la sostenibilidad de la mejora continua de procesos en la administración pública

535 Pages·2008·6.7 MB·Spanish

by  Manuel Suarez

LA SOSTENIBILIDAD DE LA
MEJORA CONTINUA DE
PROCESOS EN LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA:

UN ESTUDIO EN LOS
AYUNTAMIENTOS DE ESPAÑA

UNIVERSIDAD RAMON LLULL
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN Y DIRECCIÓN DE
EMPRESAS
ESADE

TESIS DOCTORAL

LA SOSTENIBILIDAD DE LA MEJORA CONTINUA
DE PROCESOS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA:
UN ESTUDIO EN LOS AYUNTAMIENTOS DE
ESPAÑA

Presentada por:

Manuel Francisco Suárez Barraza
Candidato a Doctor (PhD) en Management Science. ESADE
Becario del Programa Albán. No. E05D049695MX
Programa de Becas de Alto Nivel de la Unión Europea para América Latina
Integrante del Grupo de Investigación GRACO

Barcelona, diciembre de 2007.

Dirigida por:

PhD. Joan Ramis Pujol

Licenciado en Ciencias Económico Empresariales (Universidad Barcelona)
MBA (Universidad de Georgetown, Washintong D.C.)
PhD por la Universidad de Versailles St. Quentin (Francia)
Director y Profesor del Departamento de Operaciones e Innovación de ESADE.

Tesis para optar el grado de Philosophy Doctor en Management Science de la Universidad
Ramón Lull- Escuela Superior de Administración y Dirección de Empresas.
URL-ESADE

Prefacio ► iv
PREFACIO

Hace un poco más de tres años que llegué por primera vez a ESADE caminado por
la Avenida Pedralbes, recuerdo que en ese primer día de otoño, que me encontraría con el
Profesor Bonet, y mis compañeros, me automotivaba diciéndome que aunque faltara
mucho por terminar mi doctorado, debería ser disciplinado y constante cada día que pasara
en Barcelona con el fin de obtener este gran reto de mi vida. Sabía que el camino sería
difícil y largo, ya que el aprender en la práctica a realizar una investigación a este nivel, si
ha representado una experiencia llena de incertidumbres y dilemas tanto a nivel profesional
como a nivel familiar y personal, pero al mismo tiempo, y hay que decirlo, también ha sido
un proceso lleno de riquezas, experiencias y aprendizajes integrales. Ante toda esta
vivencia que comenzó con una vaga idea en una oficina de PEMEX (la empresa pública en
que yo trabajaba) hace ya algunos años, esta tesis doctoral representa la llegada a la meta
de forma tangible de un «esfuerzo» que empezó como pequeñas mariposas que
revoleteaban en mi estómago (la inquietud por seguir aprendiendo).

Por tal motivo, quiero agradecer primeramente a mi director, el profesor Joan Ramis Pujol,
quien con su guía y tutoreo ha desarrollado en mí, no sólo el interés intelectual por el tema,
sino también las habilidades necesarias que como investigador yo requería, logrando al
mismo tiempo motivarme para concluir este proceso. Cabe destacar en este punto, que el
mecanismo de enseñanza que Joan ha tomado en mi persona ha sido vital para conseguir
la madurez necesaria que es requerida para llegar a ser un verdadero investigador social.
En ese sentido, quiero agradecer también la labor de la Profesora Tamiko Ysa por su
empuje y apoyo inicial que permitieron realizar mi investigación de campo y a la larga
concluir mi proceso doctoral. No puedo dejar de reconocer el trabajo de gestión y de
coordinación de la Directora del Programa, Nuria Agell y de Pilar Gallego, que sin su ayuda
no hubiera podido conseguir los fondos financieros necesarios para poder concluir este
proceso. Tampoco, me es posible dejar tampoco en el tintero el apoyo de diferentes
profesores que durante los cursos, PhD workshops, grupos de investigación y asesorías
aportaron en mi propia formación investigadora su propio granito de arena. Entre ellos,
dentro de ESADE: Eduard Bonet, Alfons Sauquet, Tony Lingham, Angel Castineira, Elena
Bou, Joan Manuel Batista, Victor Iglesias, Xavier Mendoza y al grupo GRACO. De fuera de
ESADE: John Bessant (Crandfiel University), John Dahlgaard (Linköping University),
Masaaki Imai (Consultor Internacional de Kaizen); Mila Gasco (Universidad de Barcelona),
Juan Martín Castilla (Universidad Autónoma de Madrid), y Juan José Tarí (Universidad de
Alicante).
Prefacio ► v
Por otro lado, agradezco a las personas que de inicio confiaron en mí para arrancar este
proyecto de vida, en especial a Andrés Madrigal Hernández, Manuel Gómez y a Rosa
María Hernández que sin su apoyo no hubiera sido posible los primeros años en
Barcelona. Asimismo, es fundamental indicar que sin la Beca proporcionada por el
Programa ALBÁN, el Programa de Becas de Alto Nivel de la Unión Europea para América
Latina, este proceso no se hubiese terminado o hubiese sido prácticamente imposible
lograrlo. En este sentido, también quiero reconocer las facilidades, el apoyo y la apertura
otorgada por cada uno de los Ayuntamientos estudiados en este trabajo de investigación.
Recalcando la valiosa e invaluable colaboración de: Josep María Ferré, Javier Vicen,
Enrique González, Enric Giner y Pilar Díaz (la Alcaldesa), del Ayuntamiento de Esplugues;
Txus Imaz y Victoria Gastón, del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz; Alfredo Berges y José
Abadía del Ayuntamiento de Zaragoza; y finalmente, Antonio Díaz y Carmen Mayoral del
Ayuntamiento de Alcobendas. Sin dejar de reconocer la ayuda de Luis Ángel Budría y
Bernabé Palacín del Ayuntamiento de Logroño, y de Valentín Merino del Ayuntamiento de
Valladolid, miembros de la Federación Española de Municipios y Provincias.

Quiero reconocer algunos compañeros y amigos doctorandos con quién compartí
reflexiones, ideas y buenos momentos a lo largo de este proceso doctoral, incluyendo la
última etapa de revisión y feedback de los resultados de la tesis doctoral, en especial, a
Camilo Cataldo, Antonio Lecuna, Henry López, Giulia Calabreta, Jan Hoberger, y Pablo
Rodrigo. Además, quiero reconocer en ese ámbito, también su siempre eficaz apoyo en la
gestión de parte de mi proyecto doctoral de tres buenas amigas como fueron: Carmen
Anguis, Sandra Vanlotriguen y María Jesús Binefa.

Agradezco profundamente a mi familia a mi papá Emiliano, a mi mamá María Luisa y a mis
hermanos Jorge y Claudia y sus respectivo(a)s parejas (Benito y Erika) e hijos (Emilianito y
María Luisita) que con su amor apoyaron esta aventura académica.

Por último, quiero dedicar esta tesis doctoral con todo mi amor y cariño a mi
princesita Naia Itzel y a mi querida esposa Bety, porque sin ellas dos no hubiera tenido
la fuerza y la automotivación interna para poder llevar a buen término este largo viaje. Les
agradezco a ambas su paciencia y amor, ya que nadie más que ellas dos han sufrido y
disfrutado en carne propia esta experiencia de mi vida.

Barcelona, diciembre de 2007
Contenido ► vi
TABLA DE CONTENIDO

CAPITULO 1. INTRODUCCIÓN…...………………………...…………….….…………........1
1.1. Contexto y Trasfondo de la investigación……………….…..……….…………….……1
1.1.1. La importancia de la Mejora Continua de Procesos en la gestión de las
organizaciones.............................................................................. …………….……...1
1.1.2. La sostenibilidad de la Mejora Continua de Procesos: Una necesidad a
incorporar en la gestión de los Ayuntamientos de España frente a los retos del
futuro………………………………………………………………………………….………3
1.2. Estrategia y enfoque de la Investigación…………………………………...…………….6
1.2.1. El problema de investigación……………………………………………………….6
1.2.2. Los objetivos de la investigación….…………..……….……………...……..........7
1.2.3. Las preguntas de investigación ……………………………………...….………...8
1.3. Relevancia y Contribución de la Investigación…………………..…………………….11
1.4. Estructura de la Tesis……………..……………………..…...…………………..........….13

CAPITULO 2. MARCO CONCEPTUAL……………………………………...…....……14
2.1. La vertiente conceptual de la Mejora Continua de Procesos en las
organizaciones…………………………………………………………..……………..…………14
2.1.1. Antecedentes en las escuelas del management de los procesos…………….14
2.1.2. Terminología de procesos......................................... …....................……..…16
2.1.3. Elementos integrales de los procesos................................................……..…18
2.1.4. Clasificación de los procesos..................................... …....................……..…23
2.1.5. Los procesos dentro de la Gestión por Calidad Total……….....…………..….28
2.1.6. La Mejora Continua de Procesos y sus tres dimensiones…….……………….34
2.1.6.1. La Mejora Continua de Procesos con enfoque incremental o
Kaizen……………..……………….....………….. ……………………..………..36
2.1.6.2. La Mejora Continua de Procesos con enfoque de Rediseño de
Procesos.............………………………………………………………...……....44
2.1.6.3. La Reingeniería de los Procesos del Negocio……..……...…………50
2.2. El concepto de sostenibilidad de la Mejora Continua de Procesos…....................58
2.2.1. La importancia de sostener lo ganado…..…………..…………….…….………58
2.2.2. La sostenibilidad: Un concepto poco concreto y elusivo en las
organizaciones…………………………………………………………………………......62
2.2.3. Modelos teóricos del concepto Sostenibilidad….…….………….……….….....65
Contenido ► vii
2.2.3.1. Modelos de sostenibilidad para el sector privado……………………65
2.2.3.2. Modelos de sostenibilidad para el sector público…………….……...77
2.3. La Mejora Continua de Procesos y sus implicaciones en la Gestión Pública……82
2.3.1. Diferentes esfuerzos de modernización y mejora en democracias
consolidadas y avanzadas………………………………………………………………..82
2.3.2. La modernización de las Administraciones locales Españolas: El camino de
los Ayuntamientos españoles en sus esfuerzos por mejorar su gestión.……………91
2.3.3. Particularidades de las Administraciones Públicas...……………….……...…..95
2.3.3.1. La división de la gestión pública……..………………….….….………96
2.3.3.2. La estructura organizacional……..…………………….….…………...96
2.3.3.3. La división del trabajo por funciones en base a normas, el enfoque
de cumplir con los requisitos legales………………………………………….101
2.3.3.4. El enfoque de procesos en la gestión pública local (la orientación a
resultados)………………………………………………………………….........105
2.3.3.5. La heterogeneidad de los servicios públicos……….……….………109
2.3.3.6. Los diferentes roles que puede adquirir el ciudadano en su relación
con la Administración…….…………………….…………………….……..…..112
2.3.4. Ámbito de aplicación y grado de adecuación de la Mejora Continua de
Procesos en el ámbito público.………………………………..…………...….…...…..116
2.3.5. Modelos y técnicas gerenciales asociadas con la Mejora Continua de
Procesos aplicadas en el sector público………………………...……………............119
2.3.6. Valorando las investigaciones empíricas de la Mejora Continua de Procesos
en la gestión pública …………………………………………………………………….133
2.3.6.1. Escuela Optimista (Ecstatics)…….…………………………………..134
2.3.6.2. Escuela Escéptica (Sceptics)…….……………………………...…...136
2.4. Marcos de Referencias emergentes de la investigación…….……………………..139

CAPITULO 3. METODOLOGÍA……………………………………..………….......….145
3.1. Introducción…………………………………….…....……..………….…….…………….145
3.1.1. Soporte y contexto de la metodología.…………………………………………145
3.1.2. El método del Caso para la Investigación……..……………….………………149
3.2. Plan y diseño de la Investigación………………………………...……………………..153
3.2.1. Selección de casos y Unidad de Análisis…..………………………..….…......153
3.2.2. Diseño de la investigación: Ciclo iterativo deductivo e inductivo .........…….161
3.2.3. Planeación y métodos para la obtención de datos…………………...…...….163