Konstruktion og styring af Shared Service Centre i den offentlige sektor

367 Pages·2017·3.15 MB·Danish

Konstruktion og styring af Shared Service
Centre i den offentlige sektor

Daniel Harritz
Ph.d.-afhandling, foråret 2013
Institut for Økonomi og Ledelse
Aalborg Universitet
ii-367
Resume
I de senere år er der i den offentlige sektor kommet stadig større fokus på forskellige
samarbejdsstrategier. En af disse strategier er konstruktionen af Shared Service Centre
(SSC). Grunden til, at SSC er blevet en del af debatten om en mere optimal indretning af
den offentlige serviceproduktion, er, at der er en forhåbning om, at dannelsen af SSC, i
lighed med andre samarbejdsstrategier, kan løse de stigende økonomiske og strukturelle
udfordringer i den offentlige sektor. Det er dermed med andre ord specifikt i forhold til
dannelsen af servicecentre forhåbningen, at centraliseringen af støttefunktioner såsom
rengøring, bogholderi, vaskeri m.m. både kan generere besparelser og en mere effektiv drift
af den offentlige sektor.
Som eksempelvis præciseret af Quinn et al. (2000) og senere i en lang række SSC-
kilder er det en misforståelse udelukkende at betragte SSC som en centraliseringsstrategi. I
stedet er det en central pointe, at de involverede forretningsenheder eller organisationer
(kunderne til SSC) indgår i at bestemme, hvilke services de ønsker fra SSC. Et
servicecenter skal derfor opbygges og styres med henblik på at indgå i et tæt samarbejde
med kundeorganisationerne. Den generelle opfattelse i SSC-litteraturen (se f.eks. Janssen &
Joha, 2006; Farndale et al., 2009; McIvor et al., 2011) er derfor, at fordelene ved at danne
et SSC udspringer af en stærk forbindelse mellem intra- og interorganisatoriske forhold ved
at fastholde, at et SSC skal udvikles til at skabe værdi for kunderne.
I praksis har der i den offentlige sektor været en række eksempler på både
manglende resultater og styringsudfordringer i forbindelse med SSC. Flere har koblet dette
sammen med en generel manglende forståelse af netop den intra- og interorganisatoriske
forandrings- og reorganiseringsindsats, der skal til for at konstruere og lede et SSC (jf.
Janssen & Joha, 2006; Dollery & Grant, 2010). Konsekvensen af dette har været, at en
række kilder har advokeret for, at der behov for mere indsigt i de processer, som indgår i at
udvikle, organisere og styre SSC (se f.eks. Farndale et al., 2009; McIvor et al., 2011).
Ved at tage udgangspunkt i artikler af Farndale et al. (2009), Ulbrich (2010b),
McIvor et al. (2011) og Minnaar & Vosselman (2011) opridses det i kapitel 1, hvordan
opbygningen og styringen af et SSC på den ene side kræver udvikling og sammenstilling af
intra- og interorganisatoriske forhold i og mellem SSC og kunderne. På den anden side
iii-367
vises det, at det ifølge Ulbrich (2010b) ikke må underkendes, at dette konstruktionsforløb
foregår i en dynamisk offentlig sektor, som kan have direkte indvirkning på, hvordan
driften af et SSC tilrettelægges.
Til at skabe indblik i, hvordan dette komplekse sammenstillingsforløb kan finde
sted, tages der udgangspunkt i Minnaar & Vosselman (2011), som diskuterer, hvordan
forskellige styringselementer kan blive centrale aktører i processen med at konstruere SSC.
Minnaar & Vosselman (2011) påpeger dog samtidig, at der kun er ganske lidt viden om
dels, hvordan styringselementer kan opnå denne rolle, dels hvad det betyder for
konstruktionen og styringen af SSC. Det har konkret ført til, at interorganisatorisk
styringslitteratur og aktør-netværksteori (ANT) benyttes i denne afhandling til at adressere,
hvordan fabrikationen og brugen af forskellige styringselementer kan assistere
menneskelige aktører i opbygningen og styringen af SSC i den offentlige sektor.
Til at videreudvikle meningen og relevansen af dette fokus vil kapitel 2 uddybe de
forskellige karakteristika og motiver knyttet til SSC. I kapitlet belyses det for det første,
hvordan der er en diskrepans mellem de forskellige motiver og de faktiske resultater med
SSC i den offentlige sektor. For det andet gennemgås det, hvordan litteraturen om SSC i
relation til den offentlige sektor har kædet denne diskrepans sammen med dårlig indsigt og
styring af de forskellige intra-, interorganisatoriske og kontekstuelle aspekter relateret til
opbygningen og styringen af SSC.
Endvidere vil kapitel 2 også i relation til forståelsen af styringselementernes rolle i
dannelsen og styringen af et SSC, inddrage relevant interorganisatoriske styringslitteratur
(Caglio & Ditillo, 2008; Meira et al., 2010). Kendetegnende for denne litteratur er, at der i
løbet af de sidste mange år er blevet anvendt forskellige analysestrategier med henblik på at
forstå og udvikle indsigten i interorganisatorisk økonomistyring. Derfor vil kapitel 2 også
gennemgå de forskellige omdrejningspunkter og ræsonnementkæder, som er blevet anvendt
til at skabe forskellige former for indsigt i styring af samarbejdsrelationer. Denne
gennemgang vil også præcisere, hvordan valget af ANT blev foretaget ud fra et ønske om at
fokusere på en basal ikke a priori-opfattelse af individers og styringselementers betydning i
konstruktionen og styringen af SSC.
iv-367
I kapitel 3 beskrives det ved hjælp af ANT, hvordan udviklingen og styringen af et
SSC kan opfattes som en oversættelsesproces. Selve tilgangen til at undersøge, hvad der
influerer på denne oversættelsesproces, gøres gennem den ANT’ske forståelse af socio-
teknisk symmetri. Dette skaber et naturligt fokus på at følge den gensidige indvirkning,
som processer, individer, politik og forskellige materialiteter, kaldet for styringselementer,
har på konstruktionen og styringen af SSC. Oversættelsen af SSC i den offentlige sektor er
dermed i denne afhandling funderet i en diskussion af dels styringen af de praktiske
aktiviteter lokaliseret både i SSC og i kundeorganisationerne ved at følge, hvordan dette er
et møde mellem individer og materialiteter, dels hvordan disse aktiviteter påvirkes af
udefrakommende tiltag.
Til at organisere, hvordan individer og styringselementer er dybt involveret i at
regulere og styre de førnævnte aktiviteter, benyttes forskellige ANT-koncepter, som
udpensles i kapitel 3. Det interessante ved disse koncepter er, at de kan medvirke til at
synliggøre, hvad styringselementer i alliancer med individer gør i skabelsen og styringen af
SSC. Kapitel 3 vil på den baggrund anvise, hvordan styringselementer såvel som
mennesker kan ”authorize, allow, afford, encourage, permit, suggest, block, render
possible, forbid, and so on” (jf. Latour, 2005, s. 72) i forløbet med at danne og styre SSC i
den offentlige sektor.
Med henblik på at skærpe denne forståelse af dynamik anvendes koncepterne
framing og overflowing (Callon, 1998). I forhold til framing er det associeret med, at
mennesker kan danne en ramme (framing) ved at alliere sig med andre mennesker og
styringselementer, og denne ramme kan diktere forløbet med at danne og styre et SSC
tilnærmelsesvis afsondret fra udefrakommende påvirkninger. Omvendt kan sådanne
alliancer også bruges til at sætte spørgsmålstegn ved det etablerede eller tillade, at noget
udefra trænger ind og påvirker driften i og mellem SSC og kunderne. Dette forsøg på at
bryde en framing og dermed få oversættelsesprocessen til at skifte retning kaldes for et
overflow. Brugen af de to koncepter er dermed medvirkende til at fremhæve netop, hvor
dynamisk og alsidig opbygningen og styringen af et SSC er i den offentlige sektor.
Efter diskussion af, hvordan forskellige ANT-koncepter er tiltænkt at blive anvendt,
vil kapitel 4 omhandle de metodiske valg i forhold til indsamlingen og behandlingen af
v-367
empiri og teori for at kunne præsentere tre plausible casestudier af dannelsen og styringen
af SSC. Et gennemgående tema i kapitel 4 vil være den løbende debat inden for
økonomistyringsforskningen om, at forskning, der anvender ANT, især har fokuseret på at
skabe performative studier, som afviger fra den generelle forskning inden for domænet (se
f.eks. Hansen, 2011; Lukka & Vinnari, 2011). Dette har ifølge Hansen (2011) på mange
måder distanceret ANT-studier fra domænet. Derfor vil fremgangsmåden i kapitel 4 være
præget af, hvordan der kan skabes en stærkere forbindelse mellem de performative studier i
denne afhandling og den generelle SSC- og interorganisatoriske styringslitteratur. Det sker
ved at følge en fremgangsmåde opridset af Hansen (2011), som netop er designet med
henblik på at skabe en tættere sammenhæng mellem ANT og andre studier.
Kapitel 5, 6, og 7 følger selve konstruktionen og styringen af tre SSC-systemer i den
offentlige sektor. Muligheden for at følge dannelsen og styringen af SSC er samtidig også
en måde at analysere hvordan mange forskellige styringselementer og individer involveres
heri. Det er præcist dette fokus, der viser potentialet ved en ANT-analyse, da der bidrages
med direkte indsigt i de forskellige roller, som styringselementerne og menneskelige
aktører opnår i konstruktionsprocessen (jf. Mouritsen et al., 2010; Minnaar & Vosselman,
2011). Dette skyldes især, at ANT er funderet i en performativ forståelse, hvilket står i
kontrast til forklaringer udledt ved hjælp af økonomisk eller institutionel teori, når det
kommer til at forstå selve forholdene og effekten af styringselementer i
samarbejdsrelationer.
Udgangspunktet i analyserne for at forstå de alsidige roller, som forskellige
styringselementer fik i udviklingen og styringen af de tre servicecentre, var at acceptere, at
styringselementer kan blive nøgleaktanter i denne proces. Samtidig indebærer dette ikke, at
elementerne opfattes som naturligt givne eller forbundet til en a priori kausal forståelse
mellem struktur og styring. I stedet viser de empiriske kapitler i denne afhandling, hvordan
styringselementer deltager i konstruktions- og styringsprocessen på multiple og nogle
gange overraskende måder. Det betyder også, at forløbene med at danne og styre de tre
SSC’er illustreres som en løbende proces i stedet for et afgrænset forløb. Dermed belyses
det også, hvordan opnået stabilitet i mange tilfælde viste sig at være midlertidig og
skrøbelig grundet forsøg på overflow.
vi-367
Denne indsigt i elementernes virke er derfor en beskrivelse af, at elementernes
betingelser og effekter hverken er kausale eller universelle, men derimod episodiske. Den
performative konstruktivistiske opfattelse i ANT fører derfor til, at aktanter såvel som
aktører tildeles tilnærmelsesvis samme handlingskraft i konstruktionsprocessen. På den
måde handler det i analyserne ikke om at studere, hvad der skulle være gjort i henhold til en
specifik analysestrategi, men om i de tre casestudier at følge, hvad der faktisk sker i
konstruktionen og styringsprocessen, ved at følge de differentierede og tvetydige roller,
som styringselementerne gennem alliancer med menneskelige aktører tildeles.
At studere den kontekstuelle bestemte konstruktionsproces handler derfor i denne
afhandling om at studere forskellige styringselementer, der bruges af aktører til at styre og
organisere forskellige målsætninger, ideer, holdninger og organisatoriske forhold i og
mellem SSC og kunderne. Det betyder, at ANT gør det muligt at vise, hvordan dannelsen
og styringen af SSC er ensbetydende med udviklingen af nye organisatoriske strukturer.
Dette gøres ved at fokusere på, hvordan forskellige menneskelige og ikke-menneskelige
elementer sættes sammen og danner netværk. Forklaret på en anden måde følges det i
casestudierne, hvorledes fabrikationen af styringselementer igennem relationer med
menneskelige aktører faktisk er de tre servicecentre. Ved at sammenstille operationelle og
strategiske aspekter fra SSC og kunderne viser de empiriske kapitler på den måde, hvordan

skabelsen af disse sammenfiltrede netværk har evnen til at transcendere tid og rum.
Samtidig viser den episodiske tilgang i casestudierne, at det at skabe noget også kan
være tvetydigt, og at styringselementer også spiller en afgørende rolle i at destabilisere
netværksstrukturer. Det centrale tema i afhandlingen er derfor, at hverken konstruktionen,
styringen af et SSC eller styringselementernes rolle heri er alment givet, hvilket betyder, at
styringselementer langt fra er entydige. I stedet bliver de til objekter sammenflettet med
aktører i en kompleks og kontekstuel konstruktions- og styringsproces, hvor spændinger og
alliancer etableres og afvikles fra episode til episode, og dermed også fra oversættelse til
oversættelse. Men dette er ikke det samme som, at elementerne udelukkende betinges af
lokale betingelser og kontekst. Tværtimod bliver elementer mere end bare effekter af lokale
omstændigheder ved, at de spiller en aktiv rolle i at bringe konstruktionen og styringen af
SSC i alle mulige og mange gange overraskende retninger.
vii-367
Det er også denne flydende forståelse af de episodiske alliancer mellem
styringselementer og menneskelige aktører i konstruktionen og styringen af SSC, der
danner afsæt for bidragene til SSC- og interorganisatorisk styringslitteratur. Som diskuteret
i kapitel 8 og efterfølgende kondenseret i kapitel 9 viser denne afhandling, at vi kan lære
meget af, hvordan styringselementer indgår i dannelsen og styringen af SSC. Ideer om SSC
går gennem forskellige oversættelsesforløb og ender med at være indlejret i forskellige
styringselementer, som indgår i at frame hele virkeliggørelsen af SSC. Det er derfor disse
elementer, som har en speciel rolle i, at ideer tages for givet, idet de fungerer som
stabilisatorer, der gør det muligt at skabe og fastholde intra- og interorganisatorisk
sammenhæng på trods af udefrakommende påvirkninger.
Nærværende studie viser også, at dette kun er en del af elementernes praktiske
udfoldelse, da de både er involveret i at destabilisere konstruktioner indefra, når
kontroverser fremkommer, og udefra, når kontekstuelle forandringer udøvet af
makroaktører trænger helt ind i de operationelle og strategiske aspekter af samarbejdet
mellem SSC og kunderne. Denne indsigt viser også, hvordan individer både i
servicecentrene, kunderne og signifikante andre påvirker processen med at opbygge og
styre SSC. De menneskelige aktører skal derfor være innovative og initiativrige for at
kunne navigere i en foranderlig og dynamisk verden, hvor ideer og holdninger skal føres
frem gennem alliancer med såvel mennesker som styringselementer. Disse alliancer kan
assistere med at frame og dermed skabe en bestemt retning for dannelsen og styringen af
SSC, men kan også bruges til det modsatte.

viii-367
Summary
In recent years the public sector has begun focusing more and more on different kinds of
collaboration strategies, and one of these strategies that have become increasingly popular,
is the construction of Shared Service Centers (SSC). The discussion around SSC in the
public sector is that the creation of service centers is a “magic bullet” for solving
increasingly complex social and economic problems and social structural challenges. In
other words the expectations derived form centralization of non-core support function such
as cleaning, catering, payroll, facility management etc. is that it will generate massive
savings, and at the same time provide a keener focus on core activities and better
operational flexibility.
But as for example discussed in Quinn et al. (2000) and later on in Janssen & Joha
(2006), it is a misconception to think of SSC as only centralization. Instead it is important
to understand that even though the services are offered from a centralized point it doesn’t
mean that SSC decline to a centralization model. In fact it is up to the local business units
(the customers of the SSC) to help determine what services they want. The SSC works in
cooperation with the surrounding business units, its customers, and thus do things ‘with’
them, and not ‘to’ them. The word service is therefore a key conception of SSC because a
SSC is in business only for providing services, not to execute control on behalf of the
parent corporation. The central understanding in the SSC literature (e.g. Janssen & Joha,
2006; Farndale et al., 2009; McIvor et al., 2011) is that in order to reap the benefits from
SSC there has to be connection and balance between the intra- and interorganizational
aspects, so that the SSC is develop to create value for the end users, and not to enforce or
control the customers needs.
In practice, however, there have been some notable failures and management
problems associated with the creation and management of SSC in the public sector. Many
have related this to poor understanding of the mentioned before intra- and
interorganizational aspects related to creating and managing SSC (Janssen & Joha, 2006;
Ulbrich, 2006; Dollery & Grant, 2010).
This has lead to several authors advocating for more insight into processes involved
in the development, organizing and management of SSC (Farndale et al., 2009; McIvor et
ix-367
al., 2011). By following SSC researches such as Farndale et al. (2009), Ulbrich (2010b),
McIvor et al. (2011) and Minnaar & Vosselman (2011), chapter 1 outlines the importance
of understanding how the development of different control elements can mitigate
management issues between the intra-, interorganizational and contextual aspects involved
in creating and managing SSC (Ulbrich, 2010b; Minnaar & Vosselman, 2011). In fact
Minnaar & Vosselman (2011) discus how control elements themselves become central
actors in the development and management SSC. But the authors also mention that little are
known about how elements actually become actors, and they therefore suggest that further
studies into the development and management of SSC, should use a relational approach to
outline the important role of control elements in this process.
In continuation of the above this thesis uses Actor Network Theory (ANT) to
address how the fabrication and use of control elements can assist human actor in
constructing and managing SSC in the public sector. To further develop the meaning and
relevance of this approach, chapter 2 is used to explaining in depth the meaning and
purpose of SSC. The main focus in the chapter is to outline why it is important to address
the construction and management of SSC by drawing on SSC literature that connects the
missing realization of benefits with a poor overall insight into aspects concerned with
construction and managing SSC.
To reinforce this view, chapter 2 will also discus how the complex understanding of
control and management in collaborations for many years has been investigated in various
forms of analysis in literature concerning interorganizational management and control (see
Caglio & Ditillo, 2008; Meira et al., 2010). Each of these forms has their own pivotal
points and chain of reasoning. The divergence can be explained by more or less explicit
assumptions about reality and knowledge, which leads the analysis in different directions,
and helps to create different insight into the management problems in collaborations. The
inspiration to focus on basic assumptions and forms of analysis comes in this dissertation
from, as mentioned before, ANT. The understanding in this dissertation is that the
theoretical position of ANT represents a sound point of departure when it comes to
generating new insight into the management problems of constructing and managing SSC.
x-367