land policies, strategies and guidelines to strengthen indonesian agrarian reform final report ...

246 Pages·2012·2.93 MB·Indonesian

LAND POLICIES, STRATEGIES AND GUIDELINES TO
STRENGTHEN INDONESIAN AGRARIAN REFORM

FINAL REPORT

SUBMITTED TO

THE NATIONAL LAND AGENCY – BADAN
PERTANAHAN NATIONAL REPUBLIC INDONESIA
(BPN-RI)

and

THE WORLD BANK

UNDER ASUPICES OF
LAND MANAGEMENT AND POLICY DEVELOPMENT PROGRAM
(LOAN/CREDIT NO. 4731/3884 - IND)
FISCAL YEAR 2009

prepared by

Gerhardus Schultink
with
Akhmad Safik

2010
Table of Contents

Table of Contents 2
List of Figures 4
List of Tables 6
Ringkasan eksekutif 7
Executive summary 12
Foreword: Challenging opportunity 17
Acknowledgement 17
1. Introduction 18
1.1. Scope and objectives of this report 21
1.2. Development Planning and Quality of Life – Demand and Supply 22
1.3. Integrated rural development planning and sustainable land policies 26
1.4. Rural development planning and sustainable land use: Ind. Challenges 31
2. Concepts, principles, and guidelines for land policy formulation and development
planning 33
2.1. Focusing land policy and development initiatives: Applying the concept of
unrealized production potential 37
2.2. Land information system and indicators for land policy and development initiatives
39
2.3. Land evaluation and suitability assessment for land policy and development
planning 45
2.4. Land information system functions for suitability assessment, land policy
formulation and development planning 46
2.4.1. LIS components and analytical capabilities 47
2.4.2. Cadastral and LIS information 52
2.4.3. Institutional role of LIS/GIS in public policy 56
2.5. Integrated survey capacity 58
2.6. Land surveys for integrated data base development and land development 59
2.7. Guidelines and regulatory frameworks for land use policy and planning 63
2.7.1. Planning in the Netherland 64
2.7.2. Planning in the New Zealand 74
2.8. Guidelines and indicators for monitoring and evaluation 92
2.9. Agrarian reform, crop diversification and import substitution opportunities for rural
development in the Republic of Indonesia 98
2.10. Defining prototype homestead agro-forestry system and potential land utilization
system in pilot agrarian reform schemes 104
3. Indonesian land policy context 111
3.1. Land policy  and  BPN’s  mandate 118
3.2. Recent BPN institutional policy initiatives 123
4. Framing the land policy and agrarian reform debate 125
5. Agrarian Reform in Indonesia 132
5.1. Land use and ownership 133
5.2. Land rights 139
5.3. The judiciary and land dispute 142
2
5.4. Local government 145
6. Land policy guidelines for Indonesian agrarian reform and rural economic
development 150
6.1. Challenges in Indonesian land reform 150
6.2. General guidelines for Indonesian land reform 154
6.3. Structuring agrarian reform 160
6.4. Selecting beneficiaries 162
6.5. Procuring land for distribution 164
6.6. Land tenure and administration alternatives 166
6.7. Land available for distribution 168
6.8. Prototyping land utilization for agrarian reform 173
6.9. Procedures of land acquisition 178
6.10. Some final issues 179

APPENDICES

Appendix A: BPN Counterpart group – agrarian reform/land policy 182
Appendix B: Asian Development Bank meeting – 18 May 2009 183
Appendix C: List of Attendees BPN Needs Assessment meeting – 19 May 2009 184
Appendix D: List of Attendees meeting with the Directorate of Spatial Planning and
Land Affairs 186
Appendix E: Work schedule 187
Appendix F: List of attendees of the draft inception report review meeting, 4th floor of
the Central BPN office, 25 June 2009 188
Appendix G: Priority of land policy administrative issues as identified in qualitative
BPN staff survey and informal feedback 189
Appendix H: Recent BPN agrarian reform project 190
Appendix I: Case study survey on recent land reform initiatives, including land
sources, recipients, and aspects of implementation on Java, Lampung,
Sulawesi (Celebes) and Kalimantan (Borneo) 192
Appendix J: List of attendees of the draft inception review meeting, 3th floor of the
Central BPN office, September 4, 2009 195
Appendix K: List of attendees final draft report meeting, Dec 4, 2009 196
Appendix L: Case studies on recent land distribution projects 197

3
List of Figures

1.1. Impacts of environmental stress and degradation on natural resource, production
capacity, social equity and security 24
1.2. Contextual policy linkages among quality of life, and the supply and demand of
natural resource good and services 25
1.3. Fundamental linkages and effects among natural resources, quality of life and
public policies associated with the use of natural resources 27
2.1. Relevant indicators, derived indices and linkages in natural resource production
capacity assessment 34
2.2. Sustainable environmental management and planning using descriptive suitability
indicators and composite indices of social preferences 36
2.3. The concept of unrealized production potential 38
2.4. Hierarchical information flow and use of basic data, indicators and indices in
development planning and public policy information 40
2.5. Major system linkages of resource assessment, land evaluation, economic
development planning and land use policy formulation 43
2.6. Three major components of a land information system. 47
2.6.1. Distribution of earthquake events 51
2.6.2. Earthquake events organized according to depth and impact 51
2.7. Land use and general parcel map of Ambon 52
2.8. Example of modern, large-scale cadastral map 54
2.9. National GIS-support functions 52
2.10. Institutional mandates for spatial planning in the Netherlands 68
2.11. Local planning unit (major municipality with minor towns or villages and
surrounding rural areas) 65
2.12. Municipal income sources 71 66
2.13. The ARGS Development Process 82
2.14. The growth concept: 2050 84
2.15. Structural and functional elements of pekarangan 106
2.16. Poultry pens situated over fishpond – efficient nutrient recycling in small scale,
subsystem, agro-forestry system 108
3.1. Land use distribution and regional land use intensity 111
3.2. Declining sawah areas on Kalimantan 112
3.3. Basic structure of BPN 119
4.1. Land policy analysis and formulation through land laws, regulations, planning and
economics incentives 125
5.1.  The  (US)  “Bundle  of  private  property  right  principle”   139
6.1. General outline of the Proposed agrarian reform process 160
6.2. Structural models for agrarian reform 161
6.3. Eligibility criteria for land distribution 163
4
6.4. Land acquisition and tenure arrangements for agrarian reform 164

5
List of Tables

2.1. Government organization of the Netherland 65
2.2. Land use policy institutions of the Netherland 66
2.3. Comparative world development indicators linked to the Eight Millennium
Development Goals for Indonesia (Source: the World Bank) 95
2.4. Indonesia fruits import (in tons) 99
2.5. Trend in Indonesia vegetable imports over a 13-year period 100
2.6. Fruits production in Indonesia, 1998-2007 (in tons) 101
2.7. Vegetable production in Indonesia, 1998-2007 (in tons) 102
2.8. Total and per square meter income originated from homestead plot 109
2.9. Homestead  farmers’  response to the availability of credit 110
3.1. Progress of issuance of certificates in Indonesia 113
3.2. Target and realization of land certification in major regions 115
3.3. Land registration schemes and funding source in 2007 116
3.4. Cropland distributed in Indonesian land reform 121
3.5 Families receiving land in Indonesian land reform 122
5.1. Distribution of farming activities in Indonesia (1983-1993) 135
5.2. Distribution of agricultural land holdings in Indonesia (1993) 136
5.3. Profile of villages in Kecamatan Sumbang, Banyumas Regency 148
6.1. Size distribution of pekarangan land in agricultural provinces 174
6
RINGKASAN EKSEKUTIF

Dalam konteks pembangunan pertanian dan reformasi agraria, laporan ini membahas
masalah-masalah yang berkaitan dengan reformasi pertanian dan penggunaan sumber
daya alam, manajemen dan faktor sosial ekonomi dan dampak lingkungan di perdesaan
dan penduduknya. Laporan ini mencakup aspek-aspek terkait peluang dan kendala
produksi seperti tercermin dalam akses terhadap sumber daya agraria, hak kepemilikan,
penggunaan dan hak eksploitasi, biaya input dan ketersediaan, dinamika pemanfaatan
lahan, praktek manajemen, dan kemakmuran pedesaan serta keadilan sosial. Cakupan
yang dibahas meliputi hukum dan peraturan yang ada, pengawasan tata guna lahan yang
bersifat informal dan pemberian insentif yang membentuk dinamika penggunaan lahan di
wilayah Republik Indonesia, serta dampak kebijakan mengenai distribusi manfaat yang
diperoleh dan pengaruhnya kepada masyarakat.

Pembangunan pertanian adalah salah satu agenda yang paling penting dari pemerintahan
SBY yang baru. Prioritas kebijakan RI baru diidentifikasi meliputi ketahanan pangan,
swasembada pangan di daerah, meningkatkan produktivitas pertanian, memperkuat
hubungan intra-sektoral, peningkatan pendapatan masyarakat perdesaan, evaluasi subsidi,
dan keadilan dalam perdagangan internasional. Dengan dominannya petani yang tidak
memiliki lahan dan pertanian skala kecil, reformasi agraria merupakan elemen penting
dalam mencapai tujuan-tujuan kebijakan ini. Hal ini memerlukan inisiatif kebijakan yang
terfokus dan berdedikasi, yang tidak hanya menyelesaikan persoalan akses dan keamanan
atas tanah, tetapi juga harga faktor-faktor produksi dan kebijakan yang efektif dalam
upaya meningkatkan kelangsungan hidup perekonomian usaha tani berskala kecil.
Skenario harga yang menguntungkan produsen harus dikombinasikan dengan
peningkatan produktivitas untuk meningkatkan pendapatan masyarakat perdesaan,
pengolahan pasca panen dan pemasaran. Dalam proses ini, peran dan kapasitas penyuluh
pertanian dalam meningkatkan pengelolaan lahan sangat penting yaitu dengan
menyediakan bantuan teknis yang efektif.

Untuk mengembangkan kebijakan pertanahan nasional yang layak secara ekonomi dan
ramah terhadap lingkungan, dokumen ini mendorong pengembangan kerangka
perencanaan pemanfaatan lahan yang bersifat jangka panjang, transparan, hirarki,
proaktif dan dapat dilaksanakan. Pelaksanaannya didasarkan pada biaya mobilisasi aset-
aset sumberdaya alam secara efektif dan kapasitas produksi yang berkelanjutan untuk
menghasilkan barang dan jasa. Hal ini memerlukan adanya konsolidasi, harmonisasi dan
memusatkan kembali perhatian undang-undang dan peraturan yang ada untuk
memobilisasi peluang produksi yang masih terpendam dan target pengembangan
kembali tata guna tanah dan pembatasan, termasuk penggunaan yang efektif untuk
mengontrol penggunaan lahan, serta insentif dan perpajakan. Perencanaan penggunaan
tanah tersebut adalah prasyarat untuk pembentukan program pembangunan ekonomi
pedesaan yang layak dalam upaya untuk mengoptimalkan peluang produksi,
meningkatkan kemakmuran perdesaan dan mengurangi resiko dan dampak lingkungan.

7
Badan Pertanahan Nasional (BPN), dalam kerjasamanya dengan Badan Perencanaan dan
Pembangunan Nasional (BAPPENAS) memiliki posisi yang baik dalam memimpin
kebijakan pertanahan. Kebijakan pertanahan yang dilaksanakan mencakup berbagai
aspek kepemilikan dan penggunaan tanah, manajemen konflik, dinamika penggunaan
akses terhadap lahan. Dengan menggabungkan suatu perencanaan tata ruang secara
sistematis, dengan masukan dari, dan dalam kemitraan dengan berbagai instansi
pemerintah terkait lainnya (dengan menggunakan infrastruktur informasi dan data spasial
nasional), agregat preferensi sektor ekonomi dapat dikaitkan dengan prioritas spasial di
tingkat nasional, propinsi dan lokal (kabupaten). Hal ini akan menyediakan unsur-unsur
penting dari provinsi dan rencana penggunaan lahan di daerah yang dirancang untuk
mengoptimalkan penggunaan lahan, kebutuhan dan peluang produksi sumber daya alam,
sekaligus mengurangi degradasi sumber daya alam dan melindungi lingkungan.
Khususnya mencakup upaya pencegahan lebih lanjut terhadap degradasi sumberdaya
agraria dan sumber daya air untuk kesejahteraan generasi mendatang dan melestarikan
keanekaragaman hayati yang masih ada, tidak hanya membuat Indonesia menjadi unik,
tetapi juga menyediakan potensi sumberdaya farmasi dan ekowisata yang sangat besar.

Di Indonesia, Reforma Agraria didefinisikan sebagai Land Reform (LR) + Access
Reform (AR). Komponen pertama berhubungan dengan aspek-aspek ketersediaan lahan,
kepemilikan, hak, jaminan atas hak dan pemanfaatan tanah, sedangkan yang terakhir
membahas faktor yang mempengaruhi produktivitas lahan, ketersediaan faktor-faktor
produksi, biaya dan kelangsungan hidup ekonomi (laba bersih per hektar). Kelangsungan
hidup ekonomi berhubungan dengan kualitas tanah - seperti yang didefinisikan dalam
kapasitas produksi agro-ekologi, yang dikombinasikan dengan kesesuaian lahan – lahan.
Ketika penggunaan pilihan-pilihan khusus dievaluasi, dalam konteks biaya faktor-faktor
produksi dan harga produk, akan menunjukkan potensi hasil bersih yang dapat diperoleh.
Untuk membuat reformasi agraria sebuah kemungkinan yang nyata, disarankan agar
evaluasi tanah secara sistematis (penilaian biofisik atas kesesuaian lahan dan sosial
ekonomi dengan kriteria pemanfaatan lahan) dilakukan untuk:

(1) Memfasilitasi pembangunan tingkat nasional, menetapkan prioritas makro-sektoral,
dan membangun prioritas rencana pembangunan ekonomi 10 tahunan yang mencakup
perumusan dan artikulasi yang jelas dan prioritas kebijakan sektor (pertanian,
kehutanan, pariwisata, perikanan, pembangunan ekonomi, pertumbuhan manajemen,
kontrol populasi, perumahan, manufaktur, layanan dan infrastruktur fisik, sumber
daya ekstraktif, pengelolaan lingkungan, dll) dan menghasilkan hubungan spasial
dengan zonasi penggunaan lahan nasional berdasarkan penilaian keunggulan
komparatif daerah yang obyektif;

(2) Merumuskan Master Plan Tata Guna Tanah tingkat provinsi yang lebih detail dan
identifikasi secara spasial prioritas sektor dan zonasi di tingkat provinsi, dan
akhirnya;

(3) Mengembangkan Master Plan Tata Guna Tanah tingkat kabupaten dan peraturan
zonasi yang secara hukum harus ditegakkan untuk memperjelas pengertian
pembangunan (jenis dan intensitas), konservasi lahan dan kawasan lindung serta
8
prioritasnya, sambil menggunakan kriteria evaluasi lahan dan kriteria keberlanjutan
untuk menerjemahkan konsep menjadi kenyataan.
Kerangka kerja perencanaan penggunaan lahan yang hierarkis seperti itu saling
memperkuat dengan menghubungkan prioritas nasional - dipandu oleh potensi aset
sumber daya yang terdefinisi dengan baik (misalnya agro-ekologi dan pertimbangan
kesesuaian lingkungan dan ekonomi evaluasi tanah) - untuk prioritas provinsi dan
penggunaan lahan di tingkat kabupaten, harus didefinisikan secara spasial. Perumusan
rencana tata guna tanah tingkat propinsi dan kabupaten juga harus mencakup pemerintah
yang secara hukum memeiliki mandat dan tinjauan perencanaan publik (dengan berbagai
stakeholder, input dan prosedur) dan mengizinkan proses (transparansi dan tinjauan
pembangunan yang obyektif, konsesi dan izin bangunan) yang memastikan bahwa
rencana penggunaan lahan provinsi dan kabupaten mencerminkan, memperkuat dan
memberikan gambaran detail secara berurutan, prioritas nasional dan propinsi, di tingkat
implementasi.

Dalam kerangka perencanaan tata ruang, berikut adalah rekomendasi tindakan utama
(100 hari, 1 - 5 tahun) yang disarankan:

•   Integrasi formal antar lembaga yang memiliki fungsi perencanaan tata ruang (seperti
yang diselenggarakan oleh Badan Pertanahan Nasional (BPN), Badan Perencanaan
dan Pembangunan Nasional (BAPPENAS), Departemen Pekerjaan Umum, Badan
Koordinasi Survey dan Pemetaan Nasional (BAKOSURTANAL), dan berbagai
kementerian yang mencakup sumber daya alam - seperti pertanian, kehutanan dan
lingkungan, dalam suatu gugus tugas inter-institusi yang memprioritaskan,
mengartikulasikan dan memiliki inisiatif untuk mengembangkan program secara
langsung dengan tujuan untuk merumuskan Rencana Spasial Pembangunan Ekonomi
Nasional 10 Tahunan (100 hari - 2 tahun, masing-masing). Proses ini akan mencakup
tinjauan dan pembaharuan atas rencana tata ruang wilayah yang ada (menggunakan
informasi yang selalu diperbaharui) untuk memastikan konsistensi dengan prioritas
nasional dan daerah yang berdekatan.

•   Mempercepat konsolidasi dan restrukturisasi hukum dan kebijakan pertanahan untuk
menyelaraskan dan memperjelas sektoral, nasional, regional dan mandat lokal dan
kewenangan secara hukum untuk merencanakan tata ruang dan tanggung jawab untuk
mengembangkan master plan penggunaan lahan secara nasional 10-tahun, regional
dan lokal selama 5 tahun. dan perencanaan tata guna tanah di tingkat dan pelaksanaan
dalam bentuk peraturan hukum yang konsisten dengan rencana regional dan nasional
(1-2 tahun). Ini harus mencakup klarifikasi dan diundangkannya peraturan yang
bersangkutan serta sertifikasi hak atas tanah (misalnya hak milik) dan hak-hak pakai
untuk individu dan perusahaan yang bersifat permanen, idealnya harus
disederhanakan dan direstrukturisasi ke rezim freehold dan leasehold.

•   Mempercepat program-program pendaftaran tanah melalui pengembangan kapasitas
kelembagaan dan mengurangi hambatan untuk pendaftaran, termasuk menurunkan
(mempertimbangkan kemampuan membayar) atau penghapusan biaya pendaftaran
pertama kali. Hal ini harus meliputi perampingan dari sistem pendaftaran tanah dan
9
pengurangan biaya transaksi dalam bentuk digital dan konsolidasi dengan catatan
pajak untuk menjamin pengkajian pajak di masa mendatang dan meningkatkan
pendapatan pajak yang akan lebih besar dari biaya subsidi pendaftaran percetakan.

•   Mempertimbangkan formalisasi penguasaan tanah masyarakat (keamanan tanah adat
di masyarakat) bersama-sama dengan hak atas tanah tanah pribadi yang didasarkan
pada kepentingan keamanan dalam jangka panjang untuk membantu mobilisasi aset,
modal dan investasi dan produktivitas yang belum tergali. Izin penyampaian
kepemilikan tanah secara formal jangka panjang yang terbatas dan terbarukan dengan
menggunakan kriteria seleksi dan prosedur yang objektif dan transparan.

•   Memperjelas otoritas hukum untuk mengambil hak milik pribadi untuk barang publik
( hak mencabut hak atas tanah/eminent domain) sambil menyediakan tinjauan umum
yang transparan dan tidak memihak, prosedur banding dan kompensasi yang adil pada
nilai pasar yang wajar yang ditentukan oleh penilai independen (1 tahun).

•   Menetapkan Multi-institusi Gugus Tugas Identifikasi Aset Pertanahan dengan
tanggung jawab utama untuk melakukan inventarisasi lahan yang tersedia untuk
distribusi secara sistematis, akurat dan lengkap sesuai dengan wilayah sasaran
(penduduk berdasarkan kebutuhan, lihat di bawah). Inventarisasi ini harus meliputi
aspek kualitas tanah bio-fisik dan pemeringkatan produktivitas pertanian dengan
irigasi dan tadah hujan yang menghasilkan pembentukan Bank Tanah daerah.
Ketersediaan tanah dan kriteria seleksi akan mencerminkan kategori yang
didefinisikan secara hukum, seperti menganggur, kelebihan maksimum dan tanah
absentee yang dimiliki oleh entitas publik dan swasta, termasuk seluas 7 juta hektar
lahan yang telah diidentifikasi oleh BPN (1-2 tahun)

•   Menetapkan Lembaga Multi-akses suatu Gugus Tugas untuk Memobilisasi Akses
Terhadap Tanah dengan tanggung jawab utama untuk memobilisasi produktivitas
lahan yang belum tergali dengan memastikan adanya akses terhadap tanah yang aman
(keamanan hak atas tanah dan jaminan) dan ketersediaan biaya efektif modal mikro
dan biaya faktor-faktor produksi bagi pemilik tanah skala kecil, bantuan teknis untuk
pengelolaan pertanian, koperasi usaha, produk dan pengembangan rantai pemasaran
(1-2 tahun).

•   Menetapkan lembaga Multi-institusi dengan Gugus Tugas untuk Penilaian Kebutuhan
dengan tujuan utama untuk mengidentifikasi prioritas daerah penerima program
distribusi tanah berdasarkan kriteria penerima manfaat secara hukum yang jelas dan
ketersediaan bank tanah regional. Pastikan bahwa kriteria yang ada diartikulasikan
dengan baik, dipahami dan dilaksanakan secara objektif dan transparan dalam
program distribusi tanah di daerah. (1 tahun)

•   Pembentukan lembaga multi-institusi Gugus Tugas Sistem Informasi Pertanahan
dengan tujuan utama untuk mengembangkan Sistem Informasi Spasial yang
terintegrasi yang meliputi catatan pajak atas properti dan bidang tanah terbaru, dan
data survei bidang tanah yang terhubung dengan identitas kepemilikan tanah # untuk
10