Kommunalpolitik: Politisches Handeln in den Gemeinden

858 Pages·1999·19.94 MB·German

by  Roland Roth (auth.)

Kommunalpolitik
Hellmut WollmannlRoland Roth (Hrsg.)
Kommunalpolitik
Politisches Handeln in den Gemeinden
Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 1999
Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme
Kommunalpolitik: Politisches Handeln in den Gemeinden 1 Hrsg.: Hel1mut Wol1mann;
Roland Roth. - 2. völlig überarb. und akt. Auflage. -
ISBN 978-3-8100-2210-3 ISBN 978-3-663-10504-6 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-663-10504-6
NE: Wollmann, Hellmut [Hrsg.];
© 1999 Springer Fachmedien Wiesbaden
Ursprünglich erschienen bei Leske + Budrich, Opladen 1999
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Lektorat: Dr. Frank Berg
Redaktionelle Betreuung: Sabine Berthold
Satzherstellung: Fotosatz Froitzheim AG, Bonn
Inhalt
Vorwort
ROLAND ROTH/HELLMUT WOLLMANN
Kommunalpolitik IX
Kapitell: Lokale Demokratie und lokale Politikarena 1
ROLAND ROTH
Lokale Demokratie »von unten«. Bürgerinitiativen, städtischer Protest,
Bürgerbewegungen und neue soziale Bewegungen in der Kommunalpolitik 2
ADELHElD VON SALDERN
Rückblicke. Zur Geschichte der kommunalen Selbstverwaltung in Deutschland 23
HELLMUT WOLLMANN
Kommunalpolitik - zu neuen (direkt-)demokratischen Ufern? 37
HELLMUT WOLLMANN
Kommunalvertretungen: Verwaltungsorgane oder Parlamente? 50
KARL-HEINZ BERKEMEIER
Kommunalpolitisches Engagement: Zwischen Ehrenamt und Profession 67
HERMANN JANNING
Kreispolitik und Kreisverwaltung 76
HERBERT SCHNEIDER
Dorfpolitik 86
Kapitel 2: Institutionelle Rahmenbedingungen lokaler Politik
und Verwaltung 103
FRANZ-LuDWIG KNEMEYER
Gemeindeverfassungen 104
HANS-JÜRGEN VON DER HEIDE
Stellung und Funktion der Kreise 123
HANS-GÜNTER HENNEKE
Kreisverfassungen 133
V
HELLMUT WOLLMANN
Um-und Neubau der Kommunalstrukturen in Ostdeutschland 149
EBERHARD LAux
Erfahrungen und Perspektiven der kommunalen Gebiets
und Funktionalreformen 168
HELLMUT WOLLMANN
Entwicklungslinien lokaler Demokratie und kommunaler
Selbstverwaltung im internationalen Vergleich 186
Kapitel 3: Lokale Akteure 207
EVERHARD HOLTMANN
Parteien in der lokalen Politik 208
ROLF G. HEINZE/HELMUT VOELZKOW
Verbände und »Neokorporatismus« 227
NIKOLAUS SIMON
Gewerkschaften und Kommunen 240
ANNETTE ZIMMER
Vereine und lokale Politik 247
WOLFGANG THIEL
Selbsthilfe und »informeller Sektor« auf der lokalen Ebene 263
OTFRIED JARREN
Lokale Medien und kommunale Politik 274
Kapitel 4: Kommunen, Staat und Europa 291
JOCHEN DIECKMANN
Die Städte im Bundesstaat 292
WOLFGANG JAEDICKE/HELLMUT WOLLMANN
Kommunale Spitzenverbände 306
GERD SCHMIDT-EICHSTAEDT
Autonomie und Regelung von oben 323
MARTIN GORNIG/HARTMUT HÄUSSERMANN
Städte und Regionen im Süd/Nord-und West/Ost-Gefälle 338
DIETRICH ThRÄNHARDT
Die Kommunen und die Europäische Union 361
VI
STEFAN KRÄTKE
Internationales Städtesystem im Zeitalter der Globalisierung 378
Kapitel 5: Kommunale Handlungsressourcen 395
DIETER GRUNOW
Leistungsverwaltung: Bürgernähe und Effizienz 396
NICLAS STUCKE/MICHAEL SCHÖNEICH
Organisation der Stadtverwaltung und deren Reform/Modernisierung 411
WERNER SCHNAPPAUF
Die Organisation der Kreisverwaltung und deren Reform/Modernisierung 430
HANNS KARRENBERG/ENGELBERT MÜNSTERMANN
Kommunale Finanzen 437
HUBERT MEYER
Kreisfinanzen 461
MONIKA KUBAN
Kommunale Haushaltspolitik 477
SABINE LORENZ/HELLMUT WOLLMANN
Kommunales Dienstrecht und Personal 490
CHRISTOPH REICHARD
Aus-und Fortbildung in der Kommunalverwaltung 512
HEINRICH MÄDiNG
Liegenschaftspolitik 530
GÜNTER PÜTTNER
Kommunale Betriebe und Mixed Economy 541
WERNER HEINZ
Public Private Partnership 552
Kapitel 6: Kommunale Aufgaben und Politikfelder 571
Kapitel 6.1: Kommunale Infrastruktur und Umwelt 572
GERD ALBERS
Stadtentwicklung/Bauleitplanung 572
MICHAEL KRAUTZBERGER
Kommunale Stadterneuerung 586
VII
DIETER APEL
Kommunale Verkehrspolitik 599
Busso GRABOw/DIETRICH HENCKEL
Kommunale Wirtschaftspolitik 616
HUBERT HEINELT
Kommunale Arbeitsmarktpolitik 633
JOCHEN HUCKE
Kommunale Umweltpolitik 645
KLAUS MÜSCHEN
Kommunale Energiepolitik 662
HERMANN GLASER
Kommunale Kulturpolitik 676
Kapitel 6.2: Aufgaben der Sozialkommune 689
HOLGER BACKHAUS-MAUL
Kommunale Sozialpolitik. Sozialstaatliche Garantien
und die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft 689
WALTER WERNER
Armut und Obdachlosigkeit in der Kommune 703
DIETER GREESE
Kommunale Kinder-und Jugendpolitik 717
PETER GITSCHMANN/Uoo BULLMANN
Kommunale Altenpolitik 732
DOROTHEE RHIEMEIER/BARBARA STOLTERFOHT
Kommunale Frauenpolitik 748
ThOMAS SCHEFFER
Ausländerpolitik in der Kommune 764
ALFTROJAN
Kommunale Gesundheitspolitik 780
BURKHARO HINTZSCHE
Kommunale Wohnungspolitik 801
Auswahlbibliographie 821
Sachregister 837
Autorenverzeichnis 849
VIII
Vorwort
Wenn wir kaum fünf Jahre nach dem ersten Erscheinen eine erweiterte und umfassend
überarbeitete Neuausgabe des Sammelbandes »Kommunalpolitik« vorlegen, tragen
wir damit der enormen Veränderungsgeschwindigkeit Rechnung, die in vielen Feldern
der Kommunalpolitik am Ende dieses Jahrhunderts zu beobachten ist. Nicht nur mit
Blick auf die deutsch-deutsche Vereinigung gilt: »Soviel Anfang war nie«. Das span
nungsreiche Kräftefeld des kommunalen Wandels läßt sich grob mit den Stichworten
Globalisierung, Europäisierung, ÖkonomisierungiPrivatisierung, Verwaltungsreform
und Demokratisierung abstecken.
Spürbarer denn je wirken ökonomisch vorangetriebene Globalisierungsprozesse
auf die Kommunalpolitik. Die oft zitierte »Standortfrage« provoziert und verlangt
nicht zuletzt lokal angepaßte Antworten. Sie zu finden und umzusetzen, übersteigt al
lerdings häufig das hergebrachte Handlungspotential der zuständigen kommunalen
Ämter. Experimentiert wird daher mit neuen Kooperationsformen, wie z. B. »public
private partnerships«, image trächtigen Festivals und möglichst internationalen Aus
stellungen - Anstrengungen, die gelegentlich zum Leitbild der »unternehmerischen
Stadt« verdichtet werden. Auch dort, wo solche Kampagnen von Erfolg gekrönt sind,
laufen wenig glamouröse soziale »Kosten« auf. Ein vielerorts zu beobachtender Glo
balisierungseffekt ist die wachsende soziale Ungleichheit. Auch wo sie sich (noch)
nicht in räumlicher Segregation und Ghettobildung niederschlägt, wie wir sie von vie
len US-Städten oder den Stadtrandsiedlungen französischer Großstädte kennen, ha
ben vielfältige Erscheinungsformen der sozialen Ausgrenzung und Verarmung auch in
Deutschland die bange Frage auf die Tagesordnung gesetzt: Ȇberlebt die soziale
Stadt?«. Die gesteigerte Mobilität auf den internationalen Finanz- und Kapital
märkten ist von Migration und Fluchtbewegungen begleitet. Sie stellen eine sozi al in
tegrative Herausforderung dar, die in erster Linie von den Kommunen zu bewältigen
ist. Aber zumeist fehlt es ihnen an den entsprechenden Mitteln und Voraussetzungen.
Der Aufschwung rechtsradikaler Mobilisierungen und »ausländerfeindlicher« Ge
walttaten in den neunziger Jahren signalisiert, wie weit entfernt wir von einer offenen,
toleranten und multikulturellen Stadtgesellschaft sind. Auch wenn Stichworte wie
»Globalisierung« und »Standort« häufig zur Verstärkung von rhetorischem Imponier
gehabe und zum Passepartout für alle möglichen Interessen funktionalisiert oder zu
Sammelbegriffen für vielfältige Bedrohungsgefühle werden, dürfte doch unstrittig
sein, daß wir eher am Anfang als am Ende der damit bezeichneten ökonomisch-ge
sellschaftlichen Umbrüche stehen.
Europa hat sich in der gedrungenen Gestalt der Europäischen Union seit Maas
tricht zu einem gewichtiger werdenden politischen Faktor entwickelt, der auf die
kommunale Ebene austrahlt. Einerseits wird mit dieser Europäisierung die Hierachie
der politischen Ebenen von Gemeinden, Ländern und Bund um eine weitere aufge
stockt, die keineswegs flächendeckend, aber doch in zahlreichen lokalen Politikfeldern
Einfluß nimmt. Andererseits - und dies gilt besonders für die kommunale Ebene in
Ostdeutschland - halten die Förderungsprogramme der EU diverse »Töpfe« bereit,
aus denen sich die notorisch finanzknappen Kommunen bedienen können. Mit der
Wirtschafts- und Währungsunion wurde jedoch nicht nur der nationalstaatliche Rah
men erweitert bzw. aufgestockt, sondern wurden zugleich europäische Bürgerrechte
IX
geschaffen, die auch die Gemeindeebene zu verändern beginnen. Unmittelbar spürbar
wird dies im Kommunalwahlrecht für EU-Bürgerlnnen, aber auch in den grenzüber
schreitenden ökonomischen Rechten, die z. B. die für die Bundesrepublik bislang
prägende, im internationalen Vergleich einmalige Vorrangigkeit der Wohlfahrts
verbände für weite Bereiche der sozialen Dienste und Einrichtungen in Frage stellen
wird. Auch für die Dynamik der EU-Europäisierung gilt, daß deren längerfristige
Wirkungen auf die Gemeindepolitik - zum al nach der Einführung des »Euro« - gegen
wärtig kaum absehbar sind.
Bis in die siebziger Jahre - in der »alten« Bundesrepublik noch ein Jahrzehnt län
ger - schien es so, als folge die Entwicklung der kommunalen Aufgabenfelder und
Versorgungseinrichtungen dem »Wagnerschen Gesetz« stetig wachsender Staatstätig
keit. Jahresringen gleich zeichnete sich Kommunalpolitik in erster Linie durch die
Neuanlagerungen von Leistungen und Diensten aus, ohne daß der Bestand in Frage
gestellt wurde. Seither hat eine neoliberale Gegenbewegung die Kommune als Garant
von Infrastruktureinrichtungen umgekrempelt. Längst sind in vielen Ländern klassi
sche kommunale Dienste - von der Wasser- und Gasversorgung bis zur Müllabfuhr -
(wieder) an private Unternehmen abgetreten worden. Frühere Domänen kommunaler
Daseinsvorsorge, wie z. B. der kommunale Wohnungsbau, sind zu Brachland ge
worden. Aber die Trendwende in Richtung marktwirtschaftlicher Privatisierung ist
keineswegs ungebrochen, denn die Kommunen sehen sich auch mit neuen Infrastruk
turforderungen konfrontiert, wie z. B. die Versorgung mit neuen Informations
technologien und Internetanschlüssen. Welche Aufgaben aus welchen Gründen in
kommunaler Regie verbleiben sollten, ist heute umstrittener denn je. Daß von der je
weiligen wohlfahrtspolitischen Verteilung der Zuständigkeiten zwischen Staat, Markt
und Gemeinschaften/Haushalten auch die Gestaltungskraft kommunaler Politik be
rührt wird, dürfte allerdings auf der Hand liegen.
Jenseits der Frage nach dem Zuschnitt der kommunalen Aufgaben wird die kom
munale Landschaft der Bundesrepublik durch die Suche nach »neuen Steuerungs
modellen« bzw. einem »new public management« umgepflügt. Betriebswirtschaftliche
Orientierungen sollen auch - so die Botschaft - in der kommunalen Selbstverwaltung
Einzug halten, um dort zu mehr Effizienz - und womöglich auch zu mehr Demokra
tie - beizutragen. Mit dem neuen Leitmotiv »Vom Bürger zum Kunden« werden je
denfalls zwiespältige Erwartungen angesprochen. Eine neue Konsumentensouver
änität soll dort Einzug halten, wo vordem Amtsstubengeist wehte. Aber wie steht es
um die sozialen Garantien für jene Bevölkerungsgruppen, denen es an der nötigen
Kaufkraft mangelt? Mit der Erprobung von neuen Managementmodellen wird auch
das demokratische Potential kommunaler Selbstverwaltung im Spannungsfeld von
Bürgerinnen und Bürgern, ihren Vertretungsorganen und der kommunalen Verwal
tung neu vermessen. Ob sich der vielfach versprochene doppelte Zugewinn an Effi
zienz und Demokratie wirklich einstellen wird, läßt sich gegenwärtig schwer ent
scheiden.
Ähnlich schwierig ist eine Bilanz der inzwischen abgeschlossenen Serie von Kom
munalverfassungsreformen, die in den neunziger Jahren einige der Besonderheiten der
süddeutschen Kommunalverfassung auf die gesamte Bundesrepublik ausdehnte. Im
Zentrum der öffentlichen Aufmerksamkeit stand die flächendeckende Einführung von
direktdemokratischen Verfahren - allen voran die Möglichkeit von Sachentscheiden
über Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, zusätzlich in vielen Ländern die Direkt
wahl von Bürgermeistern und Landräten. Auch wenn wir die Langfristwirkungen noch
nicht absehen können, deutet die konkrete Ausgestaltung dieses kommunalen Demo
kratisierungsschubs nicht in Richtung einer Abkehr von den repräsentativen Tradi-
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