La función administrativa 1

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La función administrativa
CapÍtulo I
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Christian Guzmán Napurí
CapÍtulo I
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La función administrativa
CapÍtulo I
TRATADO DE LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA Y DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
Christian Guzmán Napurí
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Christian Guzmán Napurí
CapÍtulo I
Tratado de la Administración
Pública y del Procedimiento
Administrativo
© Ediciones Caballero Bustamante S.A.C
Año 2011
Derechos reservados
D.Leg. Nº 822 (22.04.96)
web: www.raejurisprudencia.com.pe
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© Christian Guzmán Napurí
Año 2011
Derechos reservados
D.Leg. Nº 822 (22.04.96)
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Domicilio: Av. San Borja Sur Nº 1170
Of. 201-202 - San Borja,
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Año 2011 - 500 ejemplares
Registro del Proyecto Editorial:
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Revista de Análisis Especializado de
Jurisprudencia es una marca de
Ediciones Caballero Bustamante S.A.C
Primera edición - Abril 2011
Artistas Graficos:
Rosaura Bancayán, Patricia Cruzado,
Milagros Motta, José Lizano, Nora Villaverde
Impresión y encuadernación:
Editorial Tinco S.A.
Av. San Borja Sur Nº 1170, Of. 101
San Borja - Lima - Perú
Registro ISBN: 978-612-4048-54-8
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en abril de 2011 en los
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Tratado de la Administración Pública y del Proceso Administrativo
IntroduCCIón
INTRODUCCIÓN
La adecuada regulación del funcionamiento de la Administración
Pública, así como de la tramitación del procedimiento administrativa es
de una importancia medular para el derecho público en general y el dere-
cho administrativo en particular. Ello porque la reglamentación de dichas
materias debe asegurar la obtención de este delicado equilibrio que debe
existir entre los intereses de los administrados y el llamado interés general,
concepto este último que tiende a identificarse con los de interés público
o bien común, y que consiste en aquello que beneficia favorablemente a la
colectividad en su conjunto.
En este orden de ideas, la finalidad del ordenamiento del funciona-
miento de la Administración Pública y del procedimiento administrativo es
muy clara, puesto que se pretende establecer el régimen jurídico aplicable
para que la actuación de la Administración Pública sirva para la protección
del interés general, buscando de ésta manera –al mismo tiempo– garantizar
los derechos e intereses de los administrados, y con sujeción al ordenamien-
to constitucional y jurídico en general(1). Ello se ha hecho aun más evidente
____________
(1) Título Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General:
Artículo III.- Finalidad
La presente Ley tiene por finalidad establecer el régimen jurídico aplicable para
que la actuación de la Administración Pública sirva a la protección del interés
general, garantizando los derechos e intereses de los administrados y con sujeción
al ordenamiento constitucional y jurídico en general.
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con la promulgación de la Ley N.° 29060, Ley del Silencio Administrativo;
así como el Decreto Legislativo N.° 1029(2), de más reciente data, y que
modifica ambas normas legales, con la finalidad de mejorar la regulación
que las mismas contienen, con resultados más bien mixtos, como vamos a
acreditarlo en el presente trabajo.
En consecuencia, el derecho administrativo se encuentra ante al des-
aparición de un paradigma, que es el de la preferencia del interés general
sobre los intereses de los administrados, permitiendo que dichos intereses
deban ser tutelados de manera simultánea por la Administración Pública;
a través del sometimiento de la misma a los principios propios del Estado
de Derecho.
Originalmente, la Administración Pública –en especial, aquella más
influida por la corriente europeo-continental del derecho público– gozaba
de amplias facultades exorbitantes, que le permitían un dominio más o
menos claro sobre los administrados, como la potestad reglamentaria o
la autotutela, entre otros. Este dominio originaba, en no pocas oportuni-
dades, que la Administración actuara sin tomar en cuenta los derechos
e intereses de los particulares, comportándose entonces de manera arbi-
traria(3). Como resultado, el derecho administrativo debía otorgar ciertas
prerrogativas especiales a los particulares que les permitan cierto equili-
brio respecto a las facultades de subordinación que mostraba la Adminis-
tración.
En primer término, debe tenerse en cuenta un principio tan impor-
tante como el de la Primacía de los Derechos Fundamentales, nacido en los
albores del constitucionalismo moderno y componente primordial de lo que
conocemos como Estado de Derecho. Esta primacía implica, por lo menos
para el sistema democrático liberal moderno, que los derechos fundamen-
tales deben ser preferidos sobre cualquier otro bien jurídico que no goce
____________
(2) Decreto Legislativo emitido al amparo de la Ley N.° 29157, que delega en el Poder
Ejecutivo la facultad de legislar sobre materias específicas, con la finalidad de
facilitar la implementación del Acuerdo de Promoción Comercial Perú - Estados
Unidos y su Protocolo de Enmienda.
(3) Un texto de especial importancia para entender esto es GONZALES PEREZ, Jesús
– Administración Pública y libertad. México: UNAM, 2006.
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de dicha categoría(4). Ello evidentemente no puede ser desconocido por el
accionar de las entidades públicas.
Por otro lado, es evidente que la Administración Pública tiene como
finalidad primordial la satisfacción del interés general, a través de los me-
canismos que el ordenamiento jurídico le facilita. La función administrativa
constituye, como veremos seguidamente, la plasmación de dicha búsqueda
de tutela de los intereses de la colectividad, que es como se define al interés
general; cuya definición no es obvia, sino que requiere de una construcción
jurídica. Esta resulta ser la función más amplia que se utiliza en la esfera
pública, que además no se restringe al Estado, sino que incluso puede ser
ejercida por los particulares.
Sin embargo, la función que venimos describiendo debe regularse
adecuadamente, a fin de establecerse de manera acorde con el ordena-
miento jurídico propio del Estado de Derecho. El Derecho Administrati-
vo, como rama del Derecho Público Interno, está compuesto por normas
jurídicas que regulan la actividad administrativa del Poder Ejecutivo, la
actividad materialmente administrativa del Poder Judicial, del Poder Le-
gislativo, los organismos constitucionales autónomos, los entes descentra-
lizados territorialmente –gobiernos locales y regionales– y los entes públi-
cos no estatales. Siendo su tarea el arbitrar los cauces jurídicos necesarios
para la defensa de los derechos colectivos, asegurando la realización de
los intereses comunitarios, pero con respeto a los intereses y derechos de
los particulares.
Además, el derecho administrativo, al regular el funcionamiento de
la Administración Pública y el procedimiento administrativo, propende al
bienestar general, puesto que permite que el administrado acceda con ma-
yor facilidad –y por ende, a un menor costo– a la Administración Pública.
Ello a su vez permite reducir la informalidad, generando desarrollo econó-
____________
(4) Sobre el particular: LAPORTA, Francisco – “Sobre el concepto de derechos hu-
manos”. En: Doxa 4. Alicante: Universidad de Alicante 1987, p. 36 y ss. RAWLS,
John – Teoría de la Justicia. México: Fondo de Cultura Económica, 1995, p. 67-69.
También: GUZMAN NAPURI, Christian - “El principio de preferencia por los
derechos fundamentales. Un intento de fundamentación lógica”. En: Revista
jurídica del Perú N.° 27. Trujillo: Normas Legales, 2001.
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mico y social, en especial en un país en el cual la ausencia de formalidad
es muy alta, impidiendo la incorporación a la legalidad de un conjunto muy
alto de personas, naturales y jurídicas.
Es por ello que la Ley de Procedimiento Administrativo General, así
como sus normas conexas, consagra principios de aplicación inmediata,
no sólo al procedimiento administrativo como tal, sino también a todo el
Derecho Administrativo en general. Ejemplos pueden encontrarse a nivel
del principio del debido procedimiento –tributario directo del derecho al
debido proceso en sede administrativa– el principio de impulso de oficio,
el principio de razonabilidad, el principio de imparcialidad, el principio de
informalismo o el principio de presunción de veracidad.
Finalmente, la Administración debe adecuarse al denominado prin-
cipio de legalidad. En el Estado de Derecho se ubica a la Administración
como esencialmente ejecutiva, encontrando en la ley su fundamento y el
límite de su acción(5). Es una Administración sometida al Derecho y, aunque
está habilitada para dictar reglas generales, éstas están subordinadas a la
ley(6). El principio de legalidad es el pivote del derecho administrativo –y
del derecho público en general–, dado que sin el mismo toda la normativa
administrativa, así como la doctrina sobre el particular, carecerían por com-
pleto de razón de ser.
Las normas administrativas, y en especial la Ley de Procedimiento
Administrativo General, regulan el accionar de la Administración Pública
sobre la base de principios generales; estableciendo una adecuada regula-
____________
(5) Sobre el particular es pertinente ver: BELADIEZ ROJO, Margarita – “La vincula-
ción de la Administración al derecho”. En: Revista de Administración Pública,
N.° 153. Madrid: Centros de Estudios Constitucionales, 2000.
(6) Título Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General:
Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo
1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes
principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho
Administrativo:
1.1. Principio de legalidad.- Las autoridades administrativas deben actuar con
respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén
atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas.
(…)
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Tratado de la Administración Pública y del Proceso Administrativo
IntroduCCIón
ción de un elemento básico en el derecho público que es el acto adminis-
trativo; señalando una amplia normatividad sobre el propio procedimiento
administrativo, su iniciación, ordenamiento, instrucción, terminación y la
ejecución de las resoluciones administrativas, al amparo del principio de
ejecutoriedad. Asimismo, la Ley precisa importantes preceptos respecto a
los procedimientos de revisión que realiza la Administración, operen estos
a pedido de parte o de oficio.
Por otro lado, la Ley del Procedimiento Administrativo General regu-
la de manera general procedimientos especiales de particular importancia
en la Administración Pública moderna, como son el procedimiento trilate-
ral y el procedimiento sancionador. Finalmente, la norma materia de estu-
dio establece normativa precisa correspondiente a la responsabilidad de
la administración pública –desterrando definitivamente aquella concepción
monárquica que pretendía asegurar que el estado no era susceptible de
cometer errores– y respecto a la responsabilidad del personal que trabaja
para ella.
Finalmente, la celebración del Acuerdo de Promoción Comercial con
los Estados Unidos ha dado lugar a la emisión de un conjunto de decre-
tos legislativos al amparo de la Ley N.º 29157, destinados a implementar
dicho acuerdo –también llamado Tratado de Libre Comercio o TLC– entre
los que se encuentra el Decreto Legislativo N.º 1029, pero que también
incluye normas que han modificado sustancialmente el funcionamiento de
la Administración Pública en su conjunto, hecho que evidentemente no
puede ser dejado de lado. Dichas modificaciones incluyen la regulación de
diversos sistemas administrativos, normas sectoriales en diversas materias,
la reforma de normas procesales –particularmente las referidas al proceso
contencioso administrativo– e incluso la reforma de la estructura y funcio-
nes de la Administración Pública.
En este orden de ideas, el presente trabajo tiene por finalidad hacer
posible un análisis de los temas generales relativos al funcionamiento y
estructura de la Administración Pública, así como las instituciones jurídicas
que conforman el estudio del procedimiento administrativo, en el marco
de las diversas normas legales de la materia, en especial la Ley del Proce-
dimiento Administrativo General y la Ley del Silencio Administrativo. La
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perspectiva del estudio es amplia, puesto que incluye no solo la doctrina y
la jurisprudencia más importante sobre el particular, sino además el apoyo
de otras ramas del saber humano, como la gestión pública –de especial
relevancia para determinar jurídicamente la organización de la Adminis-
tración–, la ciencia política, la economía, e incluso, la filosofía política y la
sociología.
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