Table Of ContentLA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA URBANÍSTICA
Mariona Lleal Grau
Dipòsit legal: Gi. 1458-2014
http://hdl.handle.net/10803/277011
ADVERTIMENT. L'accés als continguts d'aquesta tesi doctoral i la seva utilització ha de respectar els drets
de la persona autora. Pot ser utilitzada per a consulta o estudi personal, així com en activitats o materials
d'investigació i docència en els termes establerts a l'art. 32 del Text Refós de la Llei de Propietat Intel·lectual
(RDL 1/1996). Per altres utilitzacions es requereix l'autorització prèvia i expressa de la persona autora. En
qualsevol cas, en la utilització dels seus continguts caldrà indicar de forma clara el nom i cognoms de la
persona autora i el títol de la tesi doctoral. No s'autoritza la seva reproducció o altres formes d'explotació
efectuades amb finalitats de lucre ni la seva comunicació pública des d'un lloc aliè al servei TDX. Tampoc
s'autoritza la presentació del seu contingut en una finestra o marc aliè a TDX (framing). Aquesta reserva de
drets afecta tant als continguts de la tesi com als seus resums i índexs.
ADVERTENCIA. El acceso a los contenidos de esta tesis doctoral y su utilización debe respetar los
derechos de la persona autora. Puede ser utilizada para consulta o estudio personal, así como en
actividades o materiales de investigación y docencia en los términos establecidos en el art. 32 del Texto
Refundido de la Ley de Propiedad Intelectual (RDL 1/1996). Para otros usos se requiere la autorización
previa y expresa de la persona autora. En cualquier caso, en la utilización de sus contenidos se deberá
indicar de forma clara el nombre y apellidos de la persona autora y el título de la tesis doctoral. No se
autoriza su reproducción u otras formas de explotación efectuadas con fines lucrativos ni su comunicación
pública desde un sitio ajeno al servicio TDR. Tampoco se autoriza la presentación de su contenido en una
ventana o marco ajeno a TDR (framing). Esta reserva de derechos afecta tanto al contenido de la tesis como
a sus resúmenes e índices.
WARNING. Access to the contents of this doctoral thesis and its use must respect the rights of the author. It
can be used for reference or private study, as well as research and learning activities or materials in the
terms established by the 32nd article of the Spanish Consolidated Copyright Act (RDL 1/1996). Express and
previous authorization of the author is required for any other uses. In any case, when using its content, full
name of the author and title of the thesis must be clearly indicated. Reproduction or other forms of for profit
use or public communication from outside TDX service is not allowed. Presentation of its content in a window
or frame external to TDX (framing) is not authorized either. These rights affect both the content of the thesis
and its abstracts and indexes.
TESIS DOCTORAL
LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
URBANÍSTICA
Mariona Lleal Grau
2013
Programa de Doctorado en “Turisme, Dret i Empresa”
Dirigida por:
Dr. Joan M. Trayter Jiménez
Memoria presentada para optar al título de Doctora
por la Universitat de Girona
Als meus pares, Joan i Maria, per ser‐hi sempre.
Als meus germans, Albert, Pau i Ferran, pel seu suport i alegria.
Als meus avis, per mostrar‐me que l’esforç i el treball tenen el seu fruit.
To David, for showing me the way.
Mariona Lleal Grau
4
La responsabilidad patrimonial de la Administración pública urbanística
SUMARIO
Pág.
ABREVIATURAS UTILIZADAS .......................................................................................... 12
A) Derecho español .................................................................................................... 12
B) Derecho inglés ........................................................................................................ 17
RESUMEN / RESUM / ABSTRACT ................................................................................... 18
PRESENTACIÓN .............................................................................................................. 21
CAPÍTULO I. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
ESPECIAL REFERENCIA AL ÁMBITO URBANÍSTICO ........................................................ 30
1. La evolución histórica de la responsabilidad patrimonial de la Administración
Pública. ........................................................................................................................... 30
2. Un breve recorrido por la legislación urbanística y su regulación de la
responsabilidad patrimonial de la Administración ........................................................ 37
2.1. El urbanismo y su normativa originaria ............................................................... 37
2.2. La Ley de 12 de mayo de 1956, de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana .... 40
2.3. La Ley 19/1975, de 2 de mayo y el Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, que
aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.
.................................................................................................................................... 45
2.4. La Ley 8/1990, de 25 de julio y el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de
junio, que aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y
Ordenación Urbana .................................................................................................... 50
2.5. La Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones ................. 52
2.6. La Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo y el vigente Real Decreto Legislativo
2/2008, de 20 de junio, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo ........... 58
2.7. La evolución de la responsabilidad patrimonial de la administración en la
legislación urbanística catalana .................................................................................. 61
3. El régimen normativo vigente de la responsabilidad patrimonial por actuaciones
urbanísticas .................................................................................................................... 65
3.1. El marco constitucional ....................................................................................... 65
3.2. Del régimen jurídico general al específico en materia urbanística ..................... 72
3.2.1. El régimen general: la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen
Jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo
común ..................................................................................................................... 72
3.2.2. La especialidad del ámbito urbanístico ........................................................ 75
4. Los requisitos del sistema general de la responsabilidad patrimonial de las
Administraciones Públicas .............................................................................................. 77
5
Mariona Lleal Grau
4.1. La lesión patrimonial ........................................................................................... 81
4.1.1. El daño efectivo ............................................................................................ 81
4.1.2. El daño evaluable económicamente ............................................................ 84
4.1.3. El daño individualizado a una persona o grupo de personas ....................... 86
4.2. La imputabilidad a la Administración Pública ..................................................... 87
4.3. La controvertida relación de causalidad ............................................................. 89
4.4. La antijuricidad del daño, el gran obstáculo indemnizatorio .............................. 93
4.5. La fuerza mayor ................................................................................................... 97
CAPÍTULO II. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
POR CAMBIO DE LA ORDENACIÓN TERRITORIAL O URBANÍSTICA, O DEL ACTO O
NEGOCIO DE LA ADJUDICACIÓN DE LA EJECUCIÓN URBANÍSTICA ............................ 100
1. El carácter estatutario del Derecho de propiedad y el principio de no
indemnizabilidad por alteración de la ordenación ....................................................... 100
2. Los límites de la Administración Pública en el ejercicio del ius variandi ................. 105
3. La responsabilidad patrimonial en los supuestos de alteración del planeamiento o
del acto de adjudicación de la actividad de ejecución urbanística .............................. 116
3.1. El cambio de la ordenación territorial o urbanística o del acto o negocio de la
adjudicación de dicha actividad ............................................................................... 117
3.1.1. El cambio de la ordenación territorial o urbanística .................................. 117
3.1.1.1. La modificación o revisión del planeamiento ...................................... 121
3.1.1.2. La aprobación de un plan medioambiental ......................................... 124
3.1.1.3. La anulación judicial del plan ............................................................... 125
3.1.1.4. La aprobación de un acto legislativo ................................................... 126
3.1.2. El cambio del acto o negocio de la adjudicación de la actividad urbanística
.............................................................................................................................. 131
3.2. La alteración de las condiciones de ejercicio de la ejecución de la urbanización o
de las condiciones de participación de los propietarios .......................................... 134
3.2.1. La necesaria patrimonialización de los derechos urbanísticos en el sistema
indemnizatorio español ........................................................................................ 134
3.2.2. La alteración de las condiciones de ejercicio de la ejecución de la
urbanización ......................................................................................................... 150
3.2.3. La alteración de las condiciones de participación de los propietarios en la
ejecución de la actuación de la urbanización. ...................................................... 152
3.3. La alteración anticipada ..................................................................................... 152
3.3.1. La alteración del plan antes de transcurrir los plazos previstos para su
desarrollo .............................................................................................................. 153
6
La responsabilidad patrimonial de la Administración pública urbanística
3.3.2. La Inejecución del plan por causas imputables a la Administración,
transcurridos los plazos para su desarrollo .......................................................... 156
4. La valoración indemnizatoria de la facultad de participar y ejecutar actuaciones de
urbanización. Su regulación en los artículos 25 y 26 TRLS 2008 .................................. 159
5. ¿El nuevo redactado supone una real ampliación de los daños y perjuicios
indemnizables? ............................................................................................................. 181
6. La controvertida cuestión de la imputabilidad, ¿cuál es la Administración
responsable? ................................................................................................................. 187
7. La duda no resuelta: ¿responsabilidad patrimonial o expropiación forzosa? ......... 202
8. La restrictividad indemnizatoria en las situaciones fuera de ordenación ................ 206
CAPÍTULO III. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL POR LOS TÍTULOS
ADMINISTRATIVOS HABILITANTES DE OBRAS Y ACTIVIDADES .................................. 221
1. Introducción .............................................................................................................. 221
2. Los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades, la gran novedad
legislativa ...................................................................................................................... 224
2.1. Las licencias urbanísticas. .................................................................................. 231
2.2. La comunicación previa y la declaración responsable, ¿títulos administrativos
habilitantes de obras y actividades? ........................................................................ 235
2.2.1. La comunicación previa y la declaración responsable en el ámbito
urbanístico ............................................................................................................ 247
2.3. Las órdenes de ejecución .................................................................................. 251
3. La antijuricidad en la actuación administrativa ilegal de actos urbanísticos: ¿estamos
ante una responsabilidad objetiva o subjetiva? ........................................................... 257
4. La responsabilidad patrimonial por anulación de títulos habilitantes de obras y
actividades .................................................................................................................... 267
4.1. ¿La anulación de las licencias urbanísticas es una auténtica garantía
indemnizatoria? ........................................................................................................ 267
4.1.1. ¿El fin de las licencias adquiridas por silencio administrativo?.................. 272
4.1.2. El quantum indemnizatorio ........................................................................ 289
4.1.3. El ámbito subjetivo ..................................................................................... 304
4.1.3.1. La Administración responsable ........................................................... 304
4.1.3.2. El sujeto perjudicado ........................................................................... 315
4.1.4. La acción de responsabilidad ...................................................................... 317
4.2. La indemnización derivada de la anulación de los nuevos títulos administrativos
habilitantes de obras y actividades como novedad legislativa ................................ 319
4.2.1. La anulación de la comunicación previa o la declaración responsable.
¿Exención de toda responsabilidad administrativa? ............................................ 319
7
Mariona Lleal Grau
4.2.1.1. La responsabilidad patrimonial cuando la comunicación previa o la
declaración responsable se encuentra sujeta a plazo administrativo para su
ejecución ........................................................................................................... 322
4.2.1.2. ¿La anulación de la comunicación previa o de la declaración
responsable que se proyecta con su simple presentación es susceptible de
responsabilidad patrimonial? ........................................................................... 327
4.2.1.3. Los daños y perjuicios indemnizables ................................................. 340
4.2.1.4. La Administración local como principal sujetos público responsable . 341
4.2.2. La responsabilidad patrimonial por anulación de las órdenes de ejecución
.............................................................................................................................. 342
4.2.2.1. La Administración responsable ........................................................... 344
5. La responsabilidad patrimonial por denegación improcedente de títulos
administrativos habilitantes de obras y actividades .................................................... 346
5.1. La responsabilidad patrimonial por denegación improcedente de licencias
urbanísticas ............................................................................................................... 347
5.1.1. El quantum indemnizatorio ........................................................................ 350
5.1.2. La denegación de licencias urbanísticas y los efectos del silencio
administrativo ....................................................................................................... 354
5.1.3. La Administración responsable .................................................................. 356
5.1.4. La acción de responsabilidad ...................................................................... 357
5.2. La responsabilidad patrimonial derivada de la denegación improcedente de una
comunicación previa o declaración responsable ..................................................... 357
5.2.1. Los posibles daños y perjuicios indemnizables .......................................... 358
5.2.2. La Administración responsable .................................................................. 359
5.3. La responsabilidad patrimonial por la denegación improcedente de una orden
de ejecución .............................................................................................................. 359
6. La responsabilidad patrimonial por la demora injustificada en el otorgamiento de
títulos administrativos habilitantes de obras y actividades ......................................... 362
6.1. La responsabilidad patrimonial derivada de la demora injustificada en el
otorgamiento de licencias urbanísticas .................................................................... 363
6.1.1. La aplicabilidad del silencio administrativo positivo y la dificultad del
reconocimiento de la responsabilidad patrimonial ............................................. 363
6.1.2. El nuevo régimen del silencio negativo aplicable en las licencias urbanísticas
debe implicar una ampliación del reconocimiento de la responsabilidad
administrativa ....................................................................................................... 370
6.1.3. Los daños y perjuicios objeto de indemnización ........................................ 370
6.1.4. La acción de responsabilidad y la Administración responsable ................. 370
6.2. la responsabilidad patrimonial por la demora injustificada en el otorgamiento de
la comunicación previa o la declaración responsable .............................................. 371
8
La responsabilidad patrimonial de la Administración pública urbanística
6.3. La responsabilidad patrimonial derivada de la demora injustificada en el
otorgamiento de órdenes de ejecución ................................................................... 372
6.3.1. El quantum indemnizatorio ........................................................................ 374
6.3.2. La acción de responsabilidad ...................................................................... 374
7. La exceptio dolis y sus efectos sobre la responsabilidad de la Administración pública.
...................................................................................................................................... 375
7.1. La existencia de dolo, culpa o negligencia graves y el amplio criterio
jurisprudencial .......................................................................................................... 375
7.2. La culpa o negligencia leve y la exoneración parcial de la responsabilidad
administrativa ........................................................................................................... 385
8. La modificación o extinción de la eficacia de los títulos administrativos habilitantes
de obras y actividades por el cambio sobrevenido de la ordenación territorial o
urbanística .................................................................................................................... 387
8.1. Los presupuestos generales .............................................................................. 387
8.2. Las cuestiones procedimentales ....................................................................... 393
8.3. El quantum indemnizatorio ............................................................................... 396
8.4. La Administración responsable ......................................................................... 400
8.5. El artículo 35.c) TRLS 2008 aplicable a la comunicación previa, a la declaración
responsable y a la orden de ejecución ..................................................................... 400
8.6. ¿Estamos ante un supuesto expropiatorio o de responsabilidad patrimonial? 401
CAPÍTULO IV. EL SISTEMA INDEMNIZATORIO EN EL DERECHO INGLÉS ..................... 402
1. La evolución y el régimen jurídico actual de la legislación urbanística en el Reino
Unido ............................................................................................................................ 402
2. La organización administrativa. Especial referencia en el ámbito urbanístico ........ 409
2.1. La distribución competencial en el ámbito urbanístico .................................... 412
2.1.1. Las funciones urbanísticas del Secretario de Estado .................................. 412
2.1.1.1. Las potestades legislativas .................................................................. 413
2.1.1.2. Las funciones administrativas ............................................................. 413
2.1.1.3. Las potestades de carácter judicial ..................................................... 414
2.1.2. Las autoridades urbanísticas locales y sus funciones ................................. 415
2.1.2.1. County planning authorities y district planning authorities ................ 416
2.1.2.2. Joint planning boards .......................................................................... 417
2.1.2.3. National Park authorities ..................................................................... 417
2.1.2.4. Broads authority .................................................................................. 417
2.1.2.5. Urban development corporations ....................................................... 418
2.1.2.6. Homes and Communities Agency ........................................................ 418
9
Mariona Lleal Grau
2.1.2.7. Enterprise zone authorities ................................................................. 419
2.1.2.8. Housing action trusts ........................................................................... 419
3. La responsabilidad extracontractual en el Derecho inglés ...................................... 420
3.1. Introducción ...................................................................................................... 420
3.2. La Negligencia (the negligence) ......................................................................... 426
3.2.1. La justiciabilidad (justiciability)................................................................... 427
3.2.2. Los requisitos exigidos ................................................................................ 432
3.2.2.1. El deber de diligencia (Duty of care) ................................................... 433
3.2.2.2. El incumplimiento del deber de diligencia (Breach of duty) ............... 440
3.2.2.3. El Nexo de causalidad entre la lesión y el incumplimiento del deber de
diligencia (causation and harm) ....................................................................... 441
3.2.3. El simple daño económico (pure economic losses) .................................... 442
3.2.4. La responsabilidad por omisión (omissions) .............................................. 443
3.2.5. La responsabilidad negligente de la Administración urbanística ............... 445
3.2.5.1. Los daños a la propiedad y las lesiones personales por la concesión de
una licencia urbanística .................................................................................... 446
3.2.5.2. Las pérdidas económicas derivadas de la concesión o denegación de
una licencia urbanística .................................................................................... 449
3.2.5.3. Las pérdidas económicas por consejos urbanísticos negligentes ....... 452
3.3. El incumplimiento de los deberes legales (breach of statutory duty) ............... 461
3.4. La molestia o perjuicio en el disfrute de la propiedad (Nuisance) .................... 463
3.4.1. La aplicabilidad de la nuisance en el ámbito de las licencias urbanísticas . 468
3.5. La responsabilidad objetiva: la regla del caso Rylands v Fletcher ..................... 473
3.6. El abuso de autoridad (misfeasance in public office) ........................................ 479
3.7. La responsabilidad derivada de la Human Rights Act 1998 .............................. 481
3.8. Conclusiones entre el sistema de responsabilidad extracontractual español y el
del Reino Unido en el ámbito urbanístico ................................................................ 486
4. La institución inglesa de la compensación ante la imposibilidad de la responsabilidad
patrimonial ................................................................................................................... 490
4.1. Introducción ...................................................................................................... 490
4.2. La compensación derivada de las restricciones en el desarrollo urbanístico ... 495
4.3. La revocación y modificación de licencias urbanísticas y su compensación
económica ................................................................................................................ 498
4.4. La compensación por la anulación de una licencia permitida por una orden
urbanística y su denegación o sujeción a condiciones que van más allá de la orden
.................................................................................................................................. 504
4.5. La compensación derviada de las órdenes de suspensión (discontinuance orders)
.................................................................................................................................. 509
10
Description:Mariona Lleal Grau. Dipòsit legal: Gi. 1458-2014 http://hdl.handle.net/10803/277011. ADVERTIMENT. L'accés als continguts d'aquesta tesi doctoral i