Kamu Yatırım Projelerinin Planlanması ve Analizi

163 Pages·2014·1.58 MB·Turkish

Kamu yatırım projelerinin planlanması ve analizi.
Kamil Ayanoğlu, M. Cüneyd Düzyol, Niyazi İlter ve Cevdet Yİlmaz. Ankara: DPT. İktisadi Sektörler ve
Koordinasyon Genel Müdürlüğü. Proje, Yatırımları Değerlendirme ve Analiz Dairesi, Aralık 1996.
xii, 256 s. graf. şek. tab. ISBN: 975-191625-9
İÇİNDEKİLER
ÖNSÖZ

KISALTMALAR VE SEMBOLLER
A. PLAN, PROGRAM VE PROJE İLİŞKİSİ
PLAN VE PLANLAMA / PLAN ÇEŞİTLERİ / GENEL PLANLAMA SüRECİ VE
TÜRKİYE'DEKİ UYGULAMA / AŞAMALI PLANLAMA SÜRECİ : Plan Hazırlama Süreci

EK-A1 : Devlet Planlama Teşkilatı Organizasyon şeması
EK-A2 : Türkiye'de Kamu Yatırım Programının Hazırlanması Süreci
EK-A3 : Türkiye'de Uygulanan Bütçe Hazırlama Süreci
B. PROJE PLANLAMASI GıRış / YATIRIM KAVRAMI VE PROJELERİN

SINIFLANDIRILMASI / PROJE PLANLAMA AŞAMALARI
C. PROJE HAZIRLAMA : Yapılabilirlik Etüdü
GENEL BİLGİLER / PROJENİN TANIMI VE KAPSAMI / PİYASA ARAŞTIRMASI /
HAMMADDE ETÜDÜ / YER SEİMİ / KAPASİTE SEÇİMİ / TEKNOLOJİ SEÇİMİ VE
MÜHENDİSLİK / İŞLETME ORGANİZASYONU VE İNSAN KAYNAKLARI / YATIRIM
TUTARININ HESAPLANMASI / İŞLETME DÖNEMİ GİDER VE GELİRLERİ / PROJE
UYGULAMA PROGRAMI :Termin Planı / PROJENİN FİNANSMANI VE FİNANSAL ANALİZ
/ PROJE ANALİZİ
EK-C1 : Ön-Yapılabilirlik ve Yapılabilirlik Etüdlerinin Kapsamı
EK-C2 : Yatırım Projesi ıle ılgili özet Bilgiler
EK-C3 : Toplam Yatırım ve Yıllara Dağılımı
EK-C4 : İşletme Giderleri Tablosu
D. PROJE ANALİZ TEKNİKLERİ
TEKNİK ANALİZ / TİCARİ, EKONOMİK VE SOSYAL ANALİZ / MALİYET-ETKİNLİK
ANALİZİ / KATMA DEĞER YöNTEMİ VE DİĞER ULUSAL ANALİZ öLÇÜTLERİ /
FİNANSAL ANALİZ / KURUMSAL ANALİZ / ÇEVRESEL ANALİZ
EK-D1: İndirgenmiş Nakit Akımı Tablosu (Toplam Yatırım Açısından)
EK-D2: İndirgenmiş Nakit Akımı Tablosu (Özkaynak Açısından)
EK-D3: İndirgenmiş Kaynak Akımı Tablosu (Ön Ekonomik Analiz ve Fayda-Maliyet Analizi
ıçin)
EK-D4: Ekonomik Değerlerin Belirlenmesi için Karar Ağacı
EK-D5: Finansal Nakit Akımı Tablosu
EK-D6 : Finansman ıhtiyacı ve Kaynakları Tablosu (Finansman Tablosu)
EK-D7 : Net Gelir-Gider Tablosu
EK-D8 : Proforma Bilanço
PROJE PLANLAMA VE ANALİZ KAVRAMLARI
KAYNAKLAR
ŞEKİLLER
ŞEKİL-A1: Çok Aşamalı Planlama ve Karar Alma Süreci
ŞEKİL-A2: Aşamalı Planlama Süreci
ŞEKİL-A3:Yukarıdan-Aşağı ve Aşağıdan-Yukarı Planlama Süreçlerinin Sentezi
ŞEKİL-A4: Enerji Sektörü Planlaması
ŞEKİL-B1: Kamu Yatırım Projelerinin Planlaması ve Uygulamasının Aşamaları

ÖNSÖZ
Pek çok şekilde tanımlanabilen "proje" kavramı için literatürde yaygın biçimde kullanılan tanımlardan biri;
"proje, kaynakların yatırımına yönelik herhangi bir tasarının analiz edilebilen ve değerlendirilebilen en küçük
bağımsız birimidir" şeklindedir (Dickey; Miller, 1984 ve Little; Mirrlees, 1974). Diğer bir ifade ile proje,
"başlıbaşına değerlendirilebilen herhangi bir yatırım unsurudur."
Yine yaygın bir tanımlama ile projeler, bir kalkınma planının ve dolayısıyla kalkınmanın yapı taşlarıdır
(Dickey; Miller, 1984 ve Little; Mirrlees, 1974). Yapı taşları doğru seçilmemiş bir kalkınma planının başarılı
olabilmesi olası değildir. Bu, yapılan planın firma veya ülke ölçeğinde olması durumunda da böyledir. Bazı
kalkınma planları tek bir projeden de oluşabilirler. Ancak, genelde birbirleriyle doğrudan ya da dolaylı ilişkisi
bulunan çok sayıda proje söz konusudur.
Her proje ekonomiden belli girdiler (kaynaklar) alır ve belirli bir gereksinimi karşılamaya yönelik çıktılar (mal,
hizmet) üretir. Bu süreç belli bir zaman aralığında ve mekanda gerçekleşir. Proje analizi kavramının çıkış
noktası, tüm dünyada kaynakların sınırlı, gereksinimlerin ise kuramsal olarak sonsuz olmasıdır. Çok yalın
ifadesiyle proje analizi, bir proje tarafından tüketilen girdiler (kaynaklar) ve üretilen çıktıların (mal, hizmet)
belirlenmesi ve karşılaştırılmasıdır. Bu değerlendirmeyi yapabilmek için proje tarafından kullanılacak girdiler
ve üretilecek çıktıların ölçülmesi ve ortak bir temelde karşılaştırılması gerekmektedir. Bu nedenle proje
analizinin temel aşamalarından biri, projenin ortaya çıkaracağı maliyet ve faydaların (girdi ve çıktıların)
fiziksel olarak ölçülmesidir. Daha sonra fiziksel olarak ölçülen girdi ve çıktıların parasal olarak ifade edilmesi
ve nakit akışlarının oluşturulması gerekmektedir . Nakit akışlarını oluşturmak için projenin faydalı ömrü
süresince her yıl yarattığı gider ve gelirler dikkate alınır. Her gider negatif, gelir ise pozitif bir kalemi
oluşturmaktadır. Ardından, her yıl için belirlenen gider ve gelirler bir referans yıl (genellikle projenin başlangıç
yılı) değerlerine getirilir ve karşılaştırılır. Kuramsal olarak, projenin sağlayacağı çıktılar, girdilerden büyük
(değerli) ise proje kabul, değilse red edilir. Bu karşılaştırmanın girişimci birey veya yatırımcı kuruluş
açısından yapılması halinde değerlendirmeler genel olarak, projenin çıktı ve girdilerine atıfla, kar (gelir)-zarar
(gider) analizleri, ulusal ekonomi veya toplum açısından yapılması halinde ise fayda-maliyet analizleri olarak
adlandırılmaktadır. Proje analizi, sadece tek bir projenin kabul veya red edilmesine yönelik olarak değil, geniş
ölçüde, alternatif projeler arasında seçim yapmak amacıyla da uygulanır.
Başta gelişmekte olanlar olmak üzere tüm ülkeler, sermaye, nitelikli işgücü, doğal kaynaklar, arazi, döviz, vb.
sınırlı kaynakları, hangi ekonomik ve/veya sosyal sektörlere ve ne şekilde yöneltmek suretiyle toplumun
sağlayacağı yararları en üst düzeye çıkarabiliriz sorusu ile karşı karşıyadırlar.
Bu soruya yanıt aranırken 1960'lı yıllarda dünyada ekonomik büyüme oranı kalkınmanın hemen hemen tek
göstergesi olarak değerlendirilmiştir. Ancak, 1970'lerde tek başına hızlı büyüme oranının, ekonomik ve
sosyal fırsatları toplumun çeşitli kesitlerine yaygınlaştırmak için yeterli olamadığı görülmüş ve proje analizi
kavramına bir de sosyal boyut ilave edilmiştir. Buradan hareketle, ekonomik büyümenin yanısıra, gelir
dağılımın iyileştirilmesi de kalkınmanın temel amaçlarından biri olarak nitelendirilmeye başlanmıştır (Brent,
1990).
Bu nedenle, bugün projeler ulusal açıdan, ulusal geliri artırmak (büyüme) ve ulusal gelir dağılımını
iyileştirmek amaçlarına sağladıkları net katkı yönüyle değerlendirilmektedirler.
Kamu yatırımlarının ulusal açıdan değerlendirilmesi amacıyla fayda-maliyet analizi yönteminin
uygulanmasının tarihçesi 19. yüzyıl ortalarına kadar uzanmakta ise de, aktif şekilde kullanılmasına 1930'lu
yıllarda ABD'de başlanmıştır. Ancak, bugünkü anlamıyla proje analizi, bir planlama tekniği olarak gelişmekte
olan ülkelerde ilk kez Birleşmiş Milletler ve Dünya Bankası gibi uluslararası kuruluşlar tarafından
uygulanmıştır. Bu konuda ilk kayda değer el kitabı 1958 yılında Birleşmiş Milletler tarafından hazırlanmıştır.
Bu kitapta, temel olarak talep tahmin yöntemi ele alınmış, gölge fiyatlandırma ve dışsallık konusuna kısaca
değinilmiş ancak yatırım ölçütleri açıklıkla belirlenmemiştir (Fitzgerald, 1978).
1960'lı yıllarda akademisyen ve uygulamacı kalkınma plancıları arasında proje analizinde uygulanması
gereken ölçütler konusunda ciddi tartışmalar yaşanmıştır. 1960'ların ortalarında; indirgenmiş nakit akımları
ilkesine dayalı olarak proje analizi tekniğinin ana hatları üzerinde bir görüş birliği oluşmaya başlamıştır. Bu
yaklaşım, projelerin ekonomik planlamanın bütününden bağımsız olarak değerlendirilmelerine olanak tanımış
ve özellikle uluslararası yardım kuruluşları tarafından kabul görmüştür. Bu yaklaşıma ilişkin metodoloji
OECD(1968) ve UNIDO(1972) yayınlarında ortaya konmuş ve Dünya Bankası ile çeşitli bölgesel kalkınma
bankalarınca da benimsenmiştir. Üzerinde görüş ayrılıkları yaşanan en önemli nokta, proje analizi ile
planlama sürecinin geri kalan kısmı arasındaki ilişkinin ne şekilde olması gerektiğidir. Uluslararası kuruluşlar
gerek daha geniş kapsamlı sorunlardan kaçınmak, gerekse sadece kendi kredi verdikleri projeler üzerindeki
kontrollerini elde tutmak arzusu ile konunun bu boyutunu yeteri kadar dikkate almama eğilimi göstermişlerdir.
Buna karşılık, özellikle gelişmekte olan ülkelerin iktisatçıları ve kalkınma plancıları, pratikte proje analizinin,
sektörel planlama ve bütçelendirme sisteminin bütünleyici bir parçası olduğu tezini savuna gelmişlerdir
(Fitzgerald, 1978).
1960'lı ve özellikle 1970'li yıllar dünyada proje analizi kavramının önem kazandığı ve yoğun biçimde
uygulama alanı bulduğu yıllar olmuştur. Konunun kuramsal temelleri üzerinde yapılan tartışmalar bu yıllarda
büyük ölçüde açıklığa kavuşmuş, I.M.D. Little ve J.A. Mirrlees'in OECD tarafından 1968 yılında yayımlanan
"Manual of Industrial Project Analysis in Developing Countries", UNIDO'nun 1972 yılında yayımlanan
"Guidelines For Project Evaluation", I.M.D. Little ve J.A. Mirrlees'in 1974 yılında yayımlanan "Project
Appraisal and Planning For Developing Countries", L. Squire ve H.G. van der Tag' ın 1975 yılında Dünya
Bankası tarafından yayımlanan "Economic Analysis Of Projects" adlı kitaplarıyla konunun metodolojisi
belirginle?mi?tir.
Proje analizi yaklaşımının sektörel uygulamalarına ilişkin olarak; H.A. Adler'in "Economic Appraisal of
Transport Projects, EDI(IBRD), 1971", J. Price Gittinger'in "Economic Analysis of Agricultural Projects,
EDI(IBRD),1972", H. Bergman'ın "Guide To The Economic Evaluation of Irrigation Projects, OECD,1973",
G.R.Watt'ın "The Planning and Evaluation of Forestry Projects, University of Oxford, 1973", H.G. Tag'ın "The
Economic Choice Between Hydro-Electric and Thermal Power Developments, IBRD, 1966" adlı çalışmaları
sayılabilir.
Proje analizi konusu 1960'ların sonu ve 1970'li yıllarda Türkiye'de de önemle ele alınmış, Devlet Planlama
Teşkilatı (DPT), Türkiye Sınai Kalkınma Bankası (TSKB), Devlet Yatırım
Bankası (DYB), Sanayi Bakanlığı ve Odalar Birliği gibi kuruluşlar, işlevleri ile uyumlu olarak konuya
eğilmişlerdir.
DPT, proje analizlerinde 1975 yılına kadar temel ölçüt olarak sosyal fayda/maliyet oranını esas almış,
projenin faydalar (katma değer, istihdam etkisi, döviz kazancı, tüketici yönünden kazanç) ve
maliyetlerinin(yatırım) hesabında işgücü maliyeti ve döviz kuru için gölge fiyatlar, fayda ve maliyetlerin baz
yılına indirgenmesinde ise gölge faiz oranı kullanmıştır. 1975 yılından sonra veri yetersizliği nedeniyle bu
uygulamadan vazgeçilmiş, ulusal ekonomi açısından yapılan değerlendirmelerde projenin sağlayacağı katma
değer etkisi, istihdam etkisi, ödemeler dengesi etkisi gibi ölçütler dikkate alınmakla birlikte hesaplamalarda
gölge fiyatlar yerine piyasa fiyatları kullanılmıştır. Bir başka ifade ile, döviz kuru, işçilik ve faiz oranı için
piyasada oluşan fiyatların büyük ölçüde reel fiyatları temsil etmekte olduğu varsayımı yapılmaya
başlanmıştır.
Bilindiği üzere, Türkiye’de kamu kuruluşları yatırımlarını, her yıl Bakanlar Kurulu Kararı ile uygulamaya
konulan kamu Yatırım Programında belirtilen proje maliyeti, karakteristik, süre, yer, yıl ödeneği gibi
belirleyiciler çerçevesinde yürütmek zorundadırlar. Kalkınma planları ve bu planların uygulama aracı olan
Yıllık Programların hazırlanmasından ve bu çerçevede, kalkınma hedefleri ile uyumlu kamu yatırım
projelerinin seçilmesi, programlanması ve yatırım tahsislerinin belirlenmesinden sorumlu kuruluş ise Devlet
Planlama Teşkilatı'dır. Bu nedenle yatırımcı kamu kuruluşları, kamu yatırım programına dahil edilmesini
önerdikleri yatırım projelerini ilgili yapılabilirlik (fizibilite) etüdleri ile birlikte DPT'ye iletmek zorundadırlar. DPT,
kamu kuruluşları tarafından iletilen yapılabilirlik etüdlerini, plan hedefleri, kamu yatırım politikası, ulusal
ekonomi, sektörel ve sektörlerarası öncelikler açısından değerlendirerek projeler arasında seçim yapmakta
ve seçilen projelere kaynak tahsisi suretiyle kamu yatırım programını oluşturmaktadır.
Son yıllarda DPT’ye iletilen proje raporlarının veya yaygın kullanımı ile yapılabilirlik (fizibilite) etüdlerinin
nicelik ve nitelik bakımından ciddi biçimde gerileme gösterdiği, yatırım önerilerinin, genellikle, iyi hazırlanmış
yapılabilirlik etüdleri ile desteklenmeksizin yapıldığı ve zaman zaman, yapılabilirlik etüdü hazırlamak için
gerekli olan sürenin projenin uygulamaya konulmasını geciktiren bir zaman kaybı olarak değerlendirildiği
gözlenmektedir.
Bu durumun nedenleri arasında; 1980’li yıllarda kamunun imalat sanayii yatırımlarından giderek çekilmesi,
kamu yatırımlarının yoğunlaştığı ekonomik ve sosyal altyapı projelerinde yapılabilirlik etüdü hazırlama
alışkanlığının kamu kuruluşlarında göreli olarak daha az yaygın olması, dünyada planlama yaklaşımının
değişikliğe uğrayarak kalkınma planlarının kantitatif özelliklerinin eski önemini yitirmesi ve yol gösterici
(endikatif) özelliklerinin ön plana çıkması üzerine planlama yaklaşımı ve plan-proje ilişkisinin artık önem
taşımadığı şeklinde yapılan yanlış yorumlar, vb. sayılabilir.
Geçmiş yıllarda KİT'lerin yatırımları için kredi sağlamak üzere kurulan ve kendisi de yatırımcı kuruluş
açısından proje analizi yapan Devlet Yatırım Bankası (DYB), 1970 ve 1980’li yıllarda düzenli şekilde yatırımcı
kamu kuruluşlarının proje-planlama birimlerinde görev yapan personele yönelik olarak "Proje Hazırlama ve
Değerlendirme Semineri" düzenlemiştir. DYB seminerleri ve bunun devamı olarak yurtdışında verilen "İleri
Düzey Endüstriyel Proje Planlaması" sertifika programları sonucunda, kamu sektöründe proje kavramını
ortak bir anlayışla ele alan,aynı terminoloji ve metodolojiyi kullanan uzman bir kadro yetişmiştir. 1980'lerin
ikinci yarısında DYB'nin Eximbank olarak farklı bir işlevi yerine getirmek üzere yeniden örgütlenmesiyle Proje
Hazırlama ve Değerlendirme Seminerlerine son verilmiş, kamu kuruluşlarının proje-planlama birimlerinde
görev yapan kadroların eğitim süreci o tarihten bu yana kesintiye uğramış ve proje analizi konusunda
oluşturulan ortak yaklaşım zamanla kaybolmuştur. Yapılabilirlik etüdü hazırlama konusunda son yıllarda
gözlemlenen isteksizlik ve yetersizlikte bu olgunun da önemli payı olduğu söylenebilir.
Kamu kuruluşlarınca DPT’ye iletilen yatırım önerilerinin iyi hazırlanmış yapılabilirlik etüdleri ile
desteklenmemesi plan-proje ilişkisini, kamu yatırım programının teknik, ekonomik, sosyal, fınansal, çevresel
açıdan iyi analiz edilmiş öncelikli projelerden oluşturulmasını, kaynakların akılcı kullanılmasını ve dolayısıyla
toplum yararının maksimize edilmesini olumsuz yönde etkilemektedir.
Sınırlı bütçe olanakları ile öncelikleri iyi belirlenememiş çok sayıda projeden oluşan bir kamu yatırım
programının yürütülmeye çalışılması, son yıllarda ülkemizde kamu yatırımlarının ekonomiye zamanında
kazandırılmasında karşılaşılan temel sorunlardan biri haline gelmiştir. Bu durumda yüksek öncelikli projelere
dahi uygun zamanda yeterli kaynak tahsis edilememekte, projelerin yapım süreleri uzamakta, proje tutarları
yükselmekte, ekonomiye maliyetleri artmaktadır. Kamu yatırım programının daha rasyonel bir yapıya
kavuşturulması için ülke finansman imkanlarıyla uyumlu sayıda ve yüksek öncelikli projelerden oluşturulması
gerekmektedir. Bu da ancak, ulusal ekonomi açısından iyi analiz edilmiş projeler arasından doğru seçim
yapmakla mümkün olabilecektir. Bu durum, hem yatırımcı kuruluşlar, hem de merkezi karar birimlerinde
plan-proje ilişkisi ve proje analizi kavramına verilen önemin yeniden canlandırılması gereğini ortaya
çıkarmıştır. Bu el kitabının hazırlanmasının temel nedeni de budur. Kitabın birinci bölümünde plan, program
ve proje ilişkisi üzerinde durulmuş, planlama süreci ve Türkiye’deki uygulamasına ana hatları itibariyle
değinilmiştir. Kitabın sonraki bölümleri bütünüyle proje planlaması, proje hazırlama ve proje analizine
ayrılmıştır. Kitap, proje planlama ve analizi kavramları için verilen kısa tanımlamaların yeraldığı bölümle son
bulmaktadır.
Proje analizi konusunda yabancı dillerde ve Türkçe yazılmış pek çok değerli kaynak kitap bulunmaktadır. Bu
el kitabının hazırlanması sırasında, söz konusu kaynakların başlıcaları dikkatle gözden geçirilmiş ve önemli
katkı sağlanmış olmakla birlikte, bu çalışma, proje planlaması ve analizine ilişkin tüm konuları ayrıntılı olarak
ele almak iddiasını taşımamaktadır. Amaç, konuya verilmesi gereken önemi ve DPT tarafından ne şekilde
ele alındığını vurgulamak ve özellikle kamu kuruluşlarının plan-proje birimlerinde çalışanlar için yatırım
projelerine ilişkin yapılabilirlik etüdlerinin hazırlanmasında kullanabilecekleri bir çerçeve tanımlamaktır.
Konunun ayrıntısına inmek isteyenlerin, bir çoğu kitabın kaynaklar bölümünde de belirtilen, kaynak kitaplara
başvurmaları yararlı olacaktır.
Son olarak, bu kitabın hazırlanmasında büyük istek ve özveri ile çalışan arkadaşlarıma teşekkürü bir borç
bilirim.
Refet TURTİN
Proje, Yatırımları Değerlendirme ve Analiz
Dairesi Başkanı

KISALTMALAR VE SEMBOLLER

ARI Accounting Rate of Interest
BBN Başabaş Noktası
CPM Critical Path Method
CRI Consumption Rate of Interest
ÇED Çevresel Etki Değerlendirmesi
DÇ Döviz Çıktısı
DG Döviz Girdisi
Dİ Dağılım İndeksi
DİE Devlet İstatistik Enstitüsü
DM Değişken Maliyet
DPT Devlet Planlama Teşkilatı
DYB Devlet Yatırım Bankası
EDI Economic Development Institute
ENBD Ekonomik Net Bugünkü Değer
GAP Güney Doğu Anadolu Projesi
GSMH Gayri Safi Milli Hasıla
İKO İç Karlılık Oranı
KD Katma Değer
KGN Kara Geçiş Noktası
KİT Kamu İktisadi Teşebbüsü
NBD Net Bugünkü Değer
NBDA Net Bugünkü Döviz Akışı
NBDE Net Bugünkü Döviz Etkisi
NDA Net Döviz Akışı
NDE Net Döviz Etkisi
NİM Nitelikli İşgücü Maliyeti
NKD Net Katma Değer
NNG Net Nakit Girişi
NUKD Net Ulusal Katma Değer
OECD Organization for Economic Co-operation and Development
ÖİK Özel İhtisas Komisyonu
PERT Project Evaluation and Review Technique
RP Yurtdışı Faktör Ödemeleri
SFM Sosyal Fırsat Maliyeti
SKO Sosyal Karlılık Oranı
SM Sabit Maliyet
SNA System of National Accounts
SNBD Sosyal Net Bugünkü Değer
TEFE Toptan Eşya Fiyat Endeksi
TG Toplam Gelir
TM Toplam Maliyet
TSKB Türkiye Sınai Kalkınma Bankası
UNIDO United Nations Industrial Develeopment Organization
YPK Yüksek Planlama Kurulu

P Beklenen Enflasyon Oranı
D Amortisman
DİG Devlet Dağılım İndeksi
DİP İşveren Dağılım İndeksi
DİR Bölgesel Dağılım İndeksi
DİU Dağıtılamamış Kısmın Dağılım İndeksi
DİW Ücretliler Dağılım İndeksi
dm Birim Değişken Maliyet
F Tüketiciye Sağlanan Toplam Fayda
G Gümrük Vergisi Kaybı
I Yatırım Tutarı
i İndirgeme Oranı
İE Dolaysız Toplam İstihdam Etkisi
D
İE Dolaysız-Niteliksiz İstihdam Etkisi
DU
İE Dolaylı Toplam İstihdam Etkisi
I
İE Toplam İstihdam Etkisi
T
k Enflasyon Şartlarında Kullanılacak İndirgeme Oranı
KDG Devletin Payı
KDP Yerli İşveren Payı
KDU Dağıtılmamış Katma Değer
KDW Ücretlilerin Payı
m Projenin İnşaa Süresi
MI Üretim Girdileri
n Tesisin Ekonomik Ömrü
O Üretim Değeri
p Geri Ödeme Süresi
P Fiyat
P Malın Proje Öncesi Birim Fiyatı
pö
P Malın Proje Sonrası Birim Fiyatı
ps
Q Miktar
Q* Başabaş Noktasındaki Miktar
S Artık Değer
s İthal İkamesi Miktarı
SS Sosyal Fazla
t Yıl
TG* Başabaş Noktasındaki Toplam Gelir
T Uzun Dönem Gümrük Oranı
t
W Ücret ve Maaşlar
A. PLAN, PROGRAM VE PROJE İLİŞKİSİ
1. PLAN VE PLANLAMA
Genel anlamda ‘ulusal planlama’, politik olarak belirlenmiş ulusal amaçları, belirli bir sürede gerçekleştirmek
için alternatif stratejiler arasında seçim yapabilmek ve sermaye, yetişmiş insan gücü ve doğal hammaddeler
gibi sınırlı kaynakları birbiriyle yarışan alanlar arasında akılcı (rasyonel) bir biçimde tahsis edebilmek için
kullanılan bir tekniktir. Diğer bir deyişle planlama, ekonomideki kaynak tahsisi kararlarına, önceden
belirlenmiş ve birbirleri ile tutarlı hedeflere ulaşmak amacıyla yapılan müdahaledir (Arınsoy, 1986).

Ancak planlama ile makro ekonomik istikrarı sağlamaya ve piyasa aksaklıklarını gidermeye dönük olarak
gerçekleştirilen genel anlamdaki kamu müdahalelerini (para ve maliye politikaları, teşvikler, rekabetin
korunmasına ilişkin uygulamalar vb.) birbirinden ayırmak gerekir. Planlama, bugünden geleceğe uzanan
eylemlerin hepsini kapsar ve gelecekle ilgili öngörülerde bulunurken geleceği biçimlendirmeyi amaçlar. Oysa
yaygın anlamıyla devlet müdahalesi, ekonomideki dengesizlikleri düzeltme eylemidir.

Bir başka ifade ile ulusal planlama; bir ülke ya da bölgeye ait tüketim, yatırım, tasarruf, ihracat, ithalat ve
benzeri temel ekonomik ve sosyal büyüklüklerdeki değişiklikleri, belirli öncelikler gözetilerek önceden
belirlenen akılcı hedefler doğrultusunda, belirli bir sürede etkilemek, yönlendirmek, kontrol etmek ve uzun
dönemli ekonomik karar alma sürecini koordine etmek için harcanan bilinçli devlet çabası olarak
tanımlanabilir (Todaro, 1992).

Devlet ya da hükümet politikalarının koordinasyonu ve akılcı bir çizgiye oturtulması planlamanın en önemli
işlevini oluşturur. Bu nedenle planlama, alternatif politikaların ve amaçların fayda ve maliyetlerini belirlemekte
kullanılan bilgiyi organize eden bir araç olarak da düşünülebilir.

Belirli öncelikler gözetilerek oluşturulan ‘ulusal amaçlar’ ve bunların somuta indirgenmiş hali olan ‘hedefler
seti’ ile ‘kaynakların akılcı kullanımı’ ulusal planlamanın çerçevesini çizen anahtar kavramlardır. Akılcı
kullanım, kaynakların sektörler ve bölgeler arasında belirli öncelikler çerçevesinde zamana yayılarak
yapılabilir (feasible), tutarlı ve optimum şekilde dağıtılmasıdır. Genel amaç olan "toplumsal refahın
yükseltilmesi"ne yönelik olarak ulusal planlarda sıkça rastlanan amaçlardan bazıları şunlardır:

-Hızlı ve dengeli büyüme
-Kişi başına milli gelirin artırılması
-Tam istihdamın sağlanması
-Kapasite kullanımının artırılması
-İnsangücü kaynaklarının niteliğinin yükseltilmesi
-Yoksulluğun ve gelir dağılımındaki eşitsizliklerin azaltılması
-Bölgelerarası gelişmişlik farklarının giderilmesi
-Çeşitlendirilmiş ve kendi kendine yeterli bir ekonomik yapının oluşturulması
-Sürdürülebilir ve dengeli bir büyüme ortamı yaratılması
-Sanayileşmenin hızlandırılması
-Bilim ve teknoloji alanında atılım yapılması
-Ödemeler dengesinin iyileştirilmesi
-Enflasyonun aşağı çekilmesi
-Dış dünya ile bütünleşme
-İdari yapının iyileştirilmesi

Ulusal amaçlar ve buna bağlı olarak oluşturulan hedefler seti, ulusal planın ayrılmaz parçaları olmakla
birlikte, tek başlarına bir plan oluşturamazlar. Plan, bu amaçlara nasıl ulaşılacağını; kaynakların nasıl
kullanılacağını ve hangi araçlardan yararlanılacağını göstermek zorundadır. Plan amaçları, her ülkenin kendi
koşullarına ve politik tercihlerine bağlı olarak değişiklik gösterilebilir. Önemli olan, amaçlar ve hedefler
arasındaki dengenin sağlanması ve alternatif maliyetlerin gözönüne bulundurulduğu öncelikler setinin
belirlenmesidir.

Amaç ve hedeflerin göreli ağırlıklarının ve önceliklerinin araştırılması, plan stratejisi kavramını gündeme
getirir. Plan stratejisi, kalkınma hedeflerine varabilmek için uygulanacak politika ve alınacak tedbirlerin genel
çerçevesini çizen ve belli bir dönem için genellikle değişmezlik niteliği olan direktifler topluluğudur.

2. PLAN ÇEŞİTLERİ

Ekonomik planlar, hazırlanış amacı bakımından ya istikrarcı ya da kalkınmacıdır (Waterston, 1966). Güçlü
özel sektörü ve gelişmiş pazar yapısı olan ileri sanayi ülkelerinde uygulanan istikrarcı planlamanın temel
amacı, genelde ekonomik istikrarı sağlama ihtiyacının belirlediği sınırlar ve yürürlükteki ekonomik ve sosyal
yapı çerçevesinde ülkedeki sermaye stoku, işgücü ve diğer kaynakların tam istihdamını sağlayacak şekilde
etkili bir talep düzeyi oluşturulmasıdır. Planın amaç ve hedeflerine ulaşmak için benimsenen politika ve
önlemler, parasal ve mali önlemlerce kontrol edilen pazar ve talep kanalıyla çalıştırılır.

Son elli yıllık deneyimlere bakıldığında, özellikle kaynakları sınırlı olan gelişmekte olan ülkelerde, ortak amaç
olan dengeli, sürdürülebilir ve hızlı kalkınmanın en emin ve dolaysız olarak, iyi hazırlanmış ve başarıyla
uygulanmış kalkınma planları ile sağlanabildiği görülmektedir.Bu nedenle, hemen hemen bütün gelişmekte
olan ülkelerde, uzun yıllardan beri ‘ulusal kalkınma planları’ hazırlanmakta ve uygulanmaktadır. Ulusal
kalkınma planlarıyla amaçlanan kalkınma, yalnızca üretimin ve kişi başına milli gelirin artırılmasından ibaret
olmayıp gelir dağılımındaki eşitsizliklerin giderilmesi, bölgelerarası gelişmişlik farklarının azaltılması, kısaca
ekonomik ve sosyo-kültürel yapının iyileştirilmesi anlamına gelmektedir.

Ulusal bir kalkınma planının uygulanabilmesi için devlet (ya da hükümet) desteği gerekiyor olmakla birlikte,
kamu mülkiyetinin artırılması zorunlu değildir. Ancak, ekonominin sağlıklı işleyişi için gerekli bazı altyapı
projeleri ile özel sektörün istekli olmadığı ya da finansal gücünün yeterli olmadığı bazı büyük ve riskli
projelerin devlet tarafından gerçekleştirilmesiyle kamu mülkiyeti artabilir. Buna karşılık, politik tercihlere bağlı
olarak bazı kamu kuruluşlarının özelleştirilmesi ile bu durumun tersi de gerçekleşebilir. Ayrıca, yatırımları
teşvik etmek, rekabet ortamını yaratmak, para ve maliye politikalarıyla ekonomik istikrarı sağlamak gibi
dolaylı yollarla desteklenen özel sektör, hedeflenen plan amaçlarına ulaşmada ana rolü de üstlenebilir. Diğer
taraftan devletin planlama aracılığıyla hem kendi yatırım politikaları, hem de alternatif yatırım stratejilerinin
ekonomik büyüme üzerindeki etkileri konusunda özel sektörü bilgilendirmiş olması, özel sektör yatırım
kararlarının daha akılcı bir temele oturmasını sağlar.

Devletin etkin fakat dolaylı bir rol üstlendiği ekonomiler, genellikle yatırım projelerinin çoğunun özel sektör
tarafından yürütüldüğü gelişmiş piyasa ekonomileridir. Bu ülkelerde uygulanan planlama, kalkınmacı
olmaktan çok, ekonomik ve yapısal dengesizlikleri düzeltmeyi ve büyümeyi amaçlar. Ancak, bu tip ülkelerin
planlarında, kalkınma planlaması unsurlarına hiç rastlanmaz demek de zordur. Gelişmiş pazar
ekonomilerinde uygulanması gereken planlamanın derecesi konusunda değişik görüşler olmasına rağmen,
az ya da çok hemen her ülkede ekonomik planlama yapılmaktadır. Kalkınma planlarının çoğu ise, gelişmiş
pazar ekonomilerinin tersine kamu mülkiyetinin ve kontrolunun göreli olarak daha etkili olduğu ‘karma’
ekonomilerde uygulanmaktadır. Pazar mekanizmasının işlemesine izin vermeyen ya da sınırlı ölçüde veren
sosyalist ekonomilerde hazırlanan ve uygulanan planlar da kalkınmacıdır. Göreli olarak daha demokratik
olanları bulunmasına rağmen, bu tip ekonomiler literatürde ‘kumanda ekonomileri’ ya da ‘merkezi planlı
ekonomiler’ olarak tanımlanmaktadır. Ekonomik ve politik sistemlere bağlı olarak planlara yüklenen görev
ve işlevler de farklılaşmaktadır. Bu açıdan planlar nitelikleri ve uygulanış biçimleri bakımından beşe
ayrılmaktadır:

1. Emredici Merkezi Fiziksel Planlama (Eski SSCB, Çin)
2. Emredici ve Özendirici Planlama
a. Sosyalist Rekabetçi Planlama (Eski Yugoslavya)
b. Demokratik Rekabetçi Planlama (Hindistan, Pakistan, Türkiye)
c. Kooperatif ya da Uzlaşmacı Planlama (Japonya, G.Kore)
3. Yol Gösterici Planlama (Fransa)
4. Tahmin Edici Planlama (Hollanda)
5. Formal Planlama (Latin Amerikan Ülkeleri, Bazı Afrika Ülkeleri)

Kalkınma planları, kapsadıkları süreler bakımından da çeşitlilik gösterirler. Bunları dört grupta toplamak
mümkündür:

1. Uzun Dönemli Planlar : 10 ya da daha fazla yılı kapsayan perspektif planlar.
2. Orta Dönemli Planlar : Üç-Beş Yıllık Kalkınma Planları.
3. Kısa Dönemli Planlar : Yıllık ya da daha kısa süreli ekonomik program ve planlar.
4. Değişken ya da Esnek Planlar : Gelecekteki üç ya da beş yılı kapsayan ve her yıl
yeniden hazırlanan (rolling) plan ve programlar.

Bütüncül Kalkınma Planlaması

Ekonomik planlar, ister istikrara isterse kalkınmaya yönelik olsunlar, kapsamları bakımından ya ‘bütüncül’
(comprehensive) ya da ‘kısmi’ olurlar (Waterston, 1966). Bütüncül planda yer alan hedefler ulusal
ekonominin belli başlı bütün alanlarını göz önünde bulundururken kısmi planlar ulusal ekonominin
yalnızca bir bölümünü (sanayi, tarım, enerji ya da kamu sektörü, vb.) kapsar. Kısmi planlar sektörel
olabileceği gibi bölgesel de olabilirler.

Bütüncül plan, ülke kaynaklarını, ekonomisini ve sosyal yapısını bir bütün olarak ele alıp siyasal olarak
önceden belirlenen sosyo-ekonomik hedeflere erişmek için mevcut kaynakları akılcı bir biçimde yönetmeyi
amaçlayan ve teknik tutarlılık hesapları bu çerçevede yapılarak hazırlanan bir plan türüdür. Pazar
mekanizmasının işleyişine ve belirleyiciliğine göreli olarak daha az önem veren, ancak tümden reddetmeyen