Lic. Luis Efrén Ríos Vega 1. La garantía jurisdiccional para impugnar el no-ejercicio de la acción

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Lic. Luis Efrén Ríos Vega
Secrerano Generai del Pieno del Prrbunai Superrcr
de Jusrma y del Consqro de la Judlcaturc del Esrado de Coahu!i
SUMARIO: 1. La garantía jurisdiccional para impugnar el no-ejercicio de la acción
penal y su desistimiento. II. Principios que rigen el control jurisdiccio-
nal que establece el 3 21 constitucional: 1. Jurisdicción penal; 2. Otras
alternativas: a. Jurisdicción administrativa; b. Jurisdicción constitucio-
nal; c. Control político; 3. El lugar de comisión del delito; 4. Instancia
de parte legítima; 5. Prohibición de juzgar dos veces por el mismo de-
lito; 6. Suplencia de la queja; 7. Prohibición de más de dos instancias;
8. Celeridad en la recunibilidad de actos omisivos: 9. Procedencia del
amparo. III. El n-ejercicio de la acción penal: 1. Control jurisdiccional
directo: 2. Oportunidad probatoria; 3. Determinación y coadyuvancia
en la averiguación previa; 4. Persecución de los delitos ante los tribu
nafes; 5. Concentración; 6. Modificabilidad de la resolución: el obs-
táculo material insuperable. IV. El desistimiento de la acción penal: 1.
Principio de juzgar el delito; 2. Uniformidad normativa: 3. Garantía de
audiencia: 4. Intervencion judicial; 5. Impugnabilidad; 6. Modificabilidad.
1. La garantía jurisdiccional para impugnar el no-ejercicio de
la acción penal y su desistimiento
En .México todo individuo debe gozar de un recurso judicial efi-
caz. sencillo y oportuno que lo proteja contra cualquier acto de auto-
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LUIS EFRÉN RiOS VEGA
ridad.’ En efecto, la tutela de un derecho es insuficiente si no existe la
posibilidad de impugnar el acto lesivo; incluso, el camino a la justicia
resulta “efímero” para el gobernado aun con la existencia de un siste-
ma de impugnación, si la vía jurisdiccional deviene inaccesible jurídi-
ca, económica, social 0 culturalmente.*
Dentro del sistema acusatorio, la víctima y el ofendido3 juegan
un papel trascendental en el drama penal. Ellos ven afectados, en
primer lugar, sus bienes jurídicos por la comisión del delito y, por
ende, son los sujetos que deben de contar con un “real acceso a la
justicia penal”.
Esta reflexión nos plantea la siguiente cuestión: icuáles son las
opciones que recoge la Constitución (C.), para garantizar al ofendido
un “acceso efectivo” a la justicia? Existen dos orientaciones. La pri-
mera, que consiste en la planeación de un sistema penal democrático
con propósitos racionales, constantes y benéficos para el pueblo de
México.4 Y, la segunda: la C. reconoce una serie de prerrogativas en
favor de la víctima, otorgándole, además, el derecho de impugnar
por vía jurisdiccional la no-persecución del delito.5
Cfr. CASTILLO SOBERANES, Miguel Ángel, El Monopolio de/ ejercicio de lo acción
penal del Ministerio Público en México, 2a. ed., Méx., Instituto de Investigaciones Jurídi-
cas de la UNAM. 1993, pp. 132135.
Sobre la “falta de acceso a la justicia” en México, vid. CASTRO, Juventino. Lo mutación
estructura/ de/ Derecho en México. Méx.. Ed. Porrúa. 1998. pp. 182 y SS.; -“La Gran
Reforma Procesal en México” en Memoria de/ 3er. Panel de Procuración de Justicia.
celebrado en la ciudad de Guanajuato los días 24 y 25 de abril de 1998, Procuraduría
General de Justicia de Guanajuato. 1998, pp. 82-98.
La “víctima” y el “ofendido” adquieren un “significado” propio en el procedimiento
penal; sin embargo, para efectos de exposición tales términos serán empleados indistin-
tamente para comprender a ambos.
Cfr ADATO GREEN, Victoria, “Los principios éticos que rigen el procedimiento penal
mexicano” en Los valores en el derecho mexicano. Uno aproximación (comp. Sergio
Garcia Ramírez), Méx., UNAM y FCE, 1997, pp. 13 y SS.; ISLAS, Olga, “Las garantías
constitucionales en materia procesal penal” en Jus Semper. Revista del Tribunal Supe-
rior de Justicia de Oaxaca, Oax., Méx., núm. 19, enero-marzo de 1998. pp. 07 y SS.;
RAMíREZ HERNÁNDEZ. Elpidio. Sistemas de justicia y criminalidad. Funciones del
sistema de justicia” en Jus Semper, Revista del Tribunal Superior de Justicia de Oaxaca,
Oax., Méx.. núm. 19, eneromarzo de 1998, p. 15.
5 20. penúltimo 9. así como el 5 21, cuarto q de la Constitución General de la República.
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REVlSTA DEL INSTITUTO 283
Este conjunto de normas -en lo que concierne al sistema de
procuración e impartición de justicia-. tienen como finalidad salva-
guardar el interés del ofendido para que se detenga. procese y conde-
ne “oportuna” y “eficazmente”. al penalmente responsable del delito
cometido en su perjuicio, obteniendo. en su caso. la reparación del
datio.6 En otras palabras expresado. el sistema penal y de seguridad
pública en México procuran ofrecer al ofendido y a toda la sociedad.
una eficaz persecución y sanción del delito ante los tribunales.
No obstante ello. falta mucho camino por recorrer para fijar las
bases sólidas que hagan del proyecto constitucional de justicia penal.
una “realidad”. Principalmente. la investigación del delito ante los
tribunales se ha convertido en un “espejismo de justicia”’ y. a su vez.
los derechos del ofendido han resultado “ineficaces” ante la falta de
instrumentos idóneos que salvaguarden aquéllos.’
6 El ofendido -como todo gobernadc+ nene derecho a pedir ystlcla ante los tribunales.
Por ende. SI el Mmlsterlo Público no persigue el delno o abandona la acusacl& ante
13s rnbunales. aquél nene la poslbllldad de impugnar tales resoluciones a fin de salva-
guardar su acceso a la !ustlcla penal
7 Se ha caido en la seductora idea de miclar procesos con pruebas InsuficIentes y pedir. no
obstante. el enyxiamlento penal para tratar de ..paclflcar a la sociedad Un medio asI
mstrumentado como fm en si mismo. genera tan sólo una rluslón de combatlr la Impu-
nIdad.’ Después. el espejismo de Justicia.. se desvanece con la obsoluclón del acusado
En efecto. si la Constitución no tolera detener para ..Investlgar menos aún autoriza
.aprwonar e instruir un formal proceso.. para ocer~~uor Por tal razón, desde nuestra
Cana Magna fluye la decw8n de que SI se dicta formal procesamiento a una persona, es
porque se cuentan con los medios de prueba suflcientes. que con apego a la verdad y en
un auténtico debido proceso legal. permitan racionalmente esperar la condena del mcul-
pado Esta tendencia ..democrátlca” es lo que califica -como declslón fundamental- a la
categoria procesal de “probable responsable -que se derwa de los 5 16 y 19 de la C.-.
es decir, como el sulero que tiene mayor probobrlldad de ser responsable penalmente del
delito. a fm de Imponerle la sanción Justa en la sentencia Y aún más SI nuestra propia
norma fundamental prohibe que el sujeto acusado ante el Juez no pueda ser absuelto de
!a instancia para dejar libre su causa. nI tampoco permite juzgarlo dos veces por el mismo
hecho una vez absuelto. es claro entonces que la polinca fundamental implica “no imclar
julclo penal a persona alguna SI no se cuentan con los datos su/iclentes para poder
condenarlo.. El fin del proceso penal es. pues, lograr la condena del acusado. No someter
a las personas a un proceso injusto para luego absolverlo Cfr R¡OS VEGA. LUIS Efrén.
..Hacla un sistema pena! autoritario” en ABZ. Informach y Anállsls Juridlcos. ABZ
Editores. Morelia. Mich Mér núm 97. año IV. 2a quincena de marzo de 1997. p 6 y SS
8 Vid RíOS VEGA. Luis Efrén. ..Fortaleclmiento de los Derechos de la Victima u Ofendido
del delito Una Propuesta Constitucional‘ en Lex. Difusión y Análrsrs. 3era época. año
IV. mayo de 1998. núm 33. pp 53 y SS
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284 LUIS EFRÉN RIOS VEGA
Nuestra tradición revela, lamentablemente, que se ha olvidado
dar al ofendido el papel necesario dentro del procedimiento penal
para que haga valer sus derechos, a grado tal que, por su estática e
inocua participación, se le considera el “don nadie”.” Baste recordar
que la falta de un recurso eficaz y sencillo para impugnar la indebida
inercia del órgano persecutor, es imputable tanto al legislador federal
como a la jurisprudencia de la Corte y, también, a cierta parte de la
doctrina nacional. En su conjunto, mantuvieron la “idea totalitaria” de
que la víctima no tenía derecho a recurrir jurisdiccionalmente la no-
persecución del delito. Se argumentaba, fundamentalmente, que era
inadecuado sujetar la pretensión punitiva que ejerce el Ministerio Públi-
co (MP) a un control judicial, porque la acción penal quedaría en ma-
nos de los particulares; además de que tal razonamiento, entre otros, se
invocaba por los tribunales constitucionales para negar la procedencia
del amparo contra el inejercicio o el abandono de la acción penal.
Esta postura, amén de sus inaceptables fundamentos, lo único
que logró fue crear un “paraíso de impunidad”. Cuando la autoridad
quería que no se procesara a un delincuente era fácil alcanzar tal
objetivo bajo la aparente tutela de la ley: 1. Se “congelaba la averigua-
ción previa” por vía del archiuo, ó 2. Si el ofendido era muy insistente
el camino se definía por el no-ejercicio de la acción penal, o en su
defecto, se acusaba el delito de manera deficiente para que durante el
proceso se abandonara la pretensión acusatoria, entre otros senderos
subterfugios. Ante tales determinaciones, iqué podía hacer la víctima?
Ir a la queja del control interno-administrativo, previsto todavía en el
§ 133 del Código Federal de Procedimientos Penales (CFPP), era un
camino inidóneo por su naturaleza “unilateral”. Y, en su caso, contra
la resolución definitiva del Procurador, iqué medio de impugnación
procedía? Ninguno, porque el juicio de garantías estaba vedado.
Tal era el estado real de desamparo hacia el ofendido. La despro-
tección jurisdiccional de la víctima se convirtió, entonces, en uno de
los factores que motivan el deterioro institucional. Efectivamente,
9 Cfr. CASTILLO SOBERANES. Miguel Ángel. “El Ministerio Público en México. Su pasa-
do y su futuro” en Juridico. Anuario de Derecho de la Uniuersidod Iberoamericano.
Méx , núm. 26.1996. pp 293-298
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REVISTA DEL INSTITUTO 285
la “corrupción” que se genera cuando se deja de ejercitar la acción
penal es. sin duda. uno de los problemas que más causa mella en la
sociedad. Pero en el fondo. cquién o por qué se tolera esta descom-
posición que vulnera la función propia del MP de perseguir delitos?
Entre otros motivos. la propia ley fue la que desdibujó la función del
órgano acusador: ;La ley creó la disfunción. la hipertrofia! Se legiti-
mó el abandono de la acusación debida. sin que el juez controlara el
ejercicio de tal facultad y, en su turno. cuando el perjudicado quería
remediar la situación de impunidad. la Corte le cerro las puertas.
En tales condiciones. era fácilmente predecible que la no-persecu-
ción del delito se contaminaría por negligencia. equivocación o de
manera deliberada. al no existir vía legal alguna para “remediar” el
daño ocasionado.
Con motivo de la reforma al § 21 de la C.. publicada en el Diario
Oficial de la F e d eración el 31 de diciembre de 1994. el paradigma
cambió: el ofendido de un delito goza del derecho de impugnar por
vía jurisdiccional las resoluciones del MP sobre el inejercicio y el de-
sistimiento de la acción penal. ;Pero. en verdad. se eliminó la impuni-
dad? El “paraíso de inmunidad” del MP. que se traduce en inseguri-
dad pública. todavía no ha quedado desterrado por la ausencia de
regulación.” Los datos estadísticos mostrados en el Tercer Informe
de Gobierno del Dr. Ernesto Zedilla.” reflejan que antes de la reforma de
diciembre de 1994. el 15 por ciento de las averiguaciones que se
concluían se terminaban definitivamente con el no-ejercicio de la ac-
ción penal. Después de la citada reforma descendió al 10 por ciento.
Sin embargo. los asuntos “archivados” a partir de 1995 han subido
de intensidad: del 57 por ciento en 1992. la proporción subió hasta
10 Cir PALACIOS BEAS. Jose Ignacto. Carencra de ley reglamentarla del artrculo 21 cons-
trtucronai en Recrsra Juridtco del Poder Judtcral del Estado de Sayorrt. maco de 1996.
pp 33-36 Ei catado arutor. con toda razón. setiala Este ttpo de vactos legales. son lo que
posrbrlrtan la corrupcrõn en la procuraclon de !ustrcta. los que deran en la soctedad y en
!os aiectados. un rustrircado rencor socral en contra de las rnstttucrones. y lo que es peor.
permtten la rustritcacton -esta si puntbie desde luego- de que un agravtado no protegt-
do por ias :nstancras legales. llegue al extremo de hacerse !ustrcra por su propta mano
ll Vrd Presrdencra de la Repúblrca en /nternet. 3er Informe de Gobrerno Anexo Gráfico 5
Estadistrco ., 1 de septtembre de 1997. p http uuw prestdencta gob ms 15 de enero
de 1999
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286 LUIS EFRliN RiOS VEGA
un 79 por ciento en 1995.” La cuestión de fondo radica en desentra-
ñar: ¿En cuántas averiguaciones que se archivaron, se practicaron
“rea/mente” todas las diligencias pertinentes? 0, icuántas de esas de-
terminaciones de no-ejercicio estaban ‘/ustificadas”? Por más que nos
esforcemos en la “buena fe” del MP, el abogado que tiene contacto
con esta problemática sabe, como presunción grave, que la mayoría
de los casos antedichos aparecen justificados por el “exceso de traba-
jo”. El MP descubrió en el “archivo” y, en su oportunidad, en el
..
rnejercicio”, la salida aparentemente “decorosa” para combatir los
números -no el rezago real de la justicia penal-.
En efecto, los datos indican claramente que a partir de que el
ofendido cuenta con un instrumento para impugnar por vía jurisdic-
cional el no-ejercicio, el MP utilizó en menor medida tal forma para
concluir la averiguación, pero a su vez aumentó en más del 20 por
ciento la vía de concluir “en suspenso” la investigación por medio del
“archivo” hasta llegar a ser el instrumento que se utiliza de manera
principal para dejar de perseguir el delito: de cada 10 aueriguaciones
se archiuan 08 aproximadamente. Esta medida, además, resulta
inimpugnable y a la postre definitiva, al prescribir la acción penal.
Dicho de otra manera, el círculo de impunidad se manifiesta, ahora,
por vía del archivo, para después concluir la averiguación mediante
el inejercicio por haber prescrito la acción penal. Con base en ello,
las autoridades caen en la seductora idea de pensar que están acabando
con el rezago, cuando en realidad es sólo un “espejismo” que se traduce
en ineficacia de la procuración de justicia: “las averiguaciones las resuel-
ve el tiempo de la prescripción de la acción persecutora del delito”.
Debemos dejar en claro que las ideas expresadas, no se dirigen a
cuestionar la “legítima” facultad del MP de determinar el no-ejercicio
de la acción penal o su desistimiento; tales formas anormales de con-
cluir el procedimiento son compatibles dentro de un sistema penal
que desee obtener una justicia más completa, pronta y expedita, bajo
la “presunción de inocencia”. Lo que es inaceptable es que dentro del
12 Cfr. ZEPEDA LECUONA, Guillermo, “Delincuencia. fachada reformadora y los sótanos
de la impunidad” en Revista del Senado de la República. Méx.. v 4. no 11. abril-junio de
1998. p 97-98.
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RMSTA DEL INSTITUTO
porcentaje que refleja la estadística nacional sobre el archivo. el
inejercicio o el desistimiento. el ofendido carezca de la posibilidad de
impugnar eficazmente tales determinaciones del MP. Ello es muestra
de un régimen “totalitario” que propicia la impunidad.
Por tal razón, dentro del proceso de reforma del 94 todavía existe un
laberinto más que sortear: la legislación federal -y. en general. casi todas
las legislaciones estatales-.:3 ha sido omisa en reglamentar la vía jurisdic-
cional como el instrumento idóneo para proteger. de manera eficaz. el
derecho del ofendido atener un real acceso a la justicia penal. No obstan-
te. mientras no se regule tal vía de impugnación. el legitimado podrá
combatir la no-persecución del delito por vía constitucional.”
Esta omisión del legislador secundario. materia de este estudio.
afecta de manera considerable a la justicia penal. En primer lugar.
porque el “control constitucional” de la garantía. como “único medio
de impugnación”. deja afuera algunos caminos escondidos y pocos
claros de la norma. que a la postre se traducen en impunidad. Y. por
otro lado, es sabido que la praxis revela que la demanda de amparo
presenta. por lo regular. deficiencia tanto en los conceptos de viola-
ción como en los agravios. lo que con toda seguridad conlleva a la
negación de la protección solicitada. Y aún más: si el gobernado-
víctima logra el amparo para “efectos”. es claro que el MP. en la ma-
yoría de los casos, puede volver a negarse a ejercitar la acción penal.
señalando otros motivos o practicando otras diligencias: todo lo cual
deja en estado de indefensión al ofendido o bien. en una historia que
se repetirá cuantas veces gane el amparo.
13 Las legIslaclones de Baja Callfornla y de Tabasco son las ÚnIcas -hasta donde tengo
conoclmlenro- que han reglamentado la via yrlsdxclonal para Impugnar el melercxlo
de la acción penal y su deslstlmlento. por medlo de un recurso ludlclal En Coahulla
eslste una InIcIanva en el Congreso del Estado para reglamentar el actual vaclo de la ley
local. pendiente de aprobarse
13 Cfr ACCION PENAL LA GARANTiA QL’E TUTELA EL DERECHO DE I.MPUGNAR
LAS RESOLCCIONES DEL MINISTERIO P¿‘BLICO SOBRE EL SO EJERCICIO 0
DESISTIMIENTO DE AQG;ELLA. NO SE ENCtiENTRA SCJETA A QC;E SE ESTA-
BLEZCA Eh LEY LA VíA JURISDICCIONAL DE IMPL’GNACIÓN ORDINARIA. POR
Lo ~ljE MIENTRAS ÉSTA ~0 SE EXPIDA. EL JUICIO DE A.MPARO ES PROCE-
DESTE EN FORMA INMEDIATA PARA RECLAMAR TALES RESOLUCIONES c,Ple-
no. SJF y su G. 9a Época. Tomo VI. dlctembre de 1997. Tesis P CLXIV 97. p 56)
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288 LUIS EFRtN RiOS VEGA
Esta laguna reglamentaria, por ende. es una puerta de entrada a
la impunidad que nos lleva a buscar de entre todas las posibilidades
una “solución viable”. De lo contrario, la imprecisión de la norma
constitucional puede llegar a ser nugatorio o contraproducente el in-
terés legítimo de impugnar tales resoluciones.
En tal línea de pensamiento, la reglamentación de la vía jurisdic-
cional no debe quedar al capricho del legislador. El control del mono-
polio de la acción penal requiere de una labor interpretativa de cada
uno de los principios que rigen el sistema de justicia penal, para des-
pués precisar los “mecanismos de control” que tienen que regularse,
tanto en el inejercicio como en el desistimiento, para que la garantía
se erija en un instrumento de justicia y de vigilancia “eficaz” de la no-
persecución del delito que se torne ilegal.
Este trabajo tiene por objeto. pues, exponer de manera sistemáti-
ca las opciones fundamentales que se generan del “bloque constitu-
cional del sistema penal”. que. a mi juicio, sirven de base para definir
la vía jurisdiccional de impugnación en la legislación ordinaria federal.
II. Principios que rigen el control jurisdiccional que establece
el Q 21 constitucional
El control jurisdiccional de la no-persecución del delito se erige en
una opción fundamental que ya votamos los mexicanos. Sin embar-
go, todavía no hemos reflexionado del todo sobre lo que decidimos y,
principalmente, sobre lo que se quiere hacer.15
La inercia legislativa que impera en el ámbito nacional se debe,
en parte. a la novedad de la institución,16 aun cuando ya se había
i5 Sobre la problemática que presenta esta norma constitucional, vid CASTRO, Juventino.
Hacro el amparo euolucionado. 5a ed.. Méx.. Ed. Porrúa. 1997. pp 105-107
16 José Elías Romero APIS al referirse a la complejidad que presenta la via jurisdiccional de
que se trata. senala ” el asunto que nos ocupa es novedoso y. por lo tanto. incierto. que
es de alta complejidad técntca y operatwa. y que. en consecuencta. obliga a la selecctón de
entre muchas vartables. aquellas que más claramente permitan dtseñar un marco norma-
tivo claro y preciso ‘El Ministerio Publico y el ejercicio de la acctón penal” en El Minis-
terio Público en el Distrito Federal. Méx.. PGJDF y UNAM. 1997. p 84
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290 LUIS EFRtN RíOS VEGA
No cabe duda, por otro lado, que estas instituciones que han sido
elevadas al rango de ley suprema, no pueden generar la
“inconstitucionalidad” que la doctrina apuntaba. Se sostenía -con
toda razón- que el carácter “unilateral” e “inimpugnable” del no-
ejercicio de la acción penal y su desistimiento, transgredía los princi-
pios de legalidad y de esfera competencia1 dentro del procedimiento
penal. En el fondo de las cosas, sin embargo, las formas anormales
de concluir el procedimiento por vía del inejercicio de la acción pe-
nal o su desistimiento son, a mi juicio, “necesarias”. Si no se recono-
cieran ambas, sería difícil entender que el propio órgano persecutor
acusara hechos no delictuosos, o apoyara durante el proceso una
pretensión punitiva de una conducta atípica, lícita o no-punible
penalmente; o bien, pretendiera acusar un delito cuya acción penal
ha prescrito. En todos estos supuestos, la acusación que hiciera el MP
daría lugar a una posición antagónica con su propia función consti-
tucional: “Se persiguen delitos, no hechos que no constituyan deli-
tos”. Ya desde tiempo atrás Rafael Matos Escobedo puntualizó:
La cuestión radica, naturalmente. en que pueda el Ministerio Público decir
que a sus ojos y a su parecer, o el hecho que se le denuncia no es de los
catalogados como delito, o los datos obtenidos no bastan para inculpar, fun-
damentalmente. a un determinado individuo. y que. por ende. no solamente
no está obligado a entrar en actividad persecutoria, sino que. por elemental
respeto a la libertad individual, al principio de equidad y buena fe y aun de la
misma legalidad, debe abstenerse.”
Es conveniente destacar, además, que la vía de impugnación de
que se trata motiva causa legal para interrumpir la jurisprudencia
de la Suprema Corte de Justicia que sostiene la improcedencia del
amparo contra tales actos. Genaro Góngora Pimentel sostiene:
consideramos que la actuación del Ministerio Público cuando decida no ejer-
citar la acción penal ya no estará revestida de inmunidad debido a que la propia
Constitución establece el derecho de los gobernados para combatir las determi-
naciones del Ministerio Público respecto del no ejercicio de la acción penal.”
19 MATOS ESCOBEDO. Rafael. “El quicio de amparo “, p 28
20 GÓNGORA PIMENTEL. Genaro. Introducción al estudio de/ juicio de amparo. 6a. ed..
Méx Ed Porrúa. 1997. p. 76
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