La agricultura y las políticas sectoriales

186 Pages·1994·36.233 MB·Spanish

by  Absalón Machado

MINAGRICULTURX. 80 AÑOS
LA AGRICULTURA Y LAS POLÍTICAS
SECTORIALES
JoRaEaARcíA aAiicíA • 'GABRIEL MoNTEs LLAMAs
JUAN JqSÉ PERFETI'I .DEL C. • JQSÉ ANTONIOÜCAM;PO
ARMANDO S AMPER ·• ANTONIO HERNÁNDEZ GAMARRA
PEriRoPABLO MORCILLO •'JESÚS ANTONIO BEJARANO
' .
RICARDO TORRES C. • DANIEL MESA BERNAL
SANTIAGO PERRY • ROSARIO CóRDOBA
TOMÁS ÜRIBE
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CAJA
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AGRARIA ÉDITORES :
BOGOTÁ •CARACAS •QUITO CONTENIDO
T
-
EDITORES
Transversal 2' A N' 67 -27 PRIMERA PARTE:
Tels: 2551695 -2556691 POLÍTICA AGRÍCOLA
Santafé de Bogotá, Colombia
Capítulo 1
¿SE HA PROTEGIDO LA PRODUCCIÓN DE ALIMENTOS EN COLOMBIA? 3
Jorge García García
Asesores académicos:
JOSÉ ANTONIO OCAMPO GAVIRIA
SANTIAGO PERRY RUBIO PRECIOS INTERNOS E INTERNACIONALES 5
LAS DISTORSIONES DE PRECIOS Y LA PRODUCCIÓN DE ALIMENTOS 11
CONCLUSIONES 14
Compilador:
ABSALÓN MACHADO CARTAGENA
Capítulo 2
Colaboradores: POLíTICAS MACROECONÓMICAS Y DESARROLLO AGROPECUARIO 16
MARCELA GIRALDO SAMPER
Gabriel Montes Llamas
MAITE FONNEGRA GONZÁLEZ
HENRY WILSON PABÓN GÓMEZ EL SECTOR AGROPECUARIO Y EL DESARROLLO COLOMBIANO 16
BALANCE MACROECONÓMICO COLOMBIANO 1974-1983 22
POLÍTICAS DE COMERCIO EXTERIOR Y DESARROLLO AGROPECUARIO 27
LA INCIDENCIA DE LA POÜTICA ECONÓMICA EN ALGUNOS ASPECTOS
DEL DESARROLLO DEL SECTOR 31
CONCLUSIONES 38
diseño de cubierta: felipe valencia Capítulo 3
LAS PARADOJAS EN EL DESARROLLO DE LA AGRICULTURA Y LAS OPCIONES
primera edición: junio de 1994
DE POLÍTICA 44
© tercer mundo editores en coedición Juan José Perfetti del C.
con banco ganadero, caja agraria y vecol
INTRODUCCIÓN 44
ISBN 958 601 510 6 LA POLÍTICA SECTORIAL Y LAS ESTRATEGIAS DE DESARROLLO 45
LA POLÍTICA AGROPECUARIA EN LA DÉCADA DEL OCHENTA 47
edición, armada electrónica, CRECIMIENTO DE LA AGRICULTURA EN LA DÉCADA DEL OCHENTA 53
impresión y encuadernación: COMPORTAMIENTO RECIENTE DEL SECTOR AGROPECUARIO 60
tercer mundo editores
POLÍTICAS PARA FOMENTAR EL CRECIMIENTO DE LA AGRICULTURA
COLOMBIANA 62
impreso y hecho en colombia
printed and made in colombia CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 73
2527-94-127
V
VII
VI CONTENIDO CONTENIDO
Capítulo 4 Capítulo 7
152
LA TRASMISIÓN INTERNA DEL CICLO INTERNACIONAL DEL CAFÉ 76 EVOLUCIÓN DE LA LEGISLACIÓN AMBIENTAL
Pedro Pablo Morcillo
José Antonio Ocampo
ESTRUCTURA LEGAL AMBIENTAL 152
LA RELACIÓN ENTRE EL PRECIO EXTERNO Y EL PRECIO INTERNO REAL
DEL CAFÉ 77 TRATADOS AMBIENTALES 167
COMPOSICIÓN ACTUAL DE LA LEGISLACIÓN AMBIENTAL 168
ALGUNOS EJERCICIOS ECONOMÉTRICOS SOBRE LA RELACIÓN ENTRE PRECIO
EXTERNO, PRECIO INTERNO Y TASA DE CAMBIO 82 ÜPERATNIDAD DE LA LEGISLACIÓN 169
PRECIO INTERNO Y FINANZAS CAFETERAS 87 TERCERA PARTE:
DESARROLLO TECNOLÓGICO
SEGUNDA PARTE:
DESARROLLO INSTITUCIONAL
Capítulo 8
Capítulo 5 LAS CIENCIAS AGROPECUARIAS HASTA MEDIADOS DEL SIGLO XX 175
RESTRUCTURACIÓN DEL SECTOR AGROPECUARIO -1967 103 Jesús Antonio Bejarano
Armando Samper
EDUCACIÓN PRÁCTICA Y EDUCACIÓN CIENTÍFICA 1900-1930 175
INTRODUCCIÓN 103 LA EDUCACIÓN y LA POLÍTICA AGROPECUARIAS: 1930-1950 190
ASPECTOS GENERALES DEL PROYECTO DE LEY 104
Capítulo 9
FUNCIONES Y ORGANIZACIÓN DEL MINISTERIO DE AGRICULTURA 105
PROCESO DE CAMBIO DE LA INVESTIGACIÓN AGROPECUARIA
CONSEJO NACIONAL DE POÜfiCA AGROPECUARIA 111
SERVICIO DEPARTAMENTAL DE ACCIÓN RURAL 113 EN COLOMBIA 207
Ricardo Torres C.
DE LOS ORGANISMOS DEL SECTOR AGROPECUARIO 116
CRÉDITO RURAL 124 INTRODUCCIÓN 207
EL SISTEMA NACIONAL DE INVESTIGACIÓN AGROPECUARIA 208
Capítulo 6
EL DESARROLLO TECNOLóGICO Y LA INVESTIGACIÓN AGRÍCOLA 216
LA ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL DEL SECTOR AGROPECUARIO 127
Antonio Hernández Gamurra DESARROLLOS RECIENTES: LA MODERNIZACIÓN DEL ICA 230
INTRODUCCIÓN 127 Capítulo 10 234
EXTENSIÓN Y FOMENTO AGRÍCOLA EN COLOMBIA (1945-1970)
EL MINISTERIO DE AGRICULTURA: FUNCIÓN GENERAL y RELACIÓN CON
OTROS ORGANISMOS GUBERNAMENTALES 128 _ - Daniel Mesa Bernal
EL MINISTERIO DE AGRICULTURA: DIRECCIÓN Y COORDINACIÓN DE LAS EN- EL CONCEPTO DE EXTENSIÓN Y SUS INICIOS 234
TIDADES ADSCRITAS Y VINCULADAS 131 241
LA MODERNIZACIÓN Y EL FOMENTO DE LA AGRICULTURA
EL MINISTERIO DE AGRICULTURA: EL PROBLEMA ORGANIZACIONAL 131
LA CREACIÓN DEL ICA 246
LA REFORMA DE 1989: UN PROCESO EN CURSO 136
UN BALANCE FAVORABLE 249
LA AGROINDUSTRIA 140 EL RETROCESO DEL DECENIO DEL NOVENTA 250
EL SISTEMA NACIONAL DE SEGURIDAD ALIMENTARIA 141
DESCENTRALIZACIÓN 142 CUARTA PARTE:
GENERACIÓN Y USO DE LA TECNOLOGÍA 143 EL FINANÓAMIENTO DE LA AGRICULTURA
UTILIZACIÓN DEL RECURSO TIERRA Y SU ADECUACIÓN 145
Capítulo 11
COMERCIALIZACIÓN, ABASTECIMIENTO Y PRECIOS 147 255
¿HA SIDO INFLACIONARIO EL CRÉDITO AGROPECUARIO?
DESARROLLO RURAL INTEGRADO 148
Antonio Hernández Gamarra
ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL DEL CRÉDITO AGROPECUARIO 149
COMENTARIOS FINALES 150
VIII
CONTENIDO
EVOLUCIÓN DEL CRÉDITO TOTAL AL SECTOR 255
EL CRÉDITO POR INSTITUCIONES 256 PRESENTACIÓN
LAS FUENTES DE RECURSOS PARA EL CRÉDITO 259
ANEXO l. METODOLOGÍA Y FUENTES DEL CUADRO A. 11.1
263
ANEXO 2. METODOLOGÍA Y FUENTES DEL CUADRO A. 11.2
264
QUINTA PARTE:
SEGURIDAD ALIMENTARIA Los ORÍGENES DEL MINISTERIO DE AGRICULTURA
Capítulo 12
EL FONDO FINA~CIERO AGROPECUARIO Y SU APORTE AL SECTOR En 1911, ante la apremiante necesidad de crear un ente estatal que velara
269
Banco de la Republica por la defensa de los intereses del sector agropecuario y que promoviera
programas para el desarrollo de las actividades del agro, el general Rafael
RESUMEN 269 Uribe Uribe presentó ante el Congreso de la República un proyecto de ley
INTRODUCCIÓN 270 por medio de la cual se creaba el Ministerio de Agricultura, Comercio e
CANALIZACIÓN DE RECURSOS A TRAVÉS DEL FFAP 271 Industria. Pese a que consagraba la creación de la entidad económica más
LA FINANCIACIÓN DEL FFAP Y LA COORDINACIÓN completa e importante de que se hubiera tenido noticia en la Colombia de
MACROECONÓMICA 280 la época, dado que el Ministerio se concebía como la entidad agrícola por
ASPECTOS INSTITUCIONALES y EFICIENCIA EN LA LABOR excelencia y corno la autoridad bancaria de más alto grado en el país, el
DE INTERMEDIACIÓN 297 proyecto fracasó al llegar a la Cámara de Representantes. La importancia
CONCLUSIONES 303 de crear una institución estatal de esa naturaleza fue el argumento que se
esgrimió años después para expedir la ley 25 del8 de octubre de 1913, por
Capítulo 13
medio de la cual se hacía realidad la aspiración de dotar al país de un Mi
LA INSEGURIDAD ALIMENTARIA EN COLOMBIA
306 nisterio de Agricultura y Comercio.
Santiago Perry
Posteriormente, el Ministerio de Agricultura y Comercio fue transfor
LA SITUACIÓN NUTRICIONAL 307 mado en el Ministerio de Industria, argumentando que la agricultura y la
ALIMENTACIÓN E INGRESOS 309 ganadería eran "industrias extractivas". Dicho ente inició sus funciones en
CRECIENTE DEPENDENCIA ALIMENTARIA 315 un contexto de relativa prosperidad económica a nivel nacional, la cual
estuvo jalonada por el auge de las inversiones foráneas en distintos renglo
LAS POLíTICAS DE ABASTECIMIENTO ALIMENTARIO 319
nes de la economía (banano y petróleo), por el despegue de las exportacio
Capítulo 14
nes de café y por el inicio del proceso de industrialización. La actividad del
LA IN~EG~RIDAD ALIMENTARIA URBANA EN COLOMBIA ENTRE 1984 y 1985 325 nuevo ministerio se encaminó, entonces, hacia la creación de un sistema
Rosano Cardaba y Tomás Uribe
crediticio para el sector agropecuario, cuyo funcionamiento giró en torno
del Banco Agrícola Hipotecario y de los Almacenes Generales de Depósito
INGRESO, ~OMPOSICIÓN Y CONSUMO DIETÉTICO DEL HOGAR URBANO
326 para el café colombiano. Sin embargo, paralelamente a esa prosperidad
EVALUACION DEL RIESGO DE SEGURIDAD ALIMENTARIA 338
económica, crecían y se desarrollaban los conflictos sociales en el campo.
CONCLUSIONES 348
El Ministerio de Industria, embelesado con la promoción de las actividades
Bibliografía manufactureras, desatendió el desempeño del sector rural y el cuidado de
SoBRE POLíTICA AGRíCOLA 351 la población campesina. La explosión de los conflictos no se hizo esperar:
los movimientos campesino e indígena protagonizaron serios enfrenta
SoBRE DESARROLLO INSTITUCIONAL 353
mientos con los grandes propietarios de la tierra y con las administraciones
SoBRE DESARROLLO TECNOLóGICO 354
SoBRE FINANCIAMIENTO 357 de turno, en tanto que los trabajadores de los enclaves internacionales -espe
cialmente los de la United Fruit Company- eran víctimas de las más duras
SoBRE SEGURIDAD ALIMENTARIA 358
formas de represión.
IX
XI
X PREsENTACIÓN PRESENTACIÓN
Esa visión, creemos, se logra a través del análisis de tres grandes temas:
El surgimiento de estos conflictos, sumado a la crisis financiera mun
la cuestión social, la transformación de la estructura agraria y la política
d_ial, determinó ~1 restablecimiento del Ministerio de Agricultura y Comer
sectorial. Ellos sirvieron de instrumento para la publicación de los tres vo
cio, el cual funcionó hasta 1938, cuando se transformó en el Ministerio de
lúmenes que conforman este importante proyecto.
Economía (conformado por las oficinas de Negocios Generales, Agricultu
ra, Gan~dería, Comercio e Industrias, Petróleo, Minas y Tierras, y Bosques),
con el fm de concentrar en una sola institución el manejo y la dirección de
La agricultura y las políticas sectoriales
todas las actividades productivas. Esa nueva transformación también tuvo
un e~ecto negativo s?~re e~ buen ~esempeño del sector agropecuario, en la El sector agropecuario desempeña un papel fundamental en ~!.conjunto d_e
nuestra economía: además de ser una fuente importante de divisas, las acti
medida en que el Mmisteno enfatizaba en la promoción de las actividades
vidades del agro tienen una incidencia directa en la generación de empleo,
industri~le_s y en el apoyo al proceso de urbanización del país, desatendien
contribuyen a mantener la estabilidad polít~ca en el ~aís y ~us p~o.ductos
do el obJetivo de apoyar el proceso de cambio en el campo. Pese a ello, el
tienen un peso considerable en la conformaoó~ de la di~ta ~hmen?~Ia de la
sector rural inició el lento camino hacia su modernización.
población. Esas funciones determinan la necesidad de disenar pohhca~ sec
La culminación de la segunda guerra y el surgimiento de un nuevo
toriales que permitan el desarrollo de las actividades del campo y, al rmsmo
orden económico y político a nivel mundial fueron factores determinantes
tiempo, su adecuación a las cambiantes condiciones del país. .
para acelerar el desarrollo de los "países pobres". En efecto, la creación del
Los textos compilados en este segundo volumen, La agrzcultura y las
Fondo Monetario Internacional, FMI, y del Banco Internacional de Recons
políticas sectoriales, hacen énfasis en el análisis de t~les políticas y en la ne
trucción y Fomento, BIRF, así como la constitución de la Comisión Econó
cesidad de dar virajes radicales en cuanto al tratamiento que suel~ dárseles
mica para América Latina, CEPAL, se convirtieron en la bandera funda
a algunos de los temas involucrados en el desarrollo agropecuano. .
mental para promover el desarrollo económico mundial. En ese entorno, la
En la primera parte, Política agrícola, se presentan ~os text?s ¿Se _h~ protegrdo
ag.ricultura j~gó un papel de trascendental importancia debido a la apre la producCión de alimentos en Colombia?, de Jorge Garcm GarCia, Polttzcas mac~o­
miante necesidad de garantizar, hacia el futuro, niveles adecuados de se
económicas y desarrollo agropecuario, de ~abriel M~~tes Llamas, y ~as par~o1as
guridad alimentaria en todos los países. Esa situación evidenció en
en el desarrollo de la agricultura y las opcwnes de polztzca, de Juan Jose Perfetti_del
Colombia la urgencia de crear un ministerio que se dedicara en forma ex
C. los cuales analizan la incidencia que tienen las variables macroeconórmcas
clusiva y permanente a promover el desarrollo de las actividades del cam
e~ el comportamiento del sector agropecuario y en 1~-definición ~e la polític~
po, aspiración que se tornó en realidad con la creación del Ministerio de
sectorial. Un enfoque similar se usó para la elaborac10n del estudio. La trasn:z
Agricultura y Ganadería, mediante la ley 75 del24 de diciembre de 1947.
sión del ciclo internacional del café, aunque referido esta vez a las relaciones exis
Desde entonces, el Ministerio no ha cesado de transformarse y de for tentes entre las cotizaciones internas y las externas del que podría considerarse
tal~c~rse hasta llegar a ser la entidad que hoy vela por losjntereses de las el producto agrícola más importante de nuestra economía. . . .
actividades agropecuarias y pesqueras tanto al interiordé nuestro país co En la segunda sección, que se ha denominado Desarrollo mstztuczonal,
mo en el ext~rior y ~ue diseña las políticas que habrán de cumplir las enti Armando Samper Gnecco, Antonio Hernández Gamarra ~ _Pe~ro. Pa~lo
dades_a dscntas y vmculadas que, desde tiempo atrás, lo acompañan en el Morcillo hacen un recuento de lo que ha sido la transformaoon msh~~cio­
empeno de lograr el adecuado desarrollo sectorial. nal del sector agropecuario por medio de los artículos Reestructuraczon ~el
sector agropecuario, 1967, La organización institucional del sector agropecuarzo,
1990 y Evolución de la legislación ambiental, respectivamente. De e_sa forma,
La obra
el lector tendrá una visión relativamente amplia sobre la evolución de las
entidades sectoriales y sobre los cambios que se han producido e~ ellas a
Para conmemorar los ochenta años del Ministerio, nos hemos dado a la
raíz de las transformaciones mismas de las actividades agropecuanas. Vale
tarea de recopilar en tres volúmenes algunos de los más destacados estu
la pena destacar que el estudio de Pedro P~blo Mor~illo se puede co.~siderar
~io~ y ensayos_ so~re el sector agropecuario. Y, dado que toda antología es
desde ya como una invitación a que se sig~ estudmn~o la evo~u~IOn_de la
hmltada, el entena que guió nuestra labor de selección fue, primordial
estructura legal ambiental a partir de la reciente creaoon del Mn~usteno del
mente, el de proporcionar al lector una visión integral sobre el desenvolvi
Medio Ambiente, sin lugar a dudas la institución de más alto mvel que se
miento económico, social y político de dicho sector.
XII PREsENTACIÓN
ha constituido en nuestro país para regir el tema del manejo de los recursos
naturales y de la protección del ambiente.
En la tercera sección de este volumen, Desarrollo tecnológico, se examina
cómo han evolucionado los métodos de enseñanza y las instituciones edu
cativas relacionados con el agro y cuál ha sido el papel que han desempe
ñado la tecnología y la investigación agrícolas en el desarrollo del sector, a
través de los artículos de Jesús Antonio Bejarano, Las ciencias agropecuarias
hasta mediados del siglo XX; de Ricardo Torres C., elementos para una nueva
estrategia de desarrollo tecnológico agropecuario en Colombia, y de Daniel Mesa
Berna!, Extensión y fomento agrícola en Colombia 1945-1970. Estos tres temas
PRIMERA PARTE:
-educación, investigación y tecnología- son ejes fundamentales de toda
estrategia de desarrollo que se pretenda poner en práctica en el sector. En POLÍTICA AGRÍCOLA
consecuencia, conocer la forma como han sido tratados a lo largo de la
historia colombiana constituye el punto de partida indispensable para su
tratamiento futuro.
Los textos ¿Ha sido inflacionario el crédito agropecuario?, de Antonio Her
nández Gamarra, y El Fondo Financiero Agropecuario y su aporte al sector agro
pecuario, publicado por el Banco de la República, conforman la cuarta parte
de este libro. Por medio de ellos se acomete el estudio del que podría con
siderarse como el tema crítico de la política sectorial: las fuentes de finan
ciamiento de las actividades agrícolas, pecuarias y pesqueras y su desem
peño en la década del setenta.
En la última sección, Seguridad alimentaria, se recogen los estudios de
Santiago Perry Rubio, La inseguridad alimentaria en Colombia, el cual exami
na la situación alimentaria en nuestro país desde la perspectiva de la dis
ponibilidad de alimentos, del acceso de la población a los mismos y de la
suficiencia nacional para proveerlos; y de Tomás Uribe y Rosa~ioCórdoba,
La inseguridad alimentaria urbana en Colombia. A pesar de qll:~ el título de esta
investigación parece limitar el objeto de estudio al sectór urbano, la refe
rencia a la zona rural y a las complejidades de la situación alimentaria en
la misma es constante.
Los textos recopilados en este volumen no reflejan el pensamiento ni
las directrices del Ministerio de Agricultura sino, únicamente, el enfoque
que cada uno de los autores da a sus investigaciones. Este hecho, creemos,
facilitará al lector el examen, desde diferentes ópticas, de los aspectos más
relevantes que deben involucrarse en el diseño de las políticas sectoriales.
Nuestra misión quedará cumplida si logramos despertar entre los estu
diantes, investigadores y, en general, entre los colombianos, un mayor in
terés por el desarrollo del sector agropecuario.
José Antonio Ocampo Gaviria
Ministro de Agricultura
Capítulo 1. lSE HA PROTEGIDO LA PRODUCCIÓN DE
ALIMENTOS EN COLOMBIA?
Jorge García Carda*
El
logro de la autosuficiencia de la producción agrícola en general y la de
alimentos en particular, ha sido un objetivo permanente de la política agraria
en Colombia, como también alcanzar una oferta estable y creciente de alimen
tos. La importancia de este objetivo se pone de manifiesto porque en un año
tan reciente como 1972, el8'J%, de los hogares gastaba 45% o más de sus in
gresos en alimentación1. La autosuficiencia alimentaria se ha alcanzado por la
dotación de recursos naturales del país y por el establecimiento de políticas
destinadas a proteger la producción de alimentos.
La gran diversidad de productos agrícolas que se pueden cultivar en el
país contribuye a facilitar la estabilidad en el crecimiento de esa producción
y el abastecimiento alimentario de los colombianos. Sólo doce productos
proveen más de las tres cuartas partes de las proteínas y calorías de la dieta
promedio2. La razón de disponibilidad respecto a producción (entonela
das) de estos productos fue de 0,99 durante el período 1950-19753. El valor
anual de las exportaciones e importaciones de productos agrícolas no ela
borados entre 1960 y 1977 representa menos deiS% del total de las expor
taciones o de las importaciones. La mayoría de las importaciones de
alimentos fueron de trigo4.
La producción de alimentos creció a una tasa del3% anual entre 1950
y 1975, aunque entre 1960 y 1975 alcanzó el3,6% de incremento anual. La
* Este artículo resume algunos apartes de mi trabajo The Effecls of Exchange Rafes and Com
mercial Policy on Agricultura/ Incentives in Colombia: 1953-1978, Washington, Internacional
Food Policy Research Institute, Research Report No. 24, junio de 1981. El artículo es toma
do de la Revista Nacional de Agricultura. No. 857, marzo de 1982.
1. Departamento Administrativo Nacional de Estadística, 1977, Ingresos y gastos de los hogares
en Colombia, División de Edición del DANE, Cuadro 4.1.
2. Estos productos son papa, leche, plátano, panela, azúcar, arroz, carne, trigo, yuca, maíz,
banano y fríjoles. (Véase J. García García, "¿Es importante la seguridad del suministro de
alimentos en Colombia?", en Revista de Planeación y Desarrollo, septiembre-diciembre de
1979, pp. 129-175, Cuadro l.
3. lbíd, Cuadro 2.
4. Véanse International Bank for Reconstruction and Development, Economic Growtlt of Co
lombia: Problems and Prospecfs, Johns Hopkins University Press, 1978, Cuadro 14.5; Depar
tamento Nacional de Planeación, Política agropecuaria y el sistema de alimentos. Diagnóstico,
Tomo 2, documento de trabajo DNP-UEA-013, Anexo (Cuadros 17 y 18).
3
5
4 PoLITICA AGRÍCOLA LA PRODUCCIÓN DE ALIMENTOS EN COLOMBIA
variabilidad de esa producción alrededor de su tendencia fue de 3,7% du Este artículo analiza el grado de protección otorgado a la producción
rante el período 1950-1975 y únicamente 2,1% a partir de 1960. La variación de alimentos en Colombia entre 1953 y 1978, considerando políticas espe
absoluta de la misma bajó de 322 000 toneladas anuales a 295 000 en los cíficas y generales de comercio exterior y cambiarías, y examina las impli
períodos considerados5. Las condiciones naturales del país han hecho rela caciones de la política de comercio exterior sobre la producción de
alimentos y los incentivos a las exportaciones agrícolas.
tivamente fácil ajustar la oferta global de alimentos a las caídas de la pro
ducción de un bien por debajo de su tendencia.
La producción per cápita de alimentos cayó a una tasa de 1% anual en
PRECIOS INTERNOS E INTERNACIONALES
la década del cincuenta, pero aumentó a una tasa de 0,4% anual en el dece
nio del sesenta. Aunque la tasa alcanzó a un 0,5% en la década del setenta,
Para determinar hasta qué punto la producción de alimentos ha sido prote
la producción per cápita al final de esa década es la misma que en 1950. La
gida o gravada por medio de restricciones a sus importaciones y exportacio
insatisfactoria tasa de crecimiento de la producción per cápita prob nes, se comparan los precios domésticos e internacionales de la carne, la
ablemente está relacionada con los efectos negativos de la política comer leche, el arroz, el trigo, el azúcar, el maíz, la cebada, el aceite de palm~ y el
d:
cial sobre las exportaciones y la tasa del crecimiento del producto. algodón. Los precios internacionales CIF se evalúan a la tasa promedio.
Los desarrollos anteriores no son sólo el resultado de lo que podría cambio para las exportaciones. Los precios domésticos son aquellos recibi
considerarse una política agrícola sino también de otras políticas no agrícolas dos por los productores o pagados por los consumidores. Siempre que para
que probablemente tienen tanto o más impacto sobre el desarrollo agrícola un producto determinado la razón del precio doméstico al internacional sea
que las consideradas tradicionalmente corno políticas agrícolas; tal es el mayor que la unidad, su producción habrá sido protegida; cuando sea infe
caso de la política cambiaría y comercial (restricciones y estímulos a impor rior a la unidad, habrá sido gravada. La tasa nominal de protección es el
taciones y exportaciones) a las cuales poca atención se presta cuando se exceso sobre la unidad de la razón rnencionada6. Las relaciones de precios
7
diseña una política agrícola. domésticos a internacionales se muestran en el cuadro 1.1 . Cuando se in
terpreten debe tenerse en cuenta que algunos precios domésticos son a nivel
En Colombia, donde la agricultura es el sector con mayor participación
de productor, otros a nivel de mayorista y otros a nivel de consumidor. Se
en el producto nacional bruto (22%-25%), y donde la mayor parte de las
divisas provienen de ese sector, es incorrecto diseñar una política agrícola
sin tener en cuenta el impacto que las políticas cambiarías y de comercio
exterior, a nivel global, tienen sobre el desarrollo agrícola. Así, por ejemplo, 6. Puede argumentarse que dado que solamente se mide la tasa nonUI;~ de prot~ción .Y que
únicamente la tasa de protección efectiva es pertinente para el ~áliSIS de los ~centivos a
la política de restricción a las importaciones dirigida a proteger la industria la producción, este planteamiento es correcto sól_o si la tasa no~al de protección par~ los
nacional tiene un impacto negativo sobre las exportaciones y, por tanto, insumes importados es menor que la tasa nominal de protección para el prod~cto fmal.
Sin embargo, la tasa nominal de protección para los fertilizantes, urea en particular, fue
sobre el desarrollo agrícola; aquellos que proponen promover las exporta
casi la misma que para Jos productos agrícolas alimenticios finales. No hay d';lda de que
ciones y proteger la industria no se dan cuenta de la incoherencia de su Jos bienes exportables fueron gravados por este medio ya que se pagaron a ba¡as tasas de
sugerencia. cambio y sus insumes tuvieron que obtenerse a precios sup;riores a los ~e~ mercado mun
En resumen, en Colombia la política económica para la agricultura tie dial. Además, las exportaciones de algunos, tales como cafe, fueron exphcit~ente gra':'a
das. Otras, como las de algodón, tuvieron que venderse en el mercado domestico a precios
ne que analizarse y diseñarse a la luz del impacto que ciertas políticas eco
inferiores a los del mercado mundial.
nómicas generales -en particular la cambiaría y de comercio exterior 7. Para interpretar correctamente estas razones deben tenerse en cuenta algunas consid~ra­
ciones. Cuando el precio doméstico es el precio del productor, c~mo en el caso del tngo,
tienen sobre su desarrollo. Diseñar política agrícola y ejecutarla pensando
el maíz, el azúcar, la cebada y la leche, la razón muestra la protecc10n otorgada. del produc
en instrumentos cuyo efecto está muy limitado a sectores específicos puede tor. Se supone así que los costos de trasporte del puerto al consumidor son Iguales a l~s
conducir a un diagnóstico inadecuado de los problemas y a recomendacio correspondientes de la finca al consumidor para esos mismos p_roductos. Cuando el precio
doméstico es de mayorista, como en el caso del arroz y los aceites v~g~tales, de~ hacerse
nes de política que riñen con los objetivos perseguidos.
algún ajuste para medir la protección garantizada al produ~tor domes tic?. Tales a¡ustes no
se han hecho,aquí. Finalmente, cuando el precio doméstico es el precio pagado por~¡
consumidor, como en el caso de la carne, el margen de ajuste es mayor cuand? el precio
5. Se mide la variabilidad como el error estándar de la tendencia de la línea de regresión (J. doméstico es el de mayorista. Tampoco en este caso se ha hecho ninguna correcCión en este
García García, Op. cit., pp. 135-136). trabajo.
6
POLÍTICA AGRÍCOLA LA PRODUCCIÓN DE ALIMENTOS EN COLOMBIA 7
muestra también la razón de la tasa de cambio para las importaciones a la
de las exportaciones, a fin de determinar la magnitud del ajuste requerido
para obtener la tasa nominal de protección que resultaría de evaluarse el
precio internacional en pesos a la tasa de cambio para las importaciones.
El Cuadro 1.1, muestra que algunas actividades agrícolas han sido pro
tegidas de la competencia externa durante la mayoría de los 25 años que se
analizan. Otras fueron protegidas solamente durante las décadas del cin
cuenta y sesenta y otras fueron gravadas. Los períodos de protección más
altos fueron los últimos años de la década del cincuenta y toda la del sesen
ta cuando el peso se sobrevaloró notablemente, al existir tasas de cambio
supremamente bajas, alejadas de la realidad económica del país. Cuando
esa sobrevaloración se redujo, la protección bajó para todas las actividades
consideradas y llegó a ser negativa para algunas como los cultivos de sor
..
go, soya, arroz, algodón, cebada y azúcar, otorgándose así un subsidio al ."', _.".'
consumo doméstico. ·~~ Qi
<" .b.l l
No obstante, para establecer hasta qué punto fue protegida o gravada .. >
..,.
la producción de un bien cualquiera como resultado de la combinación de
..
políticas específicas para cada producto y de sobrevaloración del peso, es -.".'
u..
necesario comparar las tasas nominales de protección medidas para cada
"
producto con el grado de sobrevaloración del peso. '::>
~
Antes de continuar con el análisis conviene explicar brevemente la im
portancia que tiene que el peso colombiano esté o no sobrevalorado. Se dice
que el peso está sobrevalorado cuando por una unidad de moneda extran
jera (un dólar) se reciben o se pagan menos pesos de los que efectivamente
se deberían recibir o pagar al no existir restricciones al comercio de bienes
y servicios. Así, si se encuentra que la sobrevaloración del peso es de 70%
y la tasa de cambio que debería regir en la economía de 50 pesos en caso de
no haber sobrevaloración, se observaría entonces una tasa de cambio de 15
pesos por dólar.
Es evidente, entonces, que la sobrevaloración del peso que resulta de
los impuestos a las importaciones es, en la práctica, un impuesto a las ex
portaciones. Para los exportadores esto significa que para poder adquirir
un producto importado cuando el peso está sobrevalorado en 70% ellos
deben exportar tres veces más de lo que es necesario cuando el peso no está
sobrevalorado. Si a un exportador le dan un subsidio de 5 pesos por dólar
de exportación, la tasa de cambio efectiva sería de 20 pesos por dólar, lo que
indica que todavía debe exportar 2,5 veces más de lo necesario para adqui
rir un bien importado cuando no hay sobrevaloración. La moraleja de estos
dos ejemplos es que, aunque haya subsidios a la exportación, no necesaria
mente hay un beneficio neto para los exportadores.
8 POLÍTICA AGRÍCOLA LA PRODUCCIÓN DE ALIMENTOS EN COLOMBIA 9
La argumentación anterior también es válida para productos importados exportaciones se gravaron con una tasa del10% durante el período 1953-
libremente o con muy baja protección. Así, si un producto se importa libre de 1978, se concluye que la tasa de sobrevaloración del peso fue cercana al70%
gravámenes con una tasa de cambio de 15 pesos por dólar cuando la tasa que en las décadas del cincuenta y del sesenta y no menos del 30% en la del
debe regir en le economía es de 50 pesos por dólar, se está desestimulando la setenta. Es muy probable que el tamaño de la sobrevaloración del peso que
producción interna de ese producto; aun en el caso de que hubiera un arancel resulta de la aplicación de restricciones al comercio de importación y ex
del33,33%, lo que subiría el costo de importar a 20 pesos por dólar, la produc portación esté subestimado.
ción del artículo protegido estaría, en verdad, desprotegida. El Cuadro 1.1 nos sirve para determinar qué productos alimenticios se
En resumen, no basta mirar si el precio de un producto en el mercado sobreprotegieron si el peso no hubiera estado sobrevalorado. Las políticas
doméstico es superior a su precio internacional para determinar si está pro comerciales seguidas durante el período 1953-1978 establecieron un grava
tegido; es necesario comparar esa tasa de protección observada con la so men muy claro para el sorgo, la soya, la cebada y el algodón. Su producción
brevaloración del peso para determinar la verdadera magnitud de la fue bastante más baja de la que hubiera ocurrido en la ausencia de restric
protección. Si la tasa observada de protección es mayor que la tasa de so ciones a las importaciones y a las exportaciones.
brevaloración del peso, entonces se puede decir inequívocamente que esa Las tasas de protección nominal para el maíz y el arroz en los decenios
actividad ha sido protegida; si sucede lo contrario, entonces se debe con
del cincuenta y sesenta fueron más bajas que la sobrevaloración del peso.
cluir que esa actividad ha sido gravada.
Esto es mucho más claro para el arroz, que para el maíz. En los primeros
Para calcular la sobrevaloración del peso es necesario conocer:
años de la década del cincuenta, sin embargo, los dos fueron protegidos, es
decir, la protección nominal resultado de la aplicación de restricciones a las
l. El arancel verdadero que se cobró sobre las importaciones, es decir, la
importaciones fue superior a la tasa de sobrevaloración del peso. El com
tarifa aduanera que se hubiera requerido colocar para, con la tasa de
portamiento de la protección fue distinto en la década del ~etenta, c~an~?
cambio vigente en cada momento, restringir las importaciones a los ni
el desarrollo tecnológico en la producción de arroz condUJO a una signifi
veles que serían restringidas sin la necesidad de establecer controles
cativa disminución de su precio relativo. De hecho, la política comercial
administrativos y crear institutos para ejecutar esa política.
para las posibles exportaciones de arroz, al no permitirlas, significó un ~ra­
2. El monto de los subsidios o los impuestos a las exportaciones que rigie
vamen adicional al resultado de la sobrevaloración del peso. La protección
ron en diversos años del período en consideración.
nominal para la producción de maíz, a pesar de sus variaciones a lo largo
Cálculos hechos por el autor indican que la verdadera tarifa de impor de la década, no neutralizó esa sobrevaloración, y el cultivo tuvo pocos
tación alcanzó niveles de entre el 53% y el70% en las décadas del cincuenta incentivos para expandirse.
y sesenta, y que fue, de por lo menos, un 20% en la década del setenta. Un tercer grupo de productos -leche, aceites vegetales y trigo- per
También muestran esos cálculos que la exportación de café fue gravada con tenece claramente a la categoría de los bienes verdaderamente importables.
un 15% y que el resto de las exportaciones recibió un subsidio bruto de En otras palabras, la razón de su precio doméstico al internacional supera
entre 33% y 43% en los decenios del cincuenta y sesenta y entre 16% y 30% siempre las tasas de sobrevaloración del peso. Las cifras del Cuad~o 1.1 n?
y en el del setenta8. La alta participación de las exportaciones de café en las apoyan la idea de que los productores domésticos pueden competir efecti
exportaciones totales sugiere que, en el agregado, todas las exportaciones vamente con los proveedores extranjeros, dadas las condiciones técnicas de
se gravaron con una tasa del12% en las dos primeras décadas consideradas producción existentes. Si las importaciones de leche y ~c~ites ve~etales se
y con el 7% y 8% en la del setenta9. Si para simplificar se supone que las permitieran libremente, el país ¡osiblemente se convertma en un Importa
dor mayor de estos productos1 . El trigo es el único rubro alimentano que
se importó en cantidades considerables durante todo el período analizado.
8. Estas tasas de impuestos y subsidios son diferentes a las conocidas tradicionalmente por
la tasa de cambio escogida para hacer la comparación. Para una explicación detallada de
la metodología utilizada véase Jorge García García, The Effects of Exchange Rales, Capítulos
6 y 7 y Cuadro 8. 10. Sin embargo, cabe anotar que en algunas zonas lecheras se ha registrado e~ los últim~s
9. Estas tasas se encuentran como un promedio ponderado de los impuestos y subsidios años un aumento significativo en la producción por hectárea de?ido al c.arnb10 tecnoló~J­
calculados, siendo las ponderaciones la participación de cada grupo de exportaciones en co. Este factor puede haber alterado la relación entre precios mternac1onales Y prec1os
las exportaciones totales. domésticos.