Los acuerdos comerciales bilaterales

33 Pages·2017·1.27 MB·Spanish

Artículo de investigación Apuntes del CENES
ISSN 0120-3053
E-ISSN 2256-5779
Volumen 37 - Nº 65
enero - junio 2018. Págs. 117-149
Los acuerdos comerciales bilaterales:
el caso colombiano (1990-2015)*
Bilateral Trade Agreements: the Colombian
Case (1990-2015)
Acordos comerciais bilaterais: o caso
colombiano (1990-2015)
Carolina Rojas Sánchez1**
Álvaro Pío Gómez Olaya2***
DOI: https://doi.org/10.19053/01203053.v37.n65.2018.5961
Fecha de recepción: 29 de marzo de 2017
Fecha de aprobación: 16 de noviembre de 2017
* Este artículo es el resultado de la investigación cofinanciada por la Universidad del Valle y Colciencias en el pro-
grama Jóvenes Investigadores de Colciencias. Trabajo de investigación adscrito al grupo“Gestión y Evaluación
de Programas y Proyectos GYEPRO, Universidad del Valle.
** Economista y estudiante de Maestría en Estadística Universidad del Valle. Cali, Colombia. Dirección postal:
Calle 4B No. 36-00 sede San Fernando, A.A. 25360 Correo electrónico: [email protected]. https://
orcid.org/0000-0003-1158-1456 Dirección postal: Calle 4B No. 36-00 sede San Fernando, A.A. 25360
*** Economista, Doctorado en Ciencias Económicas y Empresariales, Universidad Complutense de Madrid. Profe-
sor del Departamento de Administración y Organizaciones Universidad del Valle. Cali, Colombia. Correo elec-
trónico: [email protected]. https://orcid.org/0000-0002-2287-1646
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Los acuerdos comerciales bilaterales: el caso colombiano (1990-2015)
Carolina Rojas-Sánchez - Álvaro Pío Gómez-Olaya
Resumen
La proliferación de acuerdos comerciales bilaterales ha creado un fenóme-
no conocido en la literatura como “organización regional en ejes” o bila-
teralismo “eje-radios” (hub-spoke). En este contexto, la política comer-
cial de Colombia está orientada hacia la firma de acuerdos comerciales
bilaterales. El artículo evalúa la política de firma de acuerdos bilaterales
implementada por Colombia entre 1990-2015. Se analizan los flujos co-
merciales entre Colombia y diversos países aplicando el índice HM de Bal-
dwin (2004) y la matriz de Chen (2008), que permiten medir la organiza-
ción regional del comercio en ejes. Se encuentra que se ha consolidado un
sistema de economías ejes y radios. Los resultados obtenidos cuestionan la
política de firma de acuerdos colombiana.
Palabras clave: acuerdos de libre comercio (TLC), evaluación de política
comercial, bilateralismo “eje-radios”, integración regional, Colombia, Es-
tados Unidos, China.
Clasificación JEL: F13, F14, F15.
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Abstract
The proliferation of bilateral trade agreements has created a phenomenon
known in the literature as “hub and spoke” bilateralism. In this context,
Colombia’s trade policy is geared towards the signing of bilateral trade
agreements. This article evaluates the policy of signing bilateral agree-
ments implemented by Colombia between 1990 and 2015. We analyse tra-
de flows between Colombia and several countries using Baldwin’s HM in-
dex of hub-ness (2004) and the matrix of Chen (2008). The results obtained
question the Colombian policy of signing trade agreements.
Keywords: free trade agreements, trade policy evaluation, hub and spoke
bilateralism, regional integration, Colombia, United States of America,
China
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Los acuerdos comerciales bilaterales: el caso colombiano (1990-2015)
Carolina Rojas-Sánchez - Álvaro Pío Gómez-Olaya
Resumo
A proliferação de acordos comerciais bilaterais criou um fenômeno conhe-
cido na literatura como “organização regional em eixos” ou bilateralismo
“eixo-rádios” (hub-spoke). Neste contexto, a política comercial da Colôm-
bia está orientada para a assinatura de acordos comerciais bilaterais. O arti-
go avalia a política de assinatura de acordos bilaterais implementados pela
Colômbia entre 1990-2015. Os fluxos comerciais entre a Colômbia e vá-
rios países são analisados aplicando o índice HM da Baldwin (2004) e a
matriz da Chen (2008) que permitem medir a organização regional do co-
mércio em eixos, e verificou-se que um sistema de economias foi consoli-
dado e rádios. Os resultados obtidos questionam a política de assinatura de
acordos colombianos.
Palavras chave: Acordos comerciais bilaterais, Avaliação da política co-
mercial, bilateralismo de “eixos-radios”, Integração regional, Colômbia,
Estados Unidos, China.
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INTRODUCCIÓN conjunto de acuerdos de alcance par-
cial, firmados en 1984, con algunos
A comienzos de la década de los no- países de Centroamérica.
venta, Colombia inició el proceso
formal de apertura económica. Sin Entre 1991-1994 crecieron los esfuer-
embargo, en materia de políticas de zos por la integración comercial regio-
integración comercial, particularmen- nal, se da el primer Tratado de Libre
te de adopción de acuerdos comercia- Comercio (TLC) entre Colombia, Mé-
les, los avances se dan desde mucho xico y Venezuela en 1994, denomina-
antes, aunque tenuemente. En 1969, do G3, y en ese mismo año participa
Colombia pertenecía al Pacto Andino, del proyecto Área de Libre Comercio
actual Comunidad Andina de Nacio- de las Américas (ALCA). En enero de
nes (CAN), y en 1981, a la Asocia- 1995 se creó la Organización Mundial
ción Latinoamericana de Integración del Comercio (OMC), poco tiempo
(ALADI). También durante este año, después, en el mes de abril, Colombia
Colombia se unió al Acuerdo General se adhirió a este organismo multilateral
sobre Aranceles Aduaneros y Comer- y se comprometió a profundizar su po-
cio (siglas en inglés GATT), aún vi- lítica de liberalización de la economía.
gente. Durante 1966-1974, Colombia Estas negociaciones multilaterales en-
se adhirió a una serie de acuerdos de traron en crisis debido al cambio en
preferencias arancelarias con distintos los gobiernos de los países miembros,
países, en especial de Europa, y a un a la poca capacidad de fijar contenidos
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y a la velocidad de negociación de di- acuerdos, que incluso se traslapan,
chos acuerdos (Vallejo, 2006). desarrolla un proceso caótico difícil
de manejar, que cuestiona si efectiva-
Como respuesta a estas dificultades y mente el acuerdo genera crecimiento,
a excepciones en los acuerdos de la debido a costos administrativos y a po-
OMC1, se estimuló una nueva ola de sible incompatibilidad entre ellos.
negociaciones de acuerdos bilatera-
les. En el caso de Colombia se empe- Dentro de los fenómenos que genera-
zó a materializar desde 2006 (Chile), ron la proliferación de acuerdos, uno
Triángulo del Norte (2007), EFTA y de los conceptualmente más sobresa-
Canadá (2008), en el 2012 entra en lientes fue planteado por Wonnacott
vigencia el TLC con Estados Unidos, y Wonnacott (1995), conocido como
principal socio comercial, suscrito bilateralismo “hub-spoke” o sistema
desde el 2006. Continúa con el TLC de integración eje-radios, y hace re-
con la Unión Europea (2012), Corea y ferencia a la manera como un país A
Costa Rica (2013) y la Alianza del Pa- (eje) al tener acceso al mercado de va-
cífico (2014), Israel y Panamá (2016); rios países (radiales) —B, C, … N—,
actualmente se adelantan negociacio- sin que estos tengan acuerdos entre sí,
nes con Japón y Turquía. puede disfrutar de ventajas al ser un
mercado más atractivo para otros paí-
Esta política comercial, que privilegia ses, porque el país eje tiene preferen-
la firma de acuerdos bilaterales como cia en los mercados radios y los países
instrumento para avanzar en integra- radios enfrentan discriminación en los
ción, se ha extendido por muchos paí- mercados radios y competencia en el
ses y ha generado una red de acuerdos mercado del país eje.
que estructuran un sistema complejo,
conocido en la literatura como: “bola En este sentido, el presente artículo
de spagueti”. Según algunos estu- evalúa para el caso de Colombia, la
dios (Bhagwati, 1995; Wonnacott & política comercial de los gobiernos
Wonnacott, 1995; Cornejo & Harris, de este país, en el periodo 1990-2015,
2007; Menon, 2008), esta maraña de de negociación y suscripción de un
1 La OMC ha señalado que los países no pueden normalmente establecer discriminaciones entre sus diversos
interlocutores comerciales. Si se concede a un país una ventaja especial, se tiene que hacer lo mismo con
todos los demás miembros de la OMC. Este principio se conoce como el trato de la nación más favorecida
(NMF). Tiene tanta importancia, que es el primer artículo del GATT, que regula el comercio de mercancías.
Sin embargo, se permiten ciertas excepciones. Por ejemplo, los países pueden establecer un Acuerdo de
Libre Comercio que se aplique únicamente a los productos objeto de comercio dentro del grupo y hacer
discriminaciones con respecto a los productos de terceros países. O pueden otorgar acceso especial a sus
mercados a los países en desarrollo. O bien un país puede poner obstáculos a los productos que se consi-
deren objeto de un comercio desleal procedentes de países específicos. Y, en el caso de los servicios, se
permite que los países, en ciertas circunstancias restringidas, apliquen discriminaciones. Sin embargo, los
acuerdos solo permiten estas excepciones con arreglo a condiciones estrictas (OMC, 2017).
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paquete de acuerdos comerciales bi- Política comercial e integración
laterales en el contexto eje-radios. en Colombia 1990-2015
Algunos estudios previos (Chen &
Lombaerde, 2011) dan indicios de que El proceso de apertura económica en
Colombia es una economía radio de Colombia tiene su origen en el Go-
Estados Unidos y, en este sentido, es bierno de Virgilio Barco (1986-1990),
relevante preguntarse si la política co- que propuso un programa gradual de
liberalización que combinaba una dis-
mercial de suscripción de acuerdos ha
minución lenta de las restricciones
mejorado su condición de economía
cuantitativas al comercio con medidas
radio. En el mejor de los casos, ¿ha
de protección a la industria nacional.
permitido la política comercial que
Colombia adquiera potencial para con-
Sin embargo, es durante el Gobierno
vertirse en candidato a eje comercial
del presidente Gaviria (1990-1994)
para algún país o conjunto de países?
cuando se consolida la política de
Más allá ¿ha logrado que Colombia
apertura económica y se produce un
gane protagonismo en el escenario del
cambio sustancial en la orientación
comercio mundial?
de la política de apertura pasando de
ser gradual a ser aplicada de manera
Este artículo se divide en seis seccio-
acelerada; se ejecuta un cronograma
nes. En la primera sección hay una
de liberalización comercial rápido, en
reseña de la política comercial imple-
el que se propone, por ejemplo, la eli-
mentada en Colombia en los últimos
minación total de las licencias previas
años. La segunda sección presenta los de importación durante el primer año
estudios sobre el fenómeno hub-spoke de gobierno, una reducción del nivel
y brinda algunas bases teóricas y resul- promedio de aranceles que debía pasar
tados empíricos. En la tercera sección de un nivel promedio de 34,6 % a un
se explica la metodología empleada. nivel promedio de 15 % al final del pe-
La cuarta sección muestra los resulta- riodo de gobierno2.
dos del índice aplicado. En la quinta
sección se desarrollan las implicacio- La reforma comercial del Gobierno
nes o efectos del fenómeno eje-radios Gaviria (1990-1994), en materia de in-
tegración económica, originó la firma
para Colombia. En último término es-
de acuerdos de alcance parcial (AAP)
tán las conclusiones.
2 Ver Guacaneme (2011) para una mayor ampliación sobre los criterios establecidos por el CONPES para el
proceso de internacionalización de la economía colombiana.
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con varios países de la región. En este Por su parte, el Gobierno de Pastrana
periodo se crea el AAP con Argentina, (1998-2002) buscó posicionar las ex-
Bolivia, Brasil, Chile, Cuba, Ecuador, portaciones como motor de desarrollo
Paraguay, Perú, Panamá y Bulgaria. para afrontar la profunda crisis política
Entra en vigencia en 1992 la Ley de y económica que atravesaba el país. El
Preferencias Arancelarias Andinas Gobierno formuló un proyecto deno-
(ATPA) con los Estados Unidos. En minado: “Plan estratégico Exportador
1994 se da el primer TLC del país, 1990-2009”, con el cual pretendió lo-
con México y Venezuela. En este año grar el fortalecimiento del sector pro-
se adhiere a la Organización Mundial ductivo colombiano y su orientación al
de Comercio OMC. Por otro lado, se mercado internacional. El plan expor-
continúan impulsando los procesos vi- tador adoptado permitió aumentar las
gentes: las negociaciones del ALCA, exportaciones y diversificar la oferta
fortalecimiento del proceso de inte- en productos y mercados en función
gración a través de la CAN y partici- de la demanda mundial. Por estos re-
pación en acuerdos de preferencias sultados positivos, el plan estratégico
arancelarias (SGP) con algunos países exportador tendrá continuidad en el
de Europa. próximo Gobierno.
La administración del presidente Sam- En medio de la crisis, se marcó más la
per (1994-1998) le da continuidad a la dependencia con Estados Unidos tanto
política de integración, privilegiando en la lucha contra las drogas como en
los procesos de conformación de blo- lo económico. Por eso, la política de
ques comerciales. En su Plan Nacional comercio exterior propuso “mirar ha-
de Desarrollo (PND) “El Salto Social” cia el norte” (Cardona, 2001). De allí
propone que Colombia sea un actor que un logro para este Gobierno fue
activo de los procesos de integración alcanzar la prórroga del ATPA (venci-
económica en América Latina. De da en 2001) y renovada hasta el 2005
esta manera, se apoya el proceso de como ATPDEA. También se adelanta-
consolidación del Grupo Andino y la ron acercamientos con otros países. En
Asociación de Estados del Caribe, y la 2000 se firma el Acuerdo de Alcance
ampliación de la agenda de negocia- Parcial de Complementación (AAPC)
ciones con los países del Mercado Co- en Cuba. Y en 2002, un acuerdo de
mún Centroamericano y se da inicio al preferencias otorgado por Bulgaria y
proceso con MERCOSUR. En el caso otro por Turquía. Por otra parte, las
del Grupo Andino se propone una in- negociaciones multilaterales (princi-
tegración que alcance la armonización palmente el ALCA) entran en una eta-
gradual de políticas agropecuarias y pa de estancamiento.
macroeconómicas.
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Tal y como lo plantea Guacaneme de Asia-Pacífico. En este Gobierno se
(2011), los gobiernos a lo largo de la busca avanzar decididamente hacia la
década de los noventa profundizan el integración comercial. El PND pro-
proceso de apertura económica y con- pone una política comercial enfocada
solidan el modelo económico; si bien en “la negociación de acuerdos inter-
cambiando el estilo y los instrumen- nacionales que eliminen barreras a ac-
tos, la política sigue vigente. De esta ceso, estimulen la inversión extranjera
manera, se podría afirmar que el mo- y faciliten la reasignación de recursos
delo de integración es una política de en actividades productivas” (PND Go-
Estado: bierno Uribe 2002-2006, p. 134). En
materia de logros, entra en vigencia el
Y así se refleja en los distintos Planes AAPC CAN-MERCOSUR en el 2004
de Gobierno de los Presidentes electos y comienzan las negociaciones de un
a lo largo de la Década. Al estudiar la
TLC con Chile. De esta manera, se
política comercial de cada uno de ellos,
propone, al igual que los gobiernos
es claro que con los matices propios
anteriores, continuar y profundizar la
que cada uno quiere imprimir o con la
apertura económica.
prioridad que cada uno le da al tema,
siempre está presente la continuación
El presidente Uribe en su segundo
de un proceso de apertura económica,
mandato (2006-2010) consolida la
ya sea en el Plan El salto social (1994)
de Ernesto Samper Pizano, Capítulo idea de lograr el desarrollo profundi-
Agenda Internacional, o en el de An- zando la integración con la economía
drés Pastrana Arango, Cambio para mundial y que, por lo tanto, es nece-
construir la paz (1998). (Guacaneme, saria la suscripción de acuerdos inter-
2011, p. 7) nacionales de comercio de última ge-
neración3. Continúa las negociaciones
En el primer periodo del Gobierno de
que se venían adelantando y, al mismo
Uribe (2002-2006), la política comer-
tiempo, se concretan otros acuerdos
cial se asociaba con el fácil acceso a los
comerciales (Chile 2006, Triángulo
mercados externos y a la armonización
del Norte 2007, EFTA y Canadá 2007).
de las normas que regulan la actividad
económica. El PND propuso profundi- Pero, sin lugar a dudas, una de las
zar las relaciones bilaterales estratégi- prioridades en el tema comercial de
cas con Estados Unidos, la Unión Eu- los dos periodos de Gobierno Uribe
ropea (EU), MERCOSUR y la región fue el TLC con Estados Unidos. Sin
3 Los acuerdos internacionales comerciales de última generación tienen un amplio contenido cualitativo, es decir,
se tratan otros temas fuera de lo económico, como seguridad y democracia, cambios en el mercado laboral,
derechos de autor, inmigración, terrorismo, entre muchos otros.
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embargo, el proceso para firmar el acceso de los productos colombianos
TLC fue largo. Desde el 2004 em- al exterior es “avanzar en la negocia-
piezan las negociaciones, pasando ción e implementación de acuerdos
por una etapa de congelamiento en el comerciales en concordancia con las
Congreso de los Estados Unidos, que oportunidades de mercado identifi-
impidió la firma del TLC durante la cadas en las agendas (PND Gobierno
administración de Uribe. El Gobierno Santos 2010-2014, 239)”. El PND
de Estados Unidos da una prórroga estableció una estrategia de política
del ATPDEA hasta que llegue el TLC. arancelaria ligada a la “transforma-
ción productiva.
Por otra parte, la CAN atravesaba una
de sus peores crisis. Uno de los hechos El Gobierno logra en el 2011 mejorar
que más influyó fue el retiro de Vene- sus relaciones con Venezuela firmando
zuela en el 2006, país que arguyó que un AAP. En ese mismo año, se firma el
las negociaciones del TLC de Estados TLC con Canadá. Análogamente, con-
Unidos con Perú y Colombia iban en solidando los esfuerzos del Gobierno
contravía de lo ambicionado para la anterior, entra en vigencia el TLC con
CAN. Estados Unidos. Además se negocian
y suscriben varios TLC4.
De igual forma en el 2006, el Gobierno
venezolano se retiró del G3. Esta vez El segundo mandato del presidente
argumentando competencia desleal, Santos (2014-2018) ha seguido los li-
pérdidas de la productividad y empleo, neamientos del primero, marcado por
y señalando su decisión de fortalecer una fuerte dependencia de las expor-
la integración con MERCOSUR. De taciones relacionadas con el sector
ahí que los flujos comerciales entre minero–energético y los intentos por
ambos países se vieron afectados, lo diversificar el portafolio de socios co-
cual implicó, al menos para Colombia, merciales. El PND 2014–2018 plantea
distanciarse de un importante socio al respecto que uno de los resultados
comercial. Esto sumado a los proble- que mostrará una evolución favorable
mas políticos de los gobiernos de Chá- en el desarrollo productivo e interna-
vez y de Uribe. cionalización del país será el incre-
mento de las exportaciones de bienes
En 2010 asume el mandato el presi- no minero-energéticos y de servicios.
dente Santos. En su PND, en mate-
ria de comercio exterior, plantea que En síntesis, desde el año 1990, los
una de las estrategias para mejorar el distintos gobiernos colombianos han
4 Hacen parte de esta lista: Costa Rica, Corea del Sur, Turquía, Panamá Israel y la denominada Alianza Pacífico.
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