Y OBLIGACIONES DE LOS PARTICULARES FRENTE A LA
ADMINISTRACION. LOS DERECHOS DE LOS PARTEICULARES
XLIV. LAS OBLIGACIONES PUBLICAS A CARGO DE LOS PARTICULARES
XLV. LA PROTECCION JURIDICA DE LOS ADMINISTRADOS FRENTE A LA
ADMINISTRACION. LOS DERECHOS DE LOS PARTICULARES
XLVI. EL CONTROL JURISDICCIONAL DE LA ADMINISTRACION.EL
CONTENCIOSO Y ADMINISTRATIVO
XLVII. EL AMPARO
CAPITULO I
ATRIBUCIONES Y FUNCIONES DEL ESTADO
1. Frente al Derecho Privado, sistema de normas encami-
nadas a disciplinar a los particulares que integran el
complejo social al que el ordenamiento estatal se refiere,
así como a regular las relaciones que entre aquellos se
originan por su propia actividad, está el Derecho Público,
sistema de normas dirigidas a regular el fenómeno estatal
a que el ordenamiento da lugar, o sea, a la propia persona
estatal, al ejercicio de sus atribuciones y funciones y a
las relaciones que de este ejercicio se derivan.
Entre las distintas ramas del Derecho Público figura
el Derecho Administrativo. Al iniciar el estudio del De-
recho Administrativo nos hemos de enfrentar, en primer
término, con la idea de "Administración" ya que de ella
deriva la nota cualificadora de aquella disciplina
jurídica. "Administración" en sentido etimológico deriva
del latín "administrare", palabra compuesta, integrada del
prefijo "ad", el sustantivo "manos", y el verbo "trahere",
que significa "servir, gobernar, cuidar, regir", evocando
la idea de prestación de servicios.
La Administración ofrece, al decir de García Oviedo,
una doble estimativa: el sentido objetivo y el sentido
subjetivo. Objetivamente es una "acción", una realización
de actividades para un fin; mientras que subjetivamente la
administración implica una estructura orgánica, un ente o
pluralidad de entes a los que está atribuida la función de
administrar.
Dijimos que el Derecho Público regula el ejercicio de
las atribuciones y funciones del Estado, ambos conceptos
están íntimamente relacionados. En la práctica se usan
indistintamente esos términos; pero ellos hacen referencia
a nociones diferentes, por lo que es preciso darles su
propia significación.
El concepto de atribuciones comprende el contenido de
la actividad del Estado; es lo que el Estado debe hacer.
El concepto de función se refiere a la forma y a los me-
dios de la actividad del Estado. Las funciones constitu-
yen la forma de ejercicio de las atribuciones. Las
funciones no se diversifican entre sí por el hecho de que
cada una de ellas tenga contenido diferente, pues todas
pueden servir para realizar una misma atribución; así, es
atribución del Estado fijar y hacer que se recauden sus
rentas y que se inviertan con sujeción a la ley, pues
bien, para el debido ejercicio de esta atribución
intervienen o pueden intervenir las tres funciones del
Estado: legislativa, administrativa y judicial.
Las funciones del Estado pueden clasificarse en dos
categorías:
a) Desde el punto de vista del órgano que las realiza,
es decir, adoptando un criterio formal, subjetivo y
orgánico, que prescinde de la naturaleza intrínseca
de la actividad, las funciones son formalmente
legislativas, administrativas o judiciales, según que
estén atribuidas al Poder Legislativo, al Ejecutivo o
al Judicial, y
b) Desde el punto de vista de la naturaleza intrínseca
de la función, es decir, partiendo de un criterio
objetivo, material, que prescinde del órgano al cual
están atribuidas, las funciones son materialmente
legislativas, administrativas o judiciales según
tengan los carácteres que la teoría jurídica ha
llegado a atribuir a cada uno de esos grupos.
La regla general es que las funciones coincidan con
el carácter formal y el carácter material, y así vemos
cómo las funciones que materialmente tienen naturaleza
legislativa, administrativa y judicial, correponden res-
pectivamente a los Poderes Legislativo, Ejecutivo y
Judicial.
Por excepción a la regla general puede no existir esa
coincidencia y encontrarse funciones que materialmente son
administrativas o judiciales atribuidas al Poder Legisla-
tivo, de la misma manera que los otros dos Poderes tienen
entre sus funciones, algunas que por naturaleza no
debieran corresponderles si se mantuviera la coincidencia
del criterio subjetivo con el objetivo; pero para que un
Poder realice funciones cuya naturaleza sea diferente en
substancia de las que normalmente le son atribuidas, debe
existir una disposición expresa en el texto cons-
titucional.
CAPITULO II
LA FUNCION LEGISLATIVA
La función Legislativa. Hay una función del Estado
que consiste en establecer por vía general y obligatoria
las normas a que ha de ajustarse la conducta de los
miembros de la comunidad, así como la organización misma
de esa comunidad. Esta es la función legislativa, y a
tales normas se da el nombre de leyes, señalándose, como
sus caracteres fundamentales, la generalidad y la
obligatoriedad. Se trata, pues, de una función a través
de la cual el Estado establece normas jurídicas donde las
situaciones a resolver se contemplan abstractamente,
impersonalmente y no para que sirvan de solución a un caso
concreto planteado.
Desde el punto de vista formal, la función legisla-
tiva es la actividad que el Estado realiza por conducto de
los órganos que de acuerdo con el régimen constitucional
formen el Poder Legislativo.
Del carácter formal del acto legislativo se deriva el
principio de la "autoridad formal de la ley" que consiste
en que todas las resoluciones del Poder Legislativo no
pueden ser reformadas, aclaradas, adicionadas o derogadas
más que por otra resolución del mismo Poder y siguiendo
los mismos procedimientos que determinaron la formación de
la resolución primitiva.
De la autoridad formal de la ley se deriva la
consecuencia de poder clasificar las leyes por razón del
Poder que en ellas interviene y del procedimiento para su
formación y para su modificación.
Desde este punto de vista, se pueden agrupar en dos
categorías: las leyes constitucionales y las leyes
ordinarias o comunes.
Las primeras son las que emanan del Poder Consti-
tuyente; la definición de ley constitucional desde el
punto de vista formal es, pues, independiente del conte-
nido de la misma, y sólo hace referencia al órgano
especial encargado de dictarlas.
La ley ordinaria ^ comin a diferencia (1f=, 1,q
,
constitucional, emana del Poder Legislativo Ordinario, que
al efecto sigue el procedimiento previsto por la ley
constitucional. Para resolver algunos conflictos que
puedan suscitarse con motivo de la vigencia de una ley
determinada, recurrimos al principio de la autoridad
formal de la ley.
Por razón del principio indicado, una ley respecto de
la cual se han satisfecho todos los requisitos in-
dispensable para su formación, adquiere desde ese momento
el carácter de un acto legislativo formal que no puede ser
derogado, adicionado ni reformado sino por otro acto que
tenga el mismo carácter, y ésto, a pesar de que la primera
ley sefiale o tenga, por aplicación de principios generales
una fecha posterior de vigencia.
Como consecuencia del mismo principio, la ley for-
mulada con posterioridad deroga a la anterior, a pesar de
que los preceptos de esta última todavía estén pendientes
de entrar en vigor porque no se haya realizado la
condición o plazo previsto. Por ejemplo se dicta una
ley y se publica en el Diario Oficial. Esa ley de acuerdo
con sus disposiciones, empieza a regir hasta los treinta
días siguientes a su publicación. Supongamos que dentro
de ese plazo se dicta otra ley con disposiciones
diferentes sobre el mismo objeto que la primera, y scfdale
el día siguiente de su publicación para entrar en vigor.
Por aplicación del principio de autoridad formal, la
segunda ley deroga a la primera a pesar de que la vigencia
de ésta se haya fijado para fecha posterior a la de la
segunda.
Desde el punto de vista material la función
legislativa y expresamente el acto en el cual se concreta
y exterioriza: la ley, se caracteriza por su generalidad y
obligatoriedad. Por lo tanto, la ley desde el punto de
vista material se caracteriza por ser un acto que crea,
modifica o extinoue una situación jurídica general, por su
naturaleza misma es abstracta e impersonal; es permanente,
o sea que los derechos que otorga o las obligaciones que
impone no se extinguen por su ejercicio o cumplimiento, y
puede ser modificada por otra ley. Como se dijo ante-
riormente, la ley es un acto jurídico que crea, modifica o
extingue situaciones jurídicas generales.
Además de la generalidad; la ley tiene carácter im-
perativo (obligatoriedad), lo que implica la orden de so-
meterse a sus disposiciones. Dice Laband: "El legislador
puede tomar el pensamiento jurídico de donde saldrá la
ley, sea al Derecho consuetudinario, sea al Derecho de un
Estado extranjero, sea a la ciencia, etc. Por el contra-
rio, la orden de obedecer la ley emana necesariamente del
Estado, pues es una manifestación del Poder Soberano".
La ley es general e imperativa, pero además ésta debe
tener los medios adecuados que garanticen su cumplimiento,
es decir, la ley debe tener y tiene una sanción.
En efecto, si la ley no se cumple voluntariamente, es
necesario que el Poder Público intervenga e imponga su
cumplimiento forzoso.
La sanción de la ley es variable; puede consistir en
una coacción material, como ocurre tratándose de las leyes
penales. En otros casos, la coacción material es inade-
cuada y la sanción reviste otro carácter, el de una san-
ción jurídica, como es la invalidez que afecta a los actos
realizados contra el tenor de las leyes prohibitivas; o
bien, un carácter mixto, como en el caso de la responsabi-
lidad civil.
