La Politique de la Ville en Allemagne: Vers un Développement Urbain Durable.

104 Pages·1.144 MB·French

by  OECD

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(04 1999 01 2 P)FF 120 - D
ISBN 92-64-26959-2 99
(cid:211) OCDE, 1999
(cid:211) Logiciel, 1987-1996, Acrobat, marque déposée d’ADOBE.
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DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL
LA POLITIQUE DE LA VILLE
EN ALLEMAGNE
Vers un développement urbain durable
ORGANISATION DE COOPÉRATION ET DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUES
ORGANISATION DE COOPÉRATION
ET DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUES
En vertu de l’article 1er de la Convention signée le 14 décembre 1960, à Paris,
et entrée en vigueur le 30 septembre 1961, l’Organisation de Coopération et de
Développement Économiques (OCDE) a pour objectif de promouvoir des
politiques visant :
– à réaliser la plus forte expansion de l’économie et de l’emploi et une
progression du niveau de vie dans les pays Membres, tout en maintenant la
stabilité financière, et à contribuer ainsi au développement de l’économie
mondiale;
– à contribuer à une saine expansion économique dans les pays Membres,
ainsi que les pays non membres, en voie de développement économique;
– à contribuer à l’expansion du commerce mondial sur une base multilatérale
et non discriminatoire conformément aux obligations internationales.
Les pays Membres originaires de l’OCDE sont : l’Allemagne, l’Autriche, la
Belgique, le Canada, le Danemark, l’Espagne, les États-Unis, la France, la Grèce,
l’Irlande, l’Islande, l’Italie, le Luxembourg, la Norvège, les Pays-Bas, le Portugal, le
Royaume-Uni, la Suède, la Suisse et la Turquie. Les pays suivants sont
ultérieurement devenus Membres par adhésion aux dates indiquées ci-après : le
Japon (28 avril 1964), la Finlande (28 janvier 1969), l’Australie (7 juin 1971), la
Nouvelle-Zélande (29 mai 1973), le Mexique (18 mai 1994), la République tchèque
(21 décembre 1995), la Hongrie (7 mai 1996), la Pologne (22 novembre 1996) et la
Corée (12 décembre 1996). La Commission des Communautés européennes
participe aux travaux de l’OCDE (article 13 de la Convention de l’OCDE).
Also available in English under the title:
URBAN POLICY IN GERMANY
Towards Urban Sustainable Development
© OCDE 1999
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être adressée aux Éditions de l’OCDE, 2, rue André-Pascal, 75775 Paris Cedex 16, France.
Table des matières
Introduction................................................................................................................. 7
Résumé......................................................................................................................... 11
Chapitre 1. Dynamiques du développement urbain en Allemagne.................. 15
1.1. Tendances de la politique urbaine en Allemagne: les facteurs
qui influent le développement urbain durable............................................. 15
1.2. Répartition démographique et géographique................................................ 16
1.3. Caractéristiques et dynamique du système polycentrique allemand........ 21
1.4. Aspects économiques et sociaux...................................................................... 22
1.5. Terrains, logement et infrastructure................................................................. 29
1.6. Aspects écologiques........................................................................................... 33
1.7. Tendances: points clés et objectifs................................................................. 35
Chapitre 2. Le cadre institutionnel de la politique
du développement urbain................................................................... 37
2.1. Fondement constitutionnel de la relation entre la Fédération
et les Länder......................................................................................................... 37
2.2. Structure administrative de la république fédérale d’Allemagne............... 38
2.3. Règles constitutionnelles régissant les finances publiques......................... 40
2.4. Loi d’urbanisme.................................................................................................. 40
2.5. Aide au développement urbain depuis 1971................................................. 44
2.6. Logement expérimental et développement urbain...................................... 46
2.7. Planification de l’espace: promouvoir un habitat et un développement
urbaincompatibles avec la sauvegarde de l’environnement
et la préservation des ressources..................................................................... 46
2.8. Politique du logement....................................................................................... 47
Chapitre 3. La politique du développement urbain durable en Allemagne... 53
3.1. Cadre politique et objectifs.............................................................................. 53
3.2. Initiatives urbaines en Allemagne.................................................................... 59
3.3. Conclusion........................................................................................................... 67 3
OCDE 1999
La politique de la ville en Allemagne
Chapitre 4. La politique allemande dans une perspective de comparaison:
les friches et la circulation automobile............................................. 71
4.1. Friches.................................................................................................................. 73
4.2. Automobiles......................................................................................................... 81
4.3. Conclusions.......................................................................................................... 88
Chapitre 5. Les défis qui attendent le système urbain allemand:
conclusions et recommandations....................................................... 91
5.1. Aménagement du territoire et développement économique...................... 92
5.2. Contexte institutionnel et international........................................................... 96
5.3. Tendances émergentes...................................................................................... 99
5.4. Conclusion............................................................................................................ 102
Bibliographie................................................................................................................ 105
Liste des encadrés
1. Notions de villes et de centres pleins de vitalité ......................................... 54
2. Rhénanie du Nord-Westphalie ......................................................................... 79
3. Construction de logements et reconversion de terrains, Royaume-Uni ..... 81
4. Implantations en dehors des villes, au Royaume-Uni .................................. 85
5. Intégration de la politique des transports et de la lutte
contre la pollution atmosphérique aux États-Unis ........................................ 89
Liste des tableaux
1. Population de l’Allemagne par type de zone habitée, 1996......................... 17
2. La population des 15 plus grandes villes allemandes, 1992......................... 18
3. Disponibilité et structure des emplois en 1994.............................................. 26
4. Croissance de la population et de l’emploi.................................................... 27
5. Utilisation des sols en 1997............................................................................... 29
6. Caractéristiques des logements dans l’ancienne République fédérale,
1987/1993.............................................................................................................. 31
7. Évolution de la taille des foyers, 1994-2015.................................................... 31
8. Aide au développement urbain (financement fédéral seulement)
1990-1998.............................................................................................................. 46
9. Nombre estimé de sites contaminés dans l’UE nécessitant
une régénération................................................................................................. 75
10. Sites soupçonnés d’être contaminés en Allemagne...................................... 77
4 11. Modes de transport utilisés dans différents pays.......................................... 88
OCDE 1999
Table des matières
Liste des figures
1. L’urbanisation progressive des zones entourant les centres urbains.......... 20
2. Les zones de peuplement et le système urbain allemands......................... 23
3. Dynamique de la structure démographique et de peuplement
du système urbain – Relations entre zones rurales et urbaines.................. 24
4. Bénéficiaires de l’aide sociale entre 1980 et 1993 (partie occidentale
de l’Allemagne, sans Berlin).............................................................................. 28
5. Changements apportés à l’utilisation des sols –anciens Länder................ 30
6. Motorisation........................................................................................................ 32
7. Transports des personnes................................................................................. 33
8. Degré de satisfaction vis-à-vis de la qualité de l’environnement............... 34
9. Types de plan et aménagement du territoire................................................. 42
10. Les instruments du logement en République Fédérale d’Allemagne........ 50
11. Nombre de voitures pour 1 000 habitants dans quelques pays de l’OCDE 83
12. Nombre de voitures pour 1 000 habitants dans différentes régions
d’Allemagne......................................................................................................... 84
13. Les loisirs: premières raisons d’utiliser la voiture en Allemagne............... 86
14. Impact de la circulation automobile (jugé par les citoyens)......................... 86
15. Attentes des citoyens à l’égard d’une politique des transports.................. 87
5
OCDE 1999
Introduction
Cette évaluation peut être considérée comme un nouveau pas en avant fait par
l’Allemagne dans l’étude des questions soulevées par les politiques de dévelop-
pement urbain durable dans un contexte international. Tout comme le caractère
durable lui-même, cet exercice est essentiellement prospectif puisqu’il a pour
objet de cerner les problèmes actuels ou émergents. Tant que des évaluations
comparables ne seront pas faites pour d’autres pays, il sera difficile de savoir
comment se situe l’Allemagne sur le plan international, mais même en l’absence de
comparaison possible, le présent rapport montre déjà que l’Allemagne a
considérablement avancé dans la voie de la résolution de nombreux problèmes
hérités du passé, ainsi que dans la mise en place de mesures permettant d’antici-
per certains des problèmes à venir.
La présente évaluation de la politique de la ville en Allemagne est centrée sur
la difficulté d’assurer la pérennité du développement urbain. Le gouvernement de
l’Allemagne a beaucoup appuyé le projet de l’OCDE sur la Ville écologique
(1992-95), qui visait à promouvoir l’intégration des questions d’environnement
dans la politique de la ville. A la veille de la conférence des Nations Unies sur les
établissements humains qui s’est tenue en1996 à Istanbul, l’Allemagne et l’OCDE
ont organisé à Berlin une conférence où a été rendue publique la publication de
l’OCDE Politiques novatrices pour un développement urbain durable. Ces politiques veulent
assurer simultanément, et non pas successivement, la croissance économique et
l’amélioration de l’environnement par une meilleure intégration des différents
volets sectoriels de l’action publique (logement, transport, protection de l’environ-
nement, etc.). Comme c’est dans les villes que se posent la plupart des problèmes
sociaux et environnementaux liés à l’activité économique, il faut adopter une poli-
tique rationnelle de la ville si l’on veut réaliser des progrès à l’échelon local comme
au niveau national.
Le développement urbain durable est une dynamique. La réussite de l’action
publique entraîne à son tour de nouveaux efforts pour pousser les réalisations plus
loin. Aucun modèle universel, ni même une série de caractéristiques, ne sauraient
définir ce qu’est une ville viable à long terme. Du reste, étant donné la nature de
l’évolution technologique et sociale, aucune solution n’est définitive. 7
OCDE 1999
La politique de la ville en Allemagne
La pérennité du développement urbain, à l’intersectionmême de multiples
politiques sectorielles, est en étroite interaction avec elles, notamment avec la
politique sociale, les finances publiques, la politique économique, la politique de
l’environnement et de la circulation. Le développement urbain intéresse les col-
lectivités publiques de tout rang: les autorités nationales, les États fédérés
(Länder) et les municipalités. De multiples acteurs interviennent: les propriétaires
occupants et les autres, les locataires, les aménageurs, les investisseurs, les inter-
médiaires du commerce, etc. Le contexte du développement urbain dépend de
plusieurs tendances lourdes, par exemple la dynamique démographique et la
richesse, la mobilité et le progrès technique, ainsi que l’évolution économique et
sociale. De plus, les prises de conscience, les valeurs et les conceptions des habi-
tants, ainsi que l’évolution de l’action publique, donnent naissance à de nouveaux
modèles de développement urbain. Les projets, qui reflétaient le statu quo,
conduisent aujourd’hui à découvrir différentes possibilités dans le cadre urbain
existant.
Aujourd’hui, pour assurer la pérennité du développement urbain, les autorités
veulent attirer l’activité économique et l’habitation dans les quartiers centraux,
changer les modes d’occupation des sols, renforcer la cohésion sociale, freiner
l’urbanisation périphérique, réduire la nécessité et l’usage de l’automobile et
développer les moyens institutionnels de résoudre les problèmes urbains. Une
stratégie nationale de développement durable passe par des politiques et des
programmes adaptés aux conditions locales, qui varient d’une ville à l’autre. Dans
son étude sur les Politiques novatrices pour un développement urbain durable publiée
en1996, l’OCDE mettait en évidence les politiques nationales qui permettent le
mieux aux autorités, à tous les niveaux, d’élaborer et de mettre en œuvre des poli-
tiques de l’environnement urbain plus efficaces. Ce rapport invitait en outre les
autorités à renforcer la coordination intersectorielle nationale et l’administration
intersectorielle intégrée à l’échelon des Länder et des municipalités; la planification
coordonnée des transports et de l’occupation des sols y était jugée prioritaire; les
réglementations, les aides et les impôts qui favorisent une urbanisation non dura-
ble y étaient dénoncés. Naturellement, la pérennité du développement urbain ne
se réduit pas aux problèmes d’environnement: on ne saurait en effet dissocier les
dimensions sociales et économiques du développement urbain de ses aspects
spatiaux et environnementaux.
Le présent rapport montre que le fédéralisme allemand offre à la politique de
la ville un cadre d’action complet qui donne toute leur place aux Länder et aux
municipalités; il appelle l’attention sur les initiatives récentes et originales qui
veulent promouvoir les quartiers centraux et tenir compte des nouveaux modes
d’utilisation de l’automobile et de l’extension des banlieues; enfin, il signale quel-
ques problèmes naissants qui pourraient justifier un nouveau renforcement des
8 mesures visant la pérennité du développement urbain. Certes, les problèmes que
OCDE 1999
Introduction
pose la pérennité du développement dans chaque ville doivent trouver une solu-
tion particulière, mais cela ne signifie pas que ces problèmes soient purement
locaux. Ce rapport montre la complémentarité des politiques et innovations loca-
les, régionales et nationales dans un système fédéral.
Des évaluations de ce type, qui sont les éléments de construction d’une ana-
lyse politique, ne peuvent être entreprises qu’avec l’appui de tous les pays Mem-
bres. La partie centrale de l’exercice a impliqué une mission d’étude en Allemagne
soigneusement préparée par Dr. Claus Wiegandt du Bundesamt fur Bauwesen und
Raumordnung (Bonn) ainsi que par de nombreuses personnes travaillant dans
les lieux où s’est rendue l’équipe d’experts. Cette équipe se composait de
StefaanDe Rynck (DG XVI, CE), Ingrid Ernst (France), Hyun-Sik Kim (Corée),
CarlosSalone (Italie), Michael Bach (Royaume-Uni) et Anton Kreukels (Pays-Bas,
rapporteur). Qu’ils soient chaleureusement remerciés ici pour leur participation,
ainsi que Debra Mountford (consultante, OCDE) qui a aidé à l’élaboration du
rapport final.
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OCDE 1999