Table Of ContentUNE APPROCHE INTÉGRÉE POUR L’ACTION
PUBLIQUE TERRITORIALE: L’exemple des zones
d’activités économiques dans le Rhône, les Ardennes et
le Vaucluse
Emilie Quignon
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Emilie Quignon. UNE APPROCHE INTÉGRÉE POUR L’ACTION PUBLIQUE TERRITORIALE:
L’exemple des zones d’activités économiques dans le Rhône, les Ardennes et le Vaucluse. Géographie.
Université Jean Moulin – Lyon III, 2013. Français. NNT: . tel-01691457
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Doctorat : géographie et aménagement
Émilie QUIGNON
UNE APPROCHE INTÉGRÉE POUR L’ACTION
PUBLIQUE TERRITORIALE :
L’exemple des zones d’activités économiques dans le Rhône, les Ardennes et le
Vaucluse
Date, horaire et lieu de soutenance :
25 mars 2013
Université Lyon 3
Sous la direction de Jacques BONNET, professeur à l’université Lyon 3
Membres du jury :
Rapporteurs :
Anna GEPPERT, Professeur de Géographie et Aménagement à l’Institut de Géographie,
université Paris-Sorbonne.
Philippe SUBRA, Professeur à l’Institut français de géopolitique à l’Université Paris 8.
Autres membres du jury :
Jacques BONNET Professeur de Géographie et Aménagement à l’Université
Lyon 3
Lise BOURDEAU-LEPAGE Professeur de Géographie et Aménagement à l’Université
Lyon 3
Céline BROGGIO Maître de Conférences à l’Université Lyon 3
Nicolas MILLET Direction du Développement Industriel et Territorial
Chambre de Commerce et d’Industrie de Lyon
1
Remerciements :
Je tiens à remercier tout d’abord mon directeur de recherche, Jacques Bonnet qui m’a accompagnée
dans cette démarche de recherche : bien que menée à distance entre Avignon et Lyon, il a su recréer
les temps d’échanges nécessaires à la poursuite et l’aboutissement du travail et m’a permis de
rencontrer des personnes intéressantes pour le développement de ma thèse et dans la vie en général
(René Trégouët, Joseph Salamon…). Je remercie tout particulièrement l’écoute bienveillante et les
remarques toujours pertinentes de Céline Broggio qui m’ont à chaque fois permis d’avancer.
Je remercie mes proches, familles et amis, et tout particulièrement mon mari Guillaume, pour sa
patience et son aide technique (en cas de problèmes d’ordre informatique !), mes parents, sœur,
frère, belle-famille qui par leur soutien moral et l’intérêt qu’ils ont manifesté pour mon travail m’ont
donné envie de continuer malgré les difficultés. Je remercie particulièrement Xavière pour ses
relectures patientes et ses conseils rédactionnels, Sandrine et sa famille pour son accueil lors de mes
déplacements à Charleville-Mézières, Rodolphe pour son accueil lors de mes déplacements à Lyon et
Anne pour son écoute sans lassitude de mes préoccupations doctorantes…Je remercie ma fille, encore
à naître, qui m’a donnée l’élan nécessaire pour terminer cette thèse ! Remerciements au monde de
l’aviron à Charleville-Mézières et à Avignon qui m’a appris à « ne rien lâcher » et surtout le concept de
« l’enlevage » qui permet de terminer une course de plusieurs années avec une nouvelle vigueur.
Je remercie également toutes les personnes rencontrées en entretiens dans les Ardennes, le Rhône et
le Vaucluse dans les Conseils généraux, régionaux, agences de développement, communautés de
communes, d’agglomération et urbaines, SEM, syndicats de SCoT, agences d’urbanisme, VNF, CNR…
qui ont nourri mon travail de leurs propos, complété parfois d’une documentation abondante.
Sont bien sûr remerciés tous les doctorants et notamment les étudiants de l’ED481 de l’université de
Pau, enseignants et chercheurs (Je remercie particulièrement Xavier Desjardins qui m’a donné accès
au centre de ressources du CRIA..) que j’ai rencontrés pendant ces cinq années au cours de séminaires
et de colloques et qui m’ont accordé leur attention et leur écoute et ont bien voulu apporter leurs
points de vue constructifs à la conduite de cette réflexion.
Je remercie ma Directrice Catherine Utrera pour avoir joué le rôle de facilitatrice en faisant remonter
à ma hiérarchie mes demandes relatives aux entretiens, demande de publications, demande de cumul
d’activités… Je remercie mon chef de service Yves Ducarre qui a lui aussi facilité mon travail en
acceptant, l’aménagement de mon temps de travail, à la marge, pour la rédaction de ma thèse
durant sa dernière année.
Je remercie enfin les personnes de l’équipe administrative et pédagogique de mes école doctorale et
laboratoire qui par l’acceptation des deux dérogations successives, l’offre de séminaires, la
transmission d’appels à communication… m’ont permis de mener ce travail à bien.
2
SOMMAIRE
INTRODUCTION
MÉTHODOLOGIE
1. CONTEXTE THÉORIQUE DANS LEQUEL SE POSITIONNE LA RECHERCHE : ÉTABLIR DES LIENS
ENTRE DIFFÉRENTS SECTEURS DE LA RECHERCHE
2. CRÉER UNE GRILLE DE LECTURE THÉORIQUE POUR RENDRE LISIBLE UN NOMBRE MAXIMAL
DE FACTEURS INFLUENCANT LA QUALITÉ DE L’ACTION PUBLIQUE TERRITORIALE AUTOUR DE
LA NOTION « D’INTÉGRATION »
3. LES AXES DE LA GRILLE DE LECTURE
4. LA MÉTHODE EXPÉRIMENTÉE POUR ÉVALUER LA PERTINENCE DE CETTE GRILLE DE LECTURE
CHAPITRE 1 : PRENDRE EN COMPTE LA COMPLEXITÉ DES ENJEUX DU TERRITOIRE
1. PRENDRE EN COMPTE LA COMPLEXITÉ DES ENJEUX TERRITORIAUX POUR CRÉER DE LA
VALEUR ET CONTRIBUER A L’ÉQUILIBRE TERRITORIAL
2. LES ZAE OBJET SPATIAL ET ÉCONOMIQUE DONT LA COMPLEXITÉ EST INSUFFISAMMENT PRISE
EN COMPTE
CHAPITRE 2 : EMBOÎTEMENTS, CHEVAUCHEMENTS TERRITORIAUX ET FRACTALES
1. PRENDRE EN COMPTE LA FIGURE DES EMBOÎTEMENTS TERRITORIAUX AUX ÉCHELLES
LOCALES ET GLOBALES
2. PRENDRE EN COMPTE LA FIGURE DES ENCHEVÊTREMENTS ET DES FRACTALES
CHAPITRE 3 : GÉRER LES TEMPORALITÉS
1. LA TENSION COURT TERME / LONG TERME : UNE IMBRICATION DES TEMPORALITÉS PLUS
COMPLEXE QUE LA SIMPLE OPPOSITION PUBLIC / PRIVÉ
2. GÉRER ET CONCILIER CES TEMPORALITÉS SUR LES ESPACES ÉCONOMIQUES : CRÉER DE
L’ATTRACTIVITÉ SUR LE COURT TERME, LA MAINTENIR SUR LE MOYEN TERME,
ACCOMPAGNER L’ÉVOLUTION DES TERRITOIRES SUR LE LONG TERME
CONCLUSION
TABLE DES FIGURES
BIBLIOGRAPHIE
ANNEXES
3
I Introduction
Avec ce travail nous souhaiterions interroger un état de fait contradictoire : la localisation des
activités économiques, et d’une manière générale, la localisation de la production de richesses,
constituent un enjeu fort pour les territoires, et a fortiori pour les politiques publiques territoriales.
La création, l’extension ou la requalification de zones d’activités économiques continuent d’être des
outils de l’action publique en la matière, pourtant la recherche les considère comme obsolètes. On
constate en effet qu’après une période de production abondante en la matière entre les années 80
et 2000, les zones d’activités économiques sont aujourd’hui considérées comme des réalités
spatiales héritées d’un « mode de production fordiste et d’une culture industrielle dominante »1,
issues pour l’essentiel de la période 1945-1975. Historiquement, les zones d’activités économiques
proviennent des « Trading Estate » créés par les États-Unis et la Grande Bretagne dans les années
1930 : il s’agissait d’espaces aménagés par la puissance publique pour lutter contre le chômage. Les
installations étaient louées par la puissance publique à de nouvelles activités économiques, dans un
contexte de crise des économies d’extraction minière et charbonnière2. Elles résultent d’une double
dynamique : d’une part, un besoin d’extension des activités industrielles lié à l’organisation fordiste
du travail qui nécessite la mise en place du travail à la chaîne. D’autre part d’une volonté politique
nationale de rééquilibrage des installations industrielles sur l’ensemble du territoire français.
On entendra par Zones d’Activités Economiques (ZAE) des espaces où se concentrent de manière
dominante des activités économiques. Les représentations, héritées de cette période ont une
influence négative sur la perception globale du sujet. Les ZAE apparaissent d’abord en contradiction
avec les principes qualitatifs du projet urbain et particulièrement la notion de mixité : la mono-
fonctionnalité constitue en effet une caractéristique de ces espaces. Les plans de zones affichés à
l’entrée, les Plans d’Occupation des Sols et Plans Locaux d’Urbanisme créant des zones dédiées à
l’activité économique, ainsi que la mobilisation fréquente de procédure de lotissements ou de zones
d’aménagement concerté tendent à renforcer la représentation de la zone comme un îlot mono-
fonctionnel et isolé. Cela se traduit notamment dans la confusion récurrente entre les termes zones
d’aménagement concerté et zones d’activités économiques. Chez certains acteurs, le terme ZAC
désigne nécessairement une zone d’activités économiques. A cela s’ajoute le fait que les ZAE sont
souvent situées en périphéries urbaines et liées à un enjeu d’amélioration des entrées de ville.
1 Jacques BONNET, Céline BROGGIO, Entreprises et territoires, Ed. Ellipses, coll. Carrefours, janvier 2010, p.26.
2 Simon EDELBLUTTE, Paysages et territoires de l’industrie en Europe, Héritages et renouveaux, Éd. Ellipses, coll. Carrefour,
2009, p.49.
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Entrée de ville d’Arles – 13-
Plan de la zone des Bourguignons à Apt
(84)
Plan de la zone de Fontcouverte à Avignon –
(84)
Fig.O.1 : Photos de zones d’activités économiques dans le Vaucluse et à Arles.
La zone d’activités économiques désigne également un espace de faible qualité architecturale (une
architecture de bâtiments où la fonctionnalité prédomine, l’image des « boîtes à chaussure ») et
paysagère (forte visibilité des enseignes, espaces de stockage, etc…).
Si ces éléments caractérisent la représentation que l’on a des ZAE, celles-ci recouvrent en fait une
réalité plus complexe : « on a remarqué cependant la lenteur plus grande que nous le pensions des
rythmes d’évolution et la superposition longtemps conservée des héritages successifs. Les formes
industrielles se juxtaposent, les plus anciennes aux côtés des plus modernes ».3 Ces formes spatiales
marquent donc encore fortement aujourd’hui les paysages urbains, périurbains et ruraux et les
dynamiques territoriales actuelles mais au côté d’espaces d’accueil pour les activités économiques
aux formes renouvelées.
Les zones d’activités économiques peuvent renvoyer à des réalités différentes selon leur localisation,
comme les interfaces portuaires fluviales ou maritimes ou selon leur taille : les zones artisanales
peuvent s’étendre sur quelques hectares, tandis que des zones logistiques ou industrielles peuvent
s’étendre sur plusieurs centaines d’hectares. A la taille de la zone est souvent associée la dimension
de rayonnement local, communautaire, départemental, régional, d’intérêt national… lui-même
corrélé à des maîtrises d’ouvrage différentes : commune, communautés de communes,
département, syndicats mixtes regroupant plusieurs collectivités, Région…
La ZAE peut revêtir un caractère différent selon qu’elle accueille prioritairement des activités
tertiaires (zones commerciales ou logistiques), ou issues du tertiaire supérieur comme dans les
technopôles ou technopoles, industrielles ou artisanales. Le concept de zones d’activités
3 Jacques BONNET, Céline BROGGIO, Entreprises et territoires, Ed. Ellipses, coll. Carrefours, janvier 2010, p.5
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économiques commence même à émerger pour les activités agricoles dans les contextes ou le
foncier agricole est très coûteux et difficilement accessible pour les jeunes agriculteurs ou les
nouvelles activités agricoles (élevages atypiques par exemple…). La zone d’activités économiques est
toutefois plutôt associée à l’économie productive hors secteur agricole. Deux figures ressortent qui
intéresseront plus particulièrement notre travail :
- Les zones d’activités à vocation industrielle, assez vastes, proches d’infrastructures de
transports importantes et d’espaces densément peuplés,
- Les zones d’activités à vocation artisanale, de taille plus réduite, au rayonnement plus local et
pouvant être implantées dans des secteurs plus ruraux ou moins peuplés.
B. MERENNE- SHOUMAKER attire l’attention sur la diversité et la complexité qui peuvent se cacher sous
la dénomination « industrielle » : l’industrie regroupe des activités de transformation en vue de la
production de biens matériels. Toutefois certaines fonctions tertiaires sont nécessaires au processus
de production industrielle comme la fonction de direction / d’initiative, les fonctions d’innovation ou
de recherche ou encore les fonctions d’exécution. L’auteure pointe le fait que ces missions sont
souvent externalisées afin de se trouver dans l’environnement qui est le plus adapté (processus de
« out-sourcing »). Le développement de la sous-traitance et du travail intérimaire qui ne rentre pas
nécessairement dans la nomenclature industrielle contribue fortement aux processus de production.
Enfin, le « co-manufacturing » qui consiste par exemple à faire assembler des biens (fin du processus
de fabrication), dans le processus de distribution (logistique) contribue à complexifier la
nomenclature des activités industrielles.
Les zones d’activités économiques sont confrontées à une autre dynamique de complexification qui
tient à une mixité fonctionnelle accrue de ces espaces : on peut distinguer deux formes de mixité, la
mixité de fait et la mixité choisie. Dans le premier cas, il peut s’agir d’une mixité issue d’un refus des
élus locaux de spécialiser et de sélectionner les entreprises qui s’implantent sur la zone d’activités ou
de l’inexistence / l’imprécision du cahier des charges sur la vocation de la zone donnant lieu à un
mélange des activités économiques, voire à un mélange logement / activités. Cette configuration se
retrouve dans les territoires connaissant des difficultés économiques, habituellement assez
faiblement attractifs pour les entreprises, où l’implantation d’une entreprise constitue une
perspective forte de développement local. Le second cas de figure correspond à une évolution
qualitative plus récente. La mixité fonctionnelle et sociale a été introduite notamment par la loi
Solidarité et Renouvellement Urbain (SRU) en 2000 comme une exigence contre les effets de
ghettoïsation. La mixité fonctionnelle est plutôt associée à la recherche d’une qualité urbaine.
L’urbain se caractérise en effet par le mélange d’activités commerciales, de loisirs, des fonctions
d’habitat et de transports. Des référentiels et réseaux professionnels travaillant sur la qualité des
zones économiques se sont emparés de ce principe de mixité, comme c’est le cas de l’association
PALME, d’ETD ou encore du réseau relatif aux zones d’activités économiques durables animé par
l’Agence Régionale Pour l’Environnement (ARPE) en Provence Alpes Côte d’Azur (PACA). Les termes
Zone d’Activités Économiques (ZAE) cèdent donc de plus en plus la place à ceux de parcs ou quartiers
d’activités faisant référence à la place des espaces verts et de la qualité urbaine dans les espaces
économiques.
La complexification de l’approche des zones d’activités économiques va donc de pair avec la
complexité des enjeux du développement économique territorial. Celui-ci ne se résume pas à
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l’implantation d’activités sur un territoire : les analyses de L. DAVEZIES montrent en effet qu’il existe
une déconnexion entre les espaces de production de richesses (répondant principalement à l’enjeu
de compétitivité) et ceux où la richesse produite est captée et valorisée (répondant principalement à
un enjeu d’attractivité). Chaque territoire cherche alors à définir la meilleure échelle de
complémentarité possible entre ces deux enjeux : il peut s’agir de capter les salaires des entreprises
productives. A une échelle plus petite, il pourra s’agir pour un territoire de trouver l’équilibre entre
l’attractivité de son territoire pour les populations les plus âgées et la richesse produite par
l’économie productive.
On notera par ailleurs le rôle accru des externalités extra-économiques dans la performance
économique des entreprises. Le territoire devient alors un ensemble de ressources pour l’entreprise,
proposant une « chaîne de valeur » composée de facteurs comme les ressources naturelles, les
savoir-faire locaux, une culture économique locale spécifique, un positionnement géographique
particulier, etc…. Dans ce travail, le territoire sera donc entendu comme combinaison entre la réalité
géographique et spatiale et le système d’acteurs qui l’anime.
La mixité fonctionnelle introduite dans les espaces d’accueil économiques peut s’analyser comme un
désaveu de l’objet zone d’activités économiques, opposant ainsi le concept de zone à celui de
quartier ou « morceau de ville ». Ce désaveu a été favorisé par le fait que les économies européenne
et française ont subi une forte désindustrialisation qui a pu être analysée, au-delà de son impact
destructeur sur l’emploi, comme un processus « naturel » permettant de s’orienter vers une
économie de la connaissance, à plus forte valeur ajoutée, qui pouvait se passer du secteur de la
production et s’est traduite par une forte tertiarisation. Hors, pour les services, la zone d’activités,
dans son acception des années 45-75 n’a pas besoin d’espaces dédiés et préfère même une
proximité à des tissus urbains mixtes offrant des contacts, des compétences, des informations
diversifiés. Ce type de discours est notamment porté par le Président de la Société Coopérative
d’Intérêt Collectif OKHRÂ installée à Roussillon (84) qui défend l’idée d’un développement
économique fondé sur et imbriqué dans le territoire, la zone d’activités faisant plutôt figure de
cantonnement et d’isolement de l’activité économique. Cette perception est confortée par certains
élus locaux de territoires ruraux en Sud Luberon, qui considèrent que la transformation de la taxe
professionnelle, qui rendait séduisante l’installation des entreprises sur une commune, en
contribution économique territoriale, déplace l’origine de la ressource vers les habitants et rend plus
attractive la production de logements pourvoyeurs de taxes (c’est-à-dire des programmes libres,
souvent consommateurs d’espace, répondant aux attentes de catégories socioprofessionnelles
supérieures).
L’exemple des Ardennes montre au contraire un attrait fort des élus locaux pour les zones d’activités
économiques : des communes comme Château-Porcien, Vivier-au-Court, Lumes, Signy l’Abbaye ou
Rocroi et Gué d’Hossus ont sollicité le Département des Ardennes pour créer sur leur territoire des
zones d’activités économiques. Cette tendance laisse penser que la zone d’activités économiques est
un objet politique qui permet aux élus locaux de rendre visible leur action en faveur de l’emploi. Le
besoin de régulation du foncier économique exprimé dans les SCoT de l’agglomération lyonnaise, de
Charleville-Mézières ou du bassin de vie d’Avignon semble également cautionner un attrait encore
fort des élus locaux pour les zones d’activités économiques.
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On constate par ailleurs en France un récent regain d’intérêt pour l’économie productive et
l’industrie dans un contexte où l’économie de la connaissance prédomine. Dans son dossier intitulé
« vive l’industrie » le journal Enjeux les Echos d’octobre 2009 laisse la parole à des acteurs industriels
qui produisent une analyse similaire qualifiant l’industrie de « secteur longtemps déconsidéré »,
avant la crise (2008). Selon C. BERNARD, on parlait d’une nouvelle économie, sans usine. La
production, faiblement valorisante, semblait en effet réservée aux « pays émergents ». Il semble que
la crise financière et économique de 2008 ait consacré la faillite de la finance au profit de l’industrie
selon E. LE BOUCHER. Cette actualité remet au cœur du développement économique territorial la
question de l’implantation de cette économie productive. A titre d’exemple, on peut considérer,
comme B. DAUDE, que la politique des pôles de compétitivité au lieu d’une politique de réseaux a-
territoriaux a plutôt suscité l’émergence de pôles territorialisés fondés sur les spécificités du
territoire (telle ressource naturelle, tel savoir-faire ou telle tissus d’entreprises ou équipements de
recherche pré-existants…).
La question est donc : comment l’action publique territoriale répond à ces enjeux complexes de
développement économique ? Notre expérience professionnelle montre qu’elle n’est pas toujours
correctement armée face à cette complexité. Nous chercherons donc à mettre en lumière
l’hypothèse d’une action publique territoriale plus efficiente lorsqu’elle est en capacité
d’appréhender la complexité territoriale et plus particulièrement la complexité du développement
économique territorial.
Pour répondre à cette question, il est possible de mettre en forme un modèle / grille de lecture qui
rende lisible les facteurs d’efficience d’une politique publique en faveur de l’implantation d’activités
économiques sur un territoire. Ce modèle aura une fonction opérationnelle : il permettra d’évaluer
l’efficience d’une action publique en la matière et de fait, d’identifier des leviers d’action pour son
amélioration. Il constituera un cadre d’analyse suffisamment souple pour être mobilisé dans des
configurations territoriales très variées, d’où l’intérêt de l’élaborer en s’appuyant sur des cas d’étude
différents. Ce modèle devra être capable de mettre en exergue des facteurs d’efficience issus de
différentes approches et de différentes disciplines : des facteurs relevant de l’organisation ou de
modes de fonctionnement internes des organisations impliquées, des facteurs d’ordre géographique,
économique ou sociologique…Trois axes de complexité ressortent de notre analyse :
- La question des échelles de territoires et les modalités d’interactions que l’on retrouve entre
ces différents « niveaux » ;
- La complexité des enjeux économiques, qui sont prédominants sur les territoires mais dont
l’interdépendance avec d’autres types d’enjeux (sociaux, culturels, environnementaux…) est
renforcée ;
- Le rôle du temps et des temporalités différentes entre les acteurs et organisations
territoriaux.
Pour élaborer cette grille de lecture, nous nous appuierons sur les exemples du Rhône, des
Ardennes et du Vaucluse.
Notons que le périmètre départemental a été retenu comme base de travail : d’abord parce que les
Conseils généraux et Services de l’Etat sont apparus particulièrement impliqués dans le
développement économique des Ardennes. Il s’avère par ailleurs que l’action de nombreux acteurs
économiques est conduite à l’échelle départementale, comme celle des organismes consulaires ou
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de certaines agences de développement économique. Toutefois, si l’échelle départementale a
constitué une base de travail elle n’a pas constitué l’échelle exclusive de l’analyse : celle-ci ne
s’interdit pas l’exploration d’échelles supra- et infra-départementales.
Fig.0.2 : Localisation des trois territoires d’observation.
Ces trois terrains d’étude ont été retenus car ils apparaissent comme trois espaces confrontés de
manière très différente aux enjeux d’attractivité et de compétitivité. L’analyse de trois familles
d’indicateurs permet cette affirmation : des indicateurs démographiques, économiques et spatiaux.
L’évolution de la population entre 1999 et 2006 dans les trois territoires d’étude montre une
tendance très nette de croissance dans le Rhône et le Vaucluse, une décroissance dans les Ardennes :
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