la extensión de la jurisprudencia a particulares por parte de las autoridades administrativas de

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by  Alma Diaz

“LA EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA A PARTICULARES POR PARTE DE
LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS DE CONFORMIDAD CON EL
ARTÍCULO 102 DE LA LEY1437 DE 2011: UN ANÁLISIS RESPECTO DEL DEBIDO
PROCESO ANTE UN POSIBLE TRASLADO DE LA FUNCIÓN JUDICIAL A LA
ADMINISTRACIÓN”

PROYECTO DE INVESTIGACIÓN PRESENTADO POR:
FABIO ANDRÉS PARRA VARGAS

TUTOR:
DR. ANDRÉS RODRÍGUEZ GUTIÉRREZ

LÍNEA DE INVESTIGACIÓN:
REFLEXIONES SOBRE EL NUEVO CÓDIGO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO: INFLUENCIAS, ESTUDIOS DE DERECHO COMPARADO,
ANÁLISIS DE NUEVAS INSTITUCIONES Y DE RECONFIGURACIÓN DE LAS
EXISTENTES

UNIVERSIDAD DEL ROSARIO
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA
MAESTRÍA EN DERECHO ADMINISTRATIVO
BOGOTÁ D.C., ABRIL DE 2015
TABLA DE CONTENIDO

SUMARIO ......................................................................................................................... 5
I. INTRODUCCIÓN .......................................................................................................... 6
1.1. JUSTIFICACIÓN: ........................................................................................ 7
1.2. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA ................................................... 10
1.3. PREGUNTA DE INVESTIGACIÓN: ....................................................... 17
1.4. HIPÓTESIS: ............................................................................................... 17
1.4.1. Primera hipótesis: .................................................................... 17
1.4.2. Segunda hipótesis: ................................................................... 19
1.4.3. Tercera hipótesis: .................................................................... 22
1.4.4. Cuarta hipótesis: ...................................................................... 23
1.4.5. Quinta hipótesis: ..................................................................... 24
1.5. OBJETIVOS: .............................................................................................. 25
1.5.1. Objetivo General: .................................................................... 25
1.5.2. Objetivos Específicos: ............................................................. 27
1.6. METODOLOGÍA DE LA INVESTIGACIÓN: ......................................... 29

PARTE I. LA EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA DE CONFORMIDAD CON EL
ARTÍCULO 102 DE LA LEY 1437 DE 2011: UN ANÁLISIS DE SUS
ANTECEDENTES, SU PROCEDIMIENTO Y LAS CONTRADICCIONES DE LA
MISMA CON EL ARTÍCULO 230 DE LA CARTA POLÍTICA. ................................. 36

CAPITULO PRIMERO. Antecedentes históricos de la inclusión de la extensión
de la jurisprudencia por parte de autoridades administrativas, en la Ley 1437
2011, y análisis de su procedimiento. ................................................................ 46
SECCIÓN A. La importancia de la Constitución Política de 1991 en
el advenimiento de la Ley 1437 de 2011. ......................................... 53
SUBSECCIÓN 1. Introducción y presentación de los principales
elementos de la Ley 1437 de 2011. ................................................... 56
SUBSECCIÓN 2. De la incorporación de la figura de la extensión de
la jurisprudencia en la Ley 1437 de 2011. ........................................ 61
2
SECCIÓN B. Marco normativo de la investigación: ........................ 68
SUBSECCIÓN 1. Estudio del procedimiento señalado en el artículo
102 de la Ley 1437 de 2011. ............................................................. 93
SUBSECCÍON 2.Trámite en el Consejo de Estado, sentencias de
unificación y decisiones con ocasión del mecanismo de extensión de
jurisprudencia. ................................................................................. 131

CAPÍTULO SEGUNDO. Examen del artículo 102 de la Ley 1437 a la luz del
artículo 230 de la Carta Política: Un problema jurídico revisado por doctrina y
la jurisprudencia............................................................................................... 167
SECCIÓN A. Análisis al concepto de sistema jurídicos................ 171
SUBSECCION 1. Reflexiones doctrinarias respecto del sistema de
derecho romano germánico y el sistema del Common Law. ........... 175
SUBSECCION 2. La importancia del precedente judicial en la
formación del derecho administrativo, en ambos sistemas. ............ 181
SECCIÓN B. El precedente judicial: Otra fuente de derecho. ....... 183
SUBSECCION 1. El precedente constitucional en Colombia. ....... 189
SUBSECCIÓN 2. La extensión de la jurisprudencia como posible
afectación del sistema de fuentes del Derecho Nacional: ............... 206

PARTE II. CONTRADICCIONES DE LA EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA
POR PARTE DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS DE CONFORMIDAD
CON EL ARTÍCULO 102 DE LA LEY 1437 DE 2011 ............................................... 214

CAPITULO PRIMERO. Presuntas contradicciones del artículo 102 de la ley
1437 de 2011 con principios de la estructura administrativa del estado. ........ 216
Sección A. Posiciones doctrinarias respecto de los orígenes de la
teoría de la separación de los poderes públicos. ............................. 227
SUBSECCION 1 La teoría de la separación de poderes públicos, en
las constituciones políticas de los Estados modernos. .................... 232
SUBSECCION 2. Teoría de la separación de funciones públicas en
Colombia. ........................................................................................ 237
3
SECCÍON B. Reflexiones frente al concepto de Administración
Pública. ............................................................................................ 253
SUBSECCIÓN 1. De la función jurisdiccional y la función
ejecutiva. ......................................................................................... 256
SUBSECCION 2. Del estudio de la celeridad, eficiencia y economía,
como deberes del Estado, en relación con el artículo 102 de la Ley
1437 de 2011. .................................................................................. 262

CAPITULO SEGUNDO. Efectos sobre el debido proceso de los administrados
ante un posible traslado de la función jurisdiccional a la administración, con
ocasión de la figura de extensión de jurisprudencia por parte de las autoridades
administrativas. ................................................................................................ 275
SECCION A. Relación del derecho al debido proceso y sus
fundamentos, con la investigación. ................................................. 286
SUBECCION 1. Seguridad jurídica: Presupuesto del debido proceso
y fundamento de la norma estudiada. .............................................. 299
SUBSECCIÓN 2. La autonomía de la Administración de justicia y de
la autoridad administrativa. ............................................................. 308
SECCIÓN B. Actos jurídicos producidos en ejercicio del artículo
102 de la Ley 1437 de 2011. ........................................................... 333
SUBSECCIÓN 1. ¿Son los actos administrativos extensores de los
efectos de la jurisprudencia discrecionales o reglados? .................. 344
SUBSECCIÓN 2. Disquisición entre los actos administrativos y los
jurisdiccionales. ............................................................................... 359

CONCLUSIONES ......................................................................................................... 375
BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................................... 387

4
SUMARIO

PARTE I. LA EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA DE CONFORMIDAD CON EL
ARTÍCULO 102 DE LA LEY 1437 DE 2011: UN ANÁLISIS DE SUS ANTECEDENTES,
SU PROCEDIMIENTO Y LAS CONTRADICCIONES DE LA MISMA, CON EL
ARTÍCULO 230 DE LA CARTA POLÍTICA.

CAPITULO PRIMERO. Antecedentes históricos de la inclusión de la extensión de
la jurisprudencia, por parte de autoridades administrativas, en la Ley 1437 2011, y
el análisis de su procedimiento.

CAPÍTULO SEGUNDO. Examen del artículo 102 de la Ley 1437 a la luz del
artículo 230 de la Carta Política: Un problema jurídico revisado por la doctrina y la
jurisprudencia.

PARTE II. CONTRADICCIONES DE LA EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA
POR PARTE DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS DE ACUERDO CON EL
ARTÍCULO 102 DE LA LEY 1437 DE 2011.

CAPITULO PRIMERO. Presuntas contradicciones del artículo 102 de la Ley 1437
de 2011, con los principios de la estructura administrativa del estado.

CAPITULO SEGUNDO. Efectos sobre el debido proceso de los administrados, ante
un posible traslado de la función jurisdiccional a la administración, con ocasión de
la figura de extensión de jurisprudencia por parte de las autoridades administrativas.

5
I. INTRODUCCIÓN

Con el advenimiento de la Carta Política de 1991 y por la natural necesidad de evolución
normativa de los ordenamientos jurídicos, el Acto Legislativo 01 de 1984 estaba en mora
de ser reemplazado; había que ajustarse a los nuevos preceptos constitucionales, a las
nuevas tendencias del Derecho Administrativo y a la cambiante realidad colombiana. No
obstante lo anterior, la evolución normativa no podía ser vertiginosa, era necesario un
cambio paulatino en la justicia administrativista, en la que tuvo profunda importancia la
jurisprudencia; esta evolución provocó que la Ley 1437 de 2011, a pesar de incorporar
novedosas instituciones, mantuviera una tradición jurídica, como se observa en los variados
puntos de coincidencia con el anterior Código.

Dentro de las novedosas instituciones, procedimientos y figuras, traídas con el nuevo
Código, se observa que con los artículos 101, 1022, 269 y 270 de ese texto normativo, se
quiso dar aplicación a unos principios y derechos establecidos en la Constitución Política y
en la misma ley. Uno de ellos, el trato igualitario de parte de las autoridades administrativas
y de la jurisdicción contenciosa administrativa hacia los particulares que se encuentren en
idéntica situación de hecho y de Derecho, mediante la aplicación uniforme de las

1 Ley 1437 de 2011.Artículo 10. Deber de aplicación uniforme de las normas y la jurisprudencia. Al resolver
los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y
reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con
este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de
unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas.
Nota: Declarado EXEQUIBLE de manera condicionada, mediante Sentencia C-634/11, por los cargos
analizados en esta sentencia, en el entendido que las autoridades tendrán en cuenta, junto con las sentencias
de unificación jurisprudencial proferidas por el Consejo de Estado y de manera preferente, las decisiones de
la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos
de su competencia. Esto, sin perjuicio del carácter obligatorio erga omnes de las sentencias que efectúan el
control abstracto de constitucionalidad.
2Ibídem. Artículo 102. Extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las
autoridades. Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial
dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten
los mismos supuestos fácticos y jurídicos.
Para tal efecto el interesado presentará petición ante la autoridad legalmente competente para reconocer el
derecho, siempre que la pretensión judicial no haya caducado. (…)
NOTA: Declarado EXEQUIBLE de manera condicionada por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-
816 de 2011, entendiéndose que las autoridades, al extender los efectos de las sentencias de unificación
jurisprudencial dictadas por el Consejo de Estado e interpretar las normas constitucionales base de sus
decisiones, deben observar con preferencia los precedentes de la Corte Constitucional que interpreten las
normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia.
6
disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias; concretándose esto, en la
extensión de los efectos de las sentencias de unificación del Consejo de Estado, y de la
Corte Constitucional, según reciente jurisprudencia; resultando así, la institución más
novedosa en este nuevo compendio normativo.

Dicho objetivo supone diferentes dificultades, unas a nivel del procedimiento
administrativo y otras a nivel del proceso contencioso, esta disquisición es importante
hacerla, pues la misma Ley 1437 de 2011 la hace de manera suficientemente clara; además,
es necesaria a fin de avizorar el curso de esta investigación, que tiene por objeto de estudio,
estrictamente lo que se refiere a la extensión de la jurisprudencia por parte de las
autoridades administrativas en el procedimiento administrativo, conforme al artículo 102 de
la Ley 1437 de 2011. Respecto de éste, se pretende hacer un minucioso análisis desde sus
orígenes y fundamentos históricos y jurídicos, señalando el marco normativo de la
investigación, pasando por la revisión de lo reseñado por la doctrina y la jurisprudencia, los
actuales actos administrativos y sentencias que se están produciendo con fundamento en la
norma, las consecuencias jurídicas que está generando y que podrían devenir; así mismo se
incorporará, al análisis, planteamientos respecto de la constitucionalidad de la figura, así
como las tesis que se han sostenido en contra y favor de la misma; entre esas, la de esta
investigación, consistente en la revisión constitucional de la norma por la afectación del
debido proceso ante un posible traslado de funciones judiciales a las autoridades
administrativas cuando estas deciden, en un acto administrativo, no extender los efectos de
la jurisprudencia, considerando la falta de garantías, de los particulares, en un
procedimiento administrativo, con respecto a las que tienen en un proceso judicial.

1.1. JUSTIFICACIÓN:

La importancia académica que reviste realizar una investigación respecto de los efectos que
se suscitarán a partir de la entrada en vigencia de esta institución, se puede mirar desde dos
puntos de vista; por un lado uno practico, relativo a la relación de esta institución con la
realidad del Derecho administrativo y particularmente con la forma en que adoptan esta
7
figura, las autoridades administrativas. Por otro lado, uno teórico, en cuanto a la relación
coherente de esta institución con el ordenamiento jurídico colombiano.

En cuanto a la realidad del Derecho administrativo colombiano, la justificación surge a
partir de los fundamentos mismos que tuvo la incorporación de esta institución en la Ley
1437 de 2011; al respecto es pertinente recordar, que esta figura pretendió principalmente la
aplicación de algunos principios que la misma ley consigna. De tal manera, enseña Enrique
José Arboleda Perdomo en su obra, que esta figura además de ser una de las más debatidas,
abogaba por los principios igualdad, confianza legítima, eficacia, economía y celeridad.3La
importancia de tener en consideración lo anterior, estriba en que la finalidad de la norma se
podría distanciar de la realidad con la entrada en vigencia de la misma, tema que merece
toda la atención investigativa. La afirmación precedente se puede concebir en la medida de
que los conflictos que hasta ahora han llevado la jurisdicción Contencioso Administrativa, a
partir de la entrada en vigencia de la ley, serán conocidos por las autoridades
administrativas, lo que no aliviaría nada la carga judicial, sino que trasladaría la congestión
a otra rama del poder público; por otro lado, se desconoce el impacto económico de la
norma, tomando en cuenta que la discrecionalidad que tendrán las autoridades
administrativas para decidir cuándo extender los efectos puede generar mayores costos para
el Estado, que un proceso ante la jurisdicción contencioso administrativa, en la medida de
que el Estado no contará con los mismos mecanismos de defensa ante la reclamación de un
particular, formulación que también es apoyada por Arboleda Perdomo4.

También desde el aspecto práctico, es necesario a nivel científico y académico ponderar la
seguridad jurídica versus la autonomía judicial, en escenarios distintos al constitucional, a
fin de poder hacer evolucionar este debate, considerando que este es el principal problema
práctico para la jurisdicción contencioso administrativa y para las autoridades
administrativas, quienes se ven limitados en el cumplimiento de sus funciones.

3ARBOLEDA PERDOMO, Enrique José. Comentarios al nuevo Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo. Legis. Primera Edición. Bogotá. 2011. P.p. 10 -11.
4Ibídem. Pp. 154.
8
En relación con el aspecto teórico, existen tres motivaciones principales para realizar la
investigación. En primer término, y ligado al tema de la seguridad jurídica versus la
autonomía judicial, el proyecto tiene como justificación más importante, determinar si el
cumplimiento de esta normatividad por parte de las autoridades administrativas implica que
esta ejerzan funciones judiciales, en la medida de que la discrecionalidad de las autoridades
administrativas incidiría en la administración de justicia por parte del Estado. La relevancia
de lo anterior es de nivel constitucional, pues de llegar a confirmarse lo anterior, se podrían
llegar a ver vulnerados los artículos 295, 2286, 2297 y 2308 de la Constitución Política.

La segunda motivación del estudio radica en conocer si la estructura estado, desde el punto
de vista teórico, puede verse afectada por la premisa anteriormente planteada, es decir; que
se trasladen funciones judiciales a las autoridades administrativas, considerando los
fundamentos básicos de la teoría tripartita del poder público y del sistema de pesos y
contrapesos, aplicada al Estado colombiano.

La tercera motivación, más que propositiva es descriptiva, y gira en torno a dilucidar la
contradicción de introducir en nuestro sistema jurídico, una institución de la esencia del
sistema anglosajón, cuestión que afecta el ya referido artículo 230 constitucional, en la
medida de que esta nueva figura establece la jurisprudencia como una nueva fuente formal

5Constitución Política de Colombia. Art 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones
judiciales y administrativas.
Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal
competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.
En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la
restrictiva o desfavorable.
Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea
sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la
investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas
y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado
dos veces por el mismo hecho.
Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso.
6Ibídem. Art. 228. La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las
actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el
derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será
sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo.
7Ibídem. Art. 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La
ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado.
8Ibídem. Art. 230. Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley.
La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la
actividad judicial.
9
de Derecho mientras que el artículo citado dispone que la jurisprudencia es criterio auxiliar
de la actividad judicial. Se considera descriptiva, en la medida de que ha sido un debate ya
dado por la Corte Constitucional, pero que debe ponerse en conocimiento de quien pretenda
acercarse a esta institución.

Dicho lo anterior se concluye que es necesario a la luz de los planteamientos doctrinarios,
de un estudio riguroso del marco normativo, de la evolución jurisprudencial, determinar las
posibles consecuencias, las ventajas y desventajas de esta figura, y plantear soluciones en
pro del cumplimiento de los principios que inspiran el Derecho Administrativo colombiano.

1.2. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

Como hemos observado, la Ley 1437 de 2011 incorpora una inusual figura para el Derecho
Administrativo Colombiano, ésta se refiere al nuevo tratamiento que se le ha de dar a la
jurisprudencia. Es así como a partir de la entrada en vigencia de esta ley, la jurisprudencia
adquiere una fuerza obligatoria para casos análogos, debiendo las autoridades
administrativas, según el artículo 102 de esa ley, extender los efectos de la jurisprudencia a
las situaciones fáctica y jurídicamente iguales. Lo anterior implica un primera controversia
jurídica, que en realidad escapa a la esencia de este estudio, en tanto, ya ha sido
ampliamente, discutida por la doctrina9, ya fue revisada por Corte Constitucional, y que
aparecen otros problemas de constitucionalidad, hasta ahora desamparados; hablamos de la
implementación de la piedra angular del Sistema Anglosajón, el precedente judicial, en un
sistema codificado como nuestro ordenamiento; no obstante lo anterior, el grado de
importancia de esta contradicción, como problema jurídico de la implementación de la
figura, es tal envergadura y evidencia, que no puede obviarse al realizar un examen de

9 Ver la obra de: HERNÁNDEZ BECERRA, Augusto. “La jurisprudencia en el Nuevo Código. En:
Memorias Seminario internacional de Presentación del Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo Ley 1437 de 2011.” Bogotá. Consejo de Estado. P.p. 237. En la que señala:
“Otro punto de controversia surge de la lectura literal y rígida del artículo 230 de la Constitución, en el cual
se postula que los jueces, en sus providencias, solo están sometidos al imperio de la ley, en tanto que las
demás fuentes formales de derecho, incluida la jurisprudencia, “criterios auxiliares de la actividad judicial”.
Los intérpretes exegéticos de la norma estiman, por esta razón, que cualquier grado de sujeción de los jueces
a precedentes judiciales colocaría la jurisprudencia al mismo nivel de la ley, contrariando, por tanto, el
artículo 230 de la Constitución.”

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